黃澤萱

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州510275)

一、導(dǎo) 論

公眾參與是現(xiàn)代行政權(quán)運(yùn)行中的必然要求，也是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系獲取合法性的基本途徑。但公眾如何參與行政規(guī)制活動(dòng)，其應(yīng)當(dāng)參與的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、方式是什么，這些問題從來沒有形成一致觀念。風(fēng)險(xiǎn)信息生產(chǎn)環(huán)節(jié)便面臨著是否應(yīng)當(dāng)納入公眾參與的爭論。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制首先是圍繞信息展開的。規(guī)制者需要準(zhǔn)確的信息去理解風(fēng)險(xiǎn)的屬性，設(shè)計(jì)方案，以及預(yù)測方案的實(shí)施后果。而公眾需要信息來接受規(guī)制系統(tǒng)的可靠性和合法性，同時(shí)做出自己的理性選擇。為了滿足公眾的信息需求，規(guī)制者自行收集信息(如資助科研和監(jiān)控環(huán)境)，并通過法律、行政手段強(qiáng)制信息所有者披露信息;而公眾則主要在民主框架內(nèi)依賴于規(guī)制者提供信息來滿足知情權(quán)需求。以往，當(dāng)規(guī)制者怠于生產(chǎn)、發(fā)布信息而導(dǎo)致信息不對稱時(shí)，民眾一般處于被動(dòng)無助的地位，只能通過政治手段(申請呼吁)或法律手段(訴訟)來主張權(quán)利。但民權(quán)運(yùn)動(dòng)發(fā)展迅猛，民眾早已不滿足于通過規(guī)制者自覺披露或向規(guī)制者施壓來獲得風(fēng)險(xiǎn)信息，而試圖通過利用科學(xué)自行監(jiān)測、搜集、發(fā)布信息，從而開拓了公眾參與的一個(gè)可能的新領(lǐng)域——風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)。

這種新型公眾參與的一個(gè)鮮活的例子便是我國正在開展的自測PM2.5活動(dòng)。由于目前關(guān)于空氣質(zhì)量的信息存在嚴(yán)重的供需矛盾，各地政府的監(jiān)測數(shù)據(jù)不足以滿足公民對空氣質(zhì)量信息的需求，一些環(huán)保組織開始發(fā)起自測項(xiàng)目，并帶動(dòng)了許多公民采用各種儀器和方法進(jìn)行自測并公布。但興致高漲的公民們所進(jìn)行的活動(dòng)并沒有獲得官方認(rèn)同，一方面一些地方環(huán)保部門通過媒體宣傳公民監(jiān)測的不科學(xué)性，另一方面環(huán)保部于2009年公布了《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》(征求意見稿)，其中第八十一條規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得以任何形式公開涉及環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測信息?！睂τ诠俜降膽B(tài)度，公民也有自己的理由，有些認(rèn)為公民自測并發(fā)布是科研自由和言論自由的體現(xiàn)，《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》(征求意見稿)的限制有違憲之嫌，有些認(rèn)為公民自測可以補(bǔ)充官方發(fā)布的信息，同時(shí)起到環(huán)保宣傳和教育作用，因此具有正當(dāng)性。

公民的這種環(huán)境質(zhì)量自測活動(dòng)在近20年來逐漸興起，跨越不同國家和不同領(lǐng)域。在一些環(huán)境領(lǐng)域，參與的規(guī)模和影響力已經(jīng)形成了一種公民運(yùn)動(dòng)。由于這些公民運(yùn)動(dòng)的參與方式和參與深度不同于以往的民主活動(dòng)，因此引起許多值得探討的新問題，如:風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)是否是一個(gè)需要公眾參與的領(lǐng)域?公民是否有能力跨越到本屬于科學(xué)和專家的禁地?這種跨越是否隱含著某種風(fēng)險(xiǎn)，其正當(dāng)性又應(yīng)當(dāng)如何論證?面對這種公民挑戰(zhàn)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的行政合法性議題應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行重新解讀?最為重要的，規(guī)制者，特別是我國面對PM2.5自測活動(dòng)的規(guī)制者，應(yīng)該如何應(yīng)對——等待這場民主盛宴在鬧騰之后自行謝幕，還是需要做出防范、配合或根本性的規(guī)制范式的變革?本文將對這些問題提供一些初步的思考和回應(yīng)。

二、現(xiàn)象:風(fēng)險(xiǎn)信息自測運(yùn)動(dòng)

(一)運(yùn)動(dòng)興起的緣由

風(fēng)險(xiǎn)信息對民眾的生活至關(guān)重要。缺少風(fēng)險(xiǎn)信息，民眾無法了解風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生規(guī)律以作生活參考，也無法根據(jù)異常信息做出科學(xué)防范和應(yīng)對。更重要的是，風(fēng)險(xiǎn)信息是民眾參與權(quán)利運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)，如果沒有足夠的、準(zhǔn)確的信息，民眾無法尋找風(fēng)險(xiǎn)源以監(jiān)督安全標(biāo)準(zhǔn)是否被遵守，也無法對規(guī)制機(jī)構(gòu)的治理行為進(jìn)行督促和評(píng)價(jià)，參與公共政策的談判能力被嚴(yán)重削弱。民眾的這種信息需求在傳統(tǒng)上是由政府負(fù)責(zé)滿足的。政府是最正當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)主體，這種主體的正當(dāng)性來源于政府的職責(zé)、能力和權(quán)威。

職責(zé):由于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重?fù)?dān)落在政府的肩上，而信息收集和公布是規(guī)制活動(dòng)得以開展的正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此政府具有生產(chǎn)信息的必要。此外，由于信息生產(chǎn)需要成本，信息披露后將被其他人“搭便車”，成本無法回收，因此私主體沒有生產(chǎn)公共信息的動(dòng)力，公共信息的供應(yīng)任務(wù)必須由公共職能的規(guī)制機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)。

能力:規(guī)制機(jī)構(gòu)享有權(quán)力，可以要求私主體披露信息，如強(qiáng)迫企業(yè)披露排污信息;也具有生產(chǎn)信息的資源，如足夠的資金購買檢測儀器、資助大學(xué)進(jìn)行科學(xué)研究等;

權(quán)威:科學(xué)知識(shí)和政策技能貫穿于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的所有環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)的界定、應(yīng)對措施的選擇與“成本-效益”衡量等，無不需要運(yùn)用到科學(xué)知識(shí)和政治利益衡量。政府通過與專家的結(jié)盟，無論在科學(xué)專業(yè)性還是在政治專業(yè)性上都享有權(quán)威。由政府所供應(yīng)的信息具有真實(shí)性和中立性的保證。

但是在現(xiàn)實(shí)中，政府往往難以勝任這種供應(yīng)職責(zé)，正當(dāng)性的理想狀態(tài)并沒有成為現(xiàn)實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)信息的供求矛盾一直存在，并隨著民眾對信息需求的增加而更加嚴(yán)重?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)面臨繁雜的任務(wù)，有限的財(cái)政和人力資源限制了對信息需求無限度的填充。盡管為了做出規(guī)制行動(dòng)，信息收集是必須的，但需要多少信息才是足夠的卻無法判斷，且科學(xué)不確定性的問題導(dǎo)致了信息越多可能不確定性越多，因此規(guī)制機(jī)構(gòu)不可能無休止地投入信息黑洞之中。此外，在私主體所掌握的信息方面，由于規(guī)制者面對的規(guī)制對象太多，因此只能采用私主體自動(dòng)匯報(bào)的方式，如美國的有毒物質(zhì)排放清單(TRI)，歐洲的污染物排放和轉(zhuǎn)移登記(PRTR)。這種收集方式成本較低但容易被無視，真實(shí)性也無法保證。同時(shí)，規(guī)制機(jī)關(guān)還存在一種信息公開的惰性。除非信息本身被作為規(guī)制者手中一種有意使用的工具，否則規(guī)制者并不愿公開，因?yàn)楣_所帶來是質(zhì)疑、社會(huì)恐慌或公民更嚴(yán)格的監(jiān)督。

除此之外，公民社會(huì)中還彌漫著一種對權(quán)威的不信任。這種不信任可能引起信息缺失和滯后的惡性循環(huán)。官方信息并沒有獲得絕對的信任，甚至只要是官方發(fā)布的都會(huì)引發(fā)懷疑。種種因素導(dǎo)致了在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，信息的供應(yīng)無法滿足民眾需求，并最終影響了建立在其上的規(guī)制行為的正當(dāng)性與接受度。我國這兩年開始流行的公民檢測PM2.5，正是在這種信息供需失衡的情況下催生的。自美國大使館定時(shí)報(bào)告PM值之后，民眾了解了這一空氣測量術(shù)語，產(chǎn)生對空氣PM信息的新需求。但這種需求被呼吁良久卻沒有得到完全的滿足，各地對空氣質(zhì)量的檢測和信息發(fā)布進(jìn)展緩慢，所設(shè)置的檢測點(diǎn)也得不到民眾認(rèn)同，最終引發(fā)公益團(tuán)體和民眾自己通過購買儀器和掌握方法來自測。

(二)公民參與的新領(lǐng)域——風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)

信息供不應(yīng)求的困局正在兩個(gè)方面被打破，一方面是民權(quán)運(yùn)動(dòng)的持續(xù)發(fā)展帶來了民主壓力，且信息公開被證明是一種有效的治理手段，因此規(guī)制者開始逐漸放開對信息的壟斷，并通過法律工具的設(shè)計(jì)來迫使私主體公開風(fēng)險(xiǎn)信息。另一方面，便是本文所要論述的公民自產(chǎn)信息。對于尚需要去收集、生產(chǎn)的信息，公民發(fā)現(xiàn)并不需要依賴于有特權(quán)的規(guī)制機(jī)關(guān)，因?yàn)樗恍枰詮?qiáng)制力為后盾才能實(shí)現(xiàn)，而只要滿足儀器與知識(shí)這兩種要素便可生產(chǎn)。而這兩種要素隨著民間智慧的發(fā)展、公益組織的強(qiáng)大而有了實(shí)現(xiàn)的可能。鑒于規(guī)制機(jī)關(guān)無法提供民眾所需要的一切信息，在公益組織的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，普通公民開始作為風(fēng)險(xiǎn)供應(yīng)的新主體參與到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)中來。

公民自測項(xiàng)目開始于20世紀(jì)70年代的水資源保護(hù)領(lǐng)域，目前已被運(yùn)用到水體保護(hù)、空氣檢測、生物多樣性、植被保護(hù)等等領(lǐng)域。它往往是環(huán)保運(yùn)動(dòng)、社區(qū)監(jiān)測(community-based monitoring)、社區(qū)研究(community-based research)等活動(dòng)的一種類型，由環(huán)保組織、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)組織或當(dāng)?shù)厝罕娊M織主導(dǎo)。較大型和成功的項(xiàng)目包括美國佛蒙特的“河流觀察網(wǎng)絡(luò)”、舊金山的“海灘保護(hù)計(jì)劃”、羅克斯伯里的顆粒物監(jiān)測計(jì)劃、加拿大在安大略湖進(jìn)行的“公民環(huán)境觀察”、英國的“開放式實(shí)驗(yàn)室”等等。與我國PM2.5自測最類似的空氣質(zhì)量監(jiān)測活動(dòng)，是是開始于美國的水桶傳遞隊(duì)項(xiàng)目(Bucket brigades)。

美國規(guī)制機(jī)構(gòu)對空氣質(zhì)量的監(jiān)測一般是根據(jù)《清潔空氣法》(Clean Air Act)進(jìn)行定點(diǎn)檢測，根據(jù)全國空氣毒性評(píng)估(National Air Toxics Assessment)選擇監(jiān)測點(diǎn)。這種檢測方法極其有限，特別是無法覆蓋到某些嚴(yán)重的工業(yè)排放區(qū)域，因此難以滿足這些社區(qū)民眾的知情權(quán)。此外，有毒物質(zhì)信息的另一個(gè)來源是TRI和《清潔空氣法》規(guī)定的許可證信息公開。兩者都依靠企業(yè)的自覺報(bào)告，盡管有虛假匯報(bào)的法律后果，但真實(shí)性無法保證，且匯報(bào)周期長。在這種空氣質(zhì)量信息無法滿足民眾需求的背景下，水桶傳送隊(duì)項(xiàng)目出現(xiàn)了。

水桶傳遞隊(duì)是生活在工業(yè)區(qū)的社區(qū)居民采用低成本的采樣器自行檢測空氣質(zhì)量的項(xiàng)目，一般在環(huán)保組織或當(dāng)?shù)毓娼M織的發(fā)起和組織下進(jìn)行。該項(xiàng)目源于1995年加州聯(lián)合石油公司(UNOCAL)在Rodeo和Crockett社區(qū)的一個(gè)冶煉廠泄露事件。該冶煉廠連續(xù)16日排放一種用于從冶煉汽油中分離硫磺的催化劑卡塔卡勃(Catacarb)，使得這兩個(gè)臨近的社區(qū)彌漫著粘性液體。事件發(fā)生后冶煉廠員工透露他們的空氣監(jiān)測器并沒有開啟，而當(dāng)?shù)匾?guī)制機(jī)構(gòu)對空氣質(zhì)量監(jiān)測也嚴(yán)重不足，社區(qū)居民沒有任何途徑獲得空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)。因此，代表社區(qū)起訴冶煉廠的律師Ed Masry為了為訴訟提供更充分的污染數(shù)據(jù)，同時(shí)確保日后的居民健康，萌生了自己監(jiān)測空氣質(zhì)量的想法。他的律所資助雇傭了工程師設(shè)計(jì)一個(gè)低成本的空氣監(jiān)測裝置(類似于濾毒罐)，也就是這個(gè)項(xiàng)目中的水桶(Bucket)，協(xié)助這兩個(gè)社區(qū)居民自檢空氣。此后，加州更好環(huán)境聯(lián)盟(Communities for A Better Environment)的Denny Larson與Masry合作，促使了第一支正式的水桶傳遞隊(duì)在加州Contra Costa郡成立，并將該項(xiàng)目推廣到美國其他州以及其他國家。Denny Larson還在2001年成立了全球社區(qū)監(jiān)測(Global Community Monitor)提供專業(yè)訓(xùn)練和推廣該運(yùn)動(dòng)。目前已有27個(gè)國家實(shí)施該項(xiàng)目，其成果被證實(shí)改變了社區(qū)成員、環(huán)保組織、政府規(guī)制機(jī)關(guān)和排污企業(yè)之間的角力關(guān)系?？諝赓|(zhì)量數(shù)據(jù)的收集向排放者和規(guī)制者施加了壓力，并最終促進(jìn)空氣質(zhì)量的提高和中毒風(fēng)險(xiǎn)的降低。

(三)中外自測運(yùn)動(dòng)的成效

不能否認(rèn)，盡管發(fā)生于不同的領(lǐng)域、具有不同的目的，這種公民檢測運(yùn)動(dòng)被證明是有效的。它首先發(fā)揮了科普教育和環(huán)保教育的作用。其次，它補(bǔ)充了規(guī)制機(jī)構(gòu)忽略或無法兼顧的領(lǐng)域的信息生產(chǎn)，并收集了針對企業(yè)排放的證據(jù)，強(qiáng)化了規(guī)制的合法性。最明顯的是，由于掌握了信息，參與者的主張更具體和明確，對權(quán)利的聲張更具力量。以南非的環(huán)保組織“基層工作”(groundwork)在莫桑比克、祖魯蘭、斯威士蘭、開普敦等地開展的空氣監(jiān)測項(xiàng)目為例，其成員Ardiel Soeker說這個(gè)項(xiàng)目“最重要的方面是它給社區(qū)的力量?！惫窨梢詮膶挿旱谋г埂翱諝饴勂饋碛形兜馈弊兂煞浅＞唧w的指責(zé)“你違反了本州的苯排放標(biāo)準(zhǔn)”。最后，它促使了企業(yè)和規(guī)制者必須不斷完善自己的規(guī)制系統(tǒng)或檢測系統(tǒng)，提供更多的信息?！白鳛閷癖O(jiān)測數(shù)據(jù)的反駁，企業(yè)和規(guī)制者的唯一方法是自己監(jiān)測提供數(shù)據(jù)?！?/p>

但正如其他環(huán)保運(yùn)動(dòng)一樣，公民權(quán)利的主張?jiān)谶@個(gè)日益民主化和多元化的規(guī)制體系中很容易獲得一席之地，通過對分散力量的聯(lián)合、對媒體的運(yùn)用、訴諸法律手段等等，環(huán)保運(yùn)動(dòng)或多或少總是可以獲得規(guī)制機(jī)關(guān)的注意和妥協(xié)。因此，公民自測運(yùn)動(dòng)的成功，并不能直接代表這種新型公眾參與的成功，也不能證明公民作為風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)主體的這種新角色獲得制度認(rèn)同。恰恰相反，從現(xiàn)有的進(jìn)展來看，公民自測信息的質(zhì)量一直受到規(guī)制機(jī)關(guān)和行業(yè)專家的懷疑，公民的信息生產(chǎn)主體地位從未獲得過承認(rèn)。水桶傳遞隊(duì)中的檢測數(shù)據(jù)一般被認(rèn)為是一種對空氣質(zhì)量的粗略的定性指標(biāo)，不會(huì)被作為規(guī)制行動(dòng)的基礎(chǔ)。例如1998年加州Contra Costa郡的水桶傳遞隊(duì)項(xiàng)目所開展的質(zhì)量保證計(jì)劃。該計(jì)劃是在官方參與下對數(shù)據(jù)收集進(jìn)行質(zhì)量控制，但計(jì)劃中依然明確指出這個(gè)空氣檢測項(xiàng)目所生產(chǎn)的信息只用于公眾傳播，而不會(huì)進(jìn)行任何規(guī)制、醫(yī)療或法律方面的使用。美國路易斯安那的一個(gè)官員在評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)氐乃皞鬟f隊(duì)時(shí)，也認(rèn)為這只是“公民所運(yùn)用的其中一種工具，這些檢測桶的作用是有限的?！?/p>

同樣地，反觀我國的這場PM值自測活動(dòng)，如果和水桶傳遞隊(duì)的規(guī)模相比，它尚不足以稱為一場運(yùn)動(dòng)，而是公益組織和民眾自發(fā)的零散行為。但如果說通過自測空氣質(zhì)量的目的是引發(fā)民眾的關(guān)注，揭露我國環(huán)境治理機(jī)制的不足，并促使規(guī)制機(jī)構(gòu)盡快做出回應(yīng)，那么這些活動(dòng)至少在目前看來是小有成績的?？諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)首次將PM2.5納入，《關(guān)于實(shí)施〈環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)〉(GB3095-2012)的通知》制定了實(shí)施時(shí)間表。許多城市也加快了PM2.5監(jiān)測點(diǎn)的設(shè)置和數(shù)據(jù)公布。對比公眾環(huán)境研究中心2010年和2012年的調(diào)查，可看到幾個(gè)最受關(guān)注的大城市在空氣信息披露上進(jìn)步迅速。但是，環(huán)保組織和公民所檢測的數(shù)據(jù)本身卻沒有獲得認(rèn)同，這種公眾參與方式也沒有得到鼓勵(lì)，甚至可能被往“違法”的方向塑造?？梢?，公民監(jiān)測活動(dòng)的成功，與傳統(tǒng)的權(quán)利運(yùn)動(dòng)一樣，是通過彰顯民主力量的強(qiáng)大而形成“公私對話”，而并沒有改變規(guī)制機(jī)關(guān)傳統(tǒng)上對風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)的壟斷地位，也尚未證明風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)是能夠由公眾參與的一個(gè)新領(lǐng)域。

三、爭議:風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)能否實(shí)現(xiàn)公眾參與?

(一)公眾參與信息供應(yīng)的反對聲音

當(dāng)公民對信息的需求無法獲得滿足，其自行耗費(fèi)人力物力幫助規(guī)制者來進(jìn)行信息公開，這種貢獻(xiàn)很少獲得來自規(guī)制者的支持，所產(chǎn)生的信息也很少被認(rèn)可或使用，甚至這種活動(dòng)普遍受到來自官方或?qū)＜业馁|(zhì)疑，質(zhì)疑理由主要包括公眾的能力性缺失和公益性缺失。

首先，普通公眾可能存在能力不足的問題。信息生成需要合格、精確的儀器，沒有科學(xué)儀器，信息質(zhì)量無法保證，而公眾一般無法購買或使用最專業(yè)的儀器。例如水桶傳遞隊(duì)所使用的檢測桶，是一個(gè)修改過的低成本裝置。同樣地，我國的PM2.5爭議中，測量器也是數(shù)據(jù)不可信的首要理由。專業(yè)的儀器非常昂貴，即使是有財(cái)力的公益組織，也無法與規(guī)制者所使用的高級(jí)儀器一致，遑論無組織的普通公民所使用的各式各樣的誤差不明的檢測器。此外，科學(xué)檢測的進(jìn)行需要使用一定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，如測量時(shí)間、測量頻率、誤差的計(jì)算方式、儀器的存放和維護(hù)方法等等。依照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)操作，是專業(yè)性的標(biāo)志，也是數(shù)據(jù)科學(xué)性的保證。而公民不一定掌握專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，或者在操作過程中嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)操作，也可能不清楚不同儀器、標(biāo)準(zhǔn)、手段對最終數(shù)據(jù)會(huì)產(chǎn)生什么影響。我國公民進(jìn)行PM2.5自測時(shí)，所采用的時(shí)均值便與一般標(biāo)準(zhǔn)所用的年均值或日均值不一樣，因此受到質(zhì)疑。

其次，參與的公眾來自不同的行業(yè)，懷著不同的目的，不一定能夠真正代表公益。公民非專家，專家是專業(yè)從事科學(xué)研究的，因此保證真實(shí)性和客觀性是基本的職業(yè)要求。然而作為一般公民并不受這種職業(yè)道德的指引和束縛。作為環(huán)保參與者或政治訴求者，公民缺少客觀中立的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)，他們不是在尋求真理，而可能利用這種客觀的科學(xué)方法去達(dá)成主觀的目的。其中，環(huán)保主義傾向是大部分參與者具有的共同屬性。美國國會(huì)就曾要求全國生物調(diào)查(National biological Survey)排除掉志愿者收集的數(shù)據(jù)，理由就是志愿者很可能有環(huán)保主義的政治目的，搜集有偏見的數(shù)據(jù)。就像公民對專家的不信任，認(rèn)為專家可能被商業(yè)組織或利益團(tuán)體收買、捕獲一樣，民眾也可能帶著私心或偏見，環(huán)保主義傾向會(huì)使得他們偏向于夸大環(huán)境問題的嚴(yán)重性，通過數(shù)據(jù)排除或數(shù)據(jù)修改來論證自己的政治主張。

(二)公民參與信息供應(yīng)的正當(dāng)性論證

本文認(rèn)為，上述的反對意見是值得商榷的。儀器的問題并不是無法解決的，科學(xué)的發(fā)展可能導(dǎo)致儀器成本的降低，公益組織的壯大可以保證資金的充裕。而儀器不一致不直接等于測量結(jié)果的不科學(xué)。正如參與PM值測量的公益組織的一個(gè)工作人員所說，我們的儀器都是正規(guī)廠商的合格產(chǎn)品。為何合格產(chǎn)品無法生產(chǎn)出合格的信息?何種儀器才是可接受的?官方缺少對這些問題進(jìn)行回答，卻“一桿子打死”地否定公民自行檢測的空氣信息。此外，公民的公益性可以通過標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、培訓(xùn)、協(xié)助、監(jiān)督、復(fù)檢等等方式來實(shí)現(xiàn)。而且，科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)恰是公民參與科學(xué)所要反對的東西。例如，美國路易斯安娜州諾科地區(qū)的一個(gè)水桶傳遞隊(duì)，通過進(jìn)行排放高峰的測量來顯示空氣質(zhì)量不合格，試圖證明規(guī)制機(jī)關(guān)所采用的長時(shí)間內(nèi)有毒物質(zhì)排放的平均值的測量方式是不合理的。如果從正面論證，公民參與到風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)領(lǐng)域，具有以下正當(dāng)性理由:

首先，公民具有參與的能力。他們作為外行人的角色已經(jīng)隨著公眾科學(xué)(citizen science)的發(fā)展逐漸融入“專家”的領(lǐng)域，形成“專家/公眾”界限的模糊。這是科學(xué)發(fā)展的一種必然趨勢。知識(shí)可以說是中立的，沒有價(jià)值的歸屬，只有智慧的歧視。在人類知識(shí)的發(fā)展進(jìn)程中，隨著分工越來越細(xì)化，“隔行如隔山”，最終造就了“專家”這一種身份。專家代表著某一領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，代表著這一領(lǐng)域的權(quán)威，而公民成為被“科普”和被“辟謠”的無知對象，只有被動(dòng)地接受知識(shí)，而無法主動(dòng)創(chuàng)造知識(shí)。但此后隨著公眾開始熱衷于科學(xué)，這種區(qū)分開始模糊。公眾參與科學(xué)信息的收集，早在19世紀(jì)初期便開始。生態(tài)學(xué)特別是鳥類學(xué)是最先嘗試的領(lǐng)域，最早可以追溯到自1900年就開始的美國奧杜邦學(xué)會(huì)每年舉行的圣誕鳥類統(tǒng)計(jì)(至2012年已是第113屆)。英 國 鳥 類 學(xué) 基 金 會(huì)(British Trust for Ornithology)于1932年成立，其明確的目的就是使鳥類觀察愛好者享受科學(xué)和自然保護(hù)的美好。而美國康奈爾大學(xué)的鳥學(xué)實(shí)驗(yàn)室從1960年代就開始利用志愿者收集鳥類信息。在這些非政治領(lǐng)域，公眾科學(xué)一直蓬勃地發(fā)展著，運(yùn)用志愿者或愛好者進(jìn)行科研資料的收集越來越普遍，民眾收集的數(shù)據(jù)以獲認(rèn)可的方式發(fā)布，專業(yè)人員和公民參與者各取所需，專業(yè)與非專業(yè)之間的邊界已越來越模糊。這種蓬勃的發(fā)展趨勢已證明了公眾是有能力參與科學(xué)信息收集的。

其次，公眾參與具有堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)——知情權(quán)。參與PM2.5自測的民眾認(rèn)為該活動(dòng)的權(quán)利基礎(chǔ)是科研自由和言論自由，但筆者認(rèn)為，這兩種權(quán)利是表面的，空氣自測活動(dòng)的權(quán)利基石是對風(fēng)險(xiǎn)信息的知情權(quán)。任何風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的做出都以信息收集為基礎(chǔ)，信息的真實(shí)、完整才能保證決策的合理、科學(xué)。但由于風(fēng)險(xiǎn)信息是一種較新的權(quán)利客體，而知情權(quán)以往僅指向商品信息或政府信息，而不是關(guān)于自然界存在的風(fēng)險(xiǎn)信息，因此在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中，作為規(guī)制基礎(chǔ)的信息披露往往被忽視。此外，知情權(quán)一般指向已存在的信息，而與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的信息可能尚未生產(chǎn)，本文所討論的空氣質(zhì)量信息便是典型的未存在的風(fēng)險(xiǎn)信息。以往民眾僅能察覺到空氣質(zhì)量不好，但大部分城市并沒有進(jìn)行PM2.5的監(jiān)測，并無相關(guān)信息，因此也無公開的可能。但由于風(fēng)險(xiǎn)信息涉及到民眾的生活和健康，民眾需要信息來做出生活生產(chǎn)決策，也需要信息來評(píng)判行政規(guī)制行為，因此風(fēng)險(xiǎn)信息知情權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一種基本權(quán)利得到重視，國家應(yīng)當(dāng)積極滿足這種信息需求，不僅要公開已有信息，還要收集信息。歐洲人權(quán)法院已有相關(guān)的個(gè)案。在蓋拉案中，住在化工廠附近的申請人要求意大利當(dāng)局提供信息告知污染的危險(xiǎn)和防范措施。法院認(rèn)為嚴(yán)重的環(huán)境問題會(huì)影響個(gè)人福利，因此國家應(yīng)當(dāng)通過積極作為來提供信息，因?yàn)檫@是《歐洲人權(quán)公約》第8條所涵蓋的國家義務(wù)。這個(gè)案子表明了國家的義務(wù)并不僅在于提供已有的信息，還在于積極主動(dòng)地去搜集信息。而公民參與空氣檢測，正是國家沒有完成這種收集、發(fā)布信息的義務(wù)，沒有滿足公民的風(fēng)險(xiǎn)信息知情權(quán)時(shí)，公民對該權(quán)利的主張形式。

最后，也是最重要的，公眾參與是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制系統(tǒng)的合法性基礎(chǔ)。公眾參與是現(xiàn)代行政國家獲取合法性的程序要求，由于行政機(jī)關(guān)天然缺少民主因素，其制定的政策與立法機(jī)關(guān)制定的政策面臨不一樣的合法性評(píng)價(jià)，因此需要通過各種形式的公眾參與來彌補(bǔ)，如我國的聽證制度，美國行政立法的通知與評(píng)論制度等，從而保證行政機(jī)關(guān)這一非民選機(jī)構(gòu)可以符合憲政框架的要求。而由于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域一直是爭議頻繁的一個(gè)領(lǐng)域，其中每一個(gè)議題，從風(fēng)險(xiǎn)確定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到風(fēng)險(xiǎn)管理等等都會(huì)引發(fā)巨大的爭論，因此關(guān)于如何獲取合法性的問題更受矚目，公眾參與在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中也就必不可少。

規(guī)制系統(tǒng)需要公眾參與，這并無爭議，但現(xiàn)有的公眾參與實(shí)踐卻具有極大的局限性。這種局限性本質(zhì)上是由于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論都以科學(xué)和價(jià)值的二分為基本框架引起的。在確定規(guī)制方案之前，有兩個(gè)重要的基礎(chǔ)步驟，一個(gè)是收集、評(píng)估信息，一個(gè)是確認(rèn)價(jià)值偏好。傳統(tǒng)理論把第一個(gè)步驟歸于科學(xué)的領(lǐng)域，由專家壟斷。第二個(gè)步驟才是通過民主程序確認(rèn)相關(guān)價(jià)值偏好，此時(shí)公眾才有發(fā)言權(quán)。而信息收集環(huán)節(jié)的合法性是通過保證其客觀性來實(shí)現(xiàn)的?！翱陀^性本身就可以制約行政裁量權(quán)”。為了保障客觀性，必須將信息收集、評(píng)估任務(wù)壟斷在機(jī)關(guān)和專家手中，從而確保合法性。也就是說，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制從不缺乏公眾參與，但這種參與僅局限于價(jià)值確認(rèn)環(huán)節(jié)。

但風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是如此地依賴于基礎(chǔ)信息的搜集，甚至?xí)沟眯畔⑺鸭u(píng)估之后的價(jià)值納入環(huán)節(jié)沒有實(shí)質(zhì)意義，因此如果在信息搜集環(huán)節(jié)沒有公眾參與，規(guī)制行動(dòng)的合法性便無法獲得。首先，科學(xué)并不是絕對客觀的。不同研究水平、研究程度和信息的不同取舍都將得出不一樣的結(jié)論。規(guī)制機(jī)構(gòu)對科學(xué)客觀性的依賴，更像是“為其規(guī)制決策辯護(hù)的一種有效且方便的政治策略”而已。其次，由于科學(xué)并非絕對客觀，缺少監(jiān)督機(jī)制就可能使得信息搜集、評(píng)估環(huán)節(jié)成為滋養(yǎng)非法徇私的中空地帶。專家的價(jià)值偏向或機(jī)關(guān)的政治目標(biāo)可能會(huì)影響信息的取舍和解讀，這也是“同行評(píng)審”制度開始興起的原因。同行評(píng)審制度表明了在科學(xué)環(huán)節(jié)也需要監(jiān)督機(jī)制。最后，實(shí)踐證明公眾參與可以成為監(jiān)督方式之一，幫助規(guī)制系統(tǒng)獲得合法性。公民科學(xué)的發(fā)展，使得民眾拿起科學(xué)的武器對抗一直以來正統(tǒng)的“專家”，民眾不再僅能在“統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的死亡率是多少才是可以接受的”、“環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何平衡”這類具有價(jià)值判斷的問題上才能表達(dá)觀點(diǎn)，“他們挑戰(zhàn)的不僅是對科學(xué)和專業(yè)技能的政治運(yùn)用和控制，還有“天然可靠”的專家所生產(chǎn)的技術(shù)知識(shí)的內(nèi)容和處理過程?！泵癖妳⑴c不僅發(fā)揮監(jiān)督作用，甚至可以產(chǎn)出足以與專家對抗的科學(xué)數(shù)據(jù)。

綜上所述，公民進(jìn)行空氣檢測，或者更寬泛地參與風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)，有其內(nèi)在的正當(dāng)性。作為規(guī)制機(jī)構(gòu)，與其無視這種正當(dāng)性，不如思考如何利用這種民間力量，借鑒新行政法的理念尋求公私合作，既滿足公民的風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)需求，又使自己的規(guī)制行動(dòng)符合合法性要求。

四、重構(gòu):新行政法理念下的信息供應(yīng)

新行政法理念是對公共行政變遷的一種理論回應(yīng)，是對公私角色交融所引發(fā)的傳統(tǒng)行政法邊界模糊的再思考。隨著行政任務(wù)的多樣化與市場、社會(huì)的成長壯大，許多傳統(tǒng)的公共職能被外包或轉(zhuǎn)移給私主體承擔(dān)，出現(xiàn)了私人監(jiān)獄或行業(yè)自治等現(xiàn)象，公法被私法化。傳統(tǒng)行政法理論由于建立在公私?jīng)芪挤置鞯幕A(chǔ)上而受到?jīng)_擊。作為對這種新現(xiàn)象的回應(yīng)和思考，許多學(xué)者提出了一種新行政法的理念，強(qiáng)調(diào)權(quán)力分享和公私合作，并重新確立私人承擔(dān)公共行政的有責(zé)任。本文認(rèn)為這種新行政法理念對公眾參與風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)的難題具有借鑒作用。采取新行政法理念，從責(zé)任擔(dān)負(fù)的角度來說，意味著更加依賴規(guī)制對象的自我規(guī)制來實(shí)現(xiàn)有責(zé)性;從政府機(jī)構(gòu)職責(zé)的角度來說，意味著規(guī)制規(guī)范向多行動(dòng)者的離心分權(quán)化，規(guī)制權(quán)力被下放或分散;從規(guī)制手段的角度來說，政府更加依賴和利用社會(huì)資源，通過過程控制、信息公開等來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的達(dá)成。強(qiáng)調(diào)公私合作，不代表規(guī)制者和被規(guī)制者的角色更加涇渭分明，而是相反地更加融合和交叉，通過合作來實(shí)現(xiàn)信息搜集和風(fēng)險(xiǎn)管理。

具體來講，借鑒新行政法的理念來看待公眾參與信息供應(yīng)這個(gè)問題，那么規(guī)制者應(yīng)當(dāng)改變“科學(xué)/價(jià)值”二分的觀念，建立信息開放論壇，通過合作將公眾納入到信息搜集環(huán)節(jié)中來，最終達(dá)到雙贏的結(jié)構(gòu)。

(一)政府角色：信息開放論壇

盡管政府隨著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制時(shí)代的到來愈發(fā)顯得萬能，但現(xiàn)實(shí)并非如此。有限的人力財(cái)力需要面對不斷膨脹的規(guī)制任務(wù)，信息收集不足引發(fā)對規(guī)制行動(dòng)的質(zhì)疑，信息供應(yīng)又難以滿足公民的需求。面對這種困境，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)做的，并不是極力將公民排除在信息搜集環(huán)節(jié)之外，僅依賴科學(xué)客觀性來獲取合法性，而是應(yīng)當(dāng)思考如何有效地利用社會(huì)資源，緩解風(fēng)險(xiǎn)信息的供需矛盾。

因此，在風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)領(lǐng)域，新行政法理念意味著離開以政府作為絕對的信息供應(yīng)中心的模式，而將整個(gè)社會(huì)看成一個(gè)信息流通系統(tǒng)，政府所扮演的角色應(yīng)該是一個(gè)開放的信息論壇。例如為治理環(huán)境，規(guī)制機(jī)構(gòu)的角色并不僅僅在于設(shè)定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，而是“為公民、利益團(tuán)體和公司建立一個(gè)信息充裕的語境去解決環(huán)境問題?！边@個(gè)開放的信息論壇意味著所有人都可以分享任何信息，專家和民眾并不需要做科學(xué)與價(jià)值的分工，政府的職責(zé)是促進(jìn)信息被創(chuàng)造性的生產(chǎn)和充分流動(dòng)分享，引導(dǎo)信息通過競爭而優(yōu)勝劣汰。

這種職責(zé)意味著政府不應(yīng)該壟斷風(fēng)險(xiǎn)信息的生產(chǎn)，相比如何更好地調(diào)配自己手中的資源，政府應(yīng)更加注重如何利用民間社會(huì)的資源，其理念“不僅是用基于同行壓力和社會(huì)監(jiān)管的柔性規(guī)制方法替代傳統(tǒng)權(quán)力，更準(zhǔn)確地說，這個(gè)理念是創(chuàng)造性地把這些資源作為補(bǔ)充性資源加以利用?！鄙鐣?huì)其他資源各自有不同的有限性，因此如何科學(xué)合理的利用，并與規(guī)制者的職能形成互補(bǔ)，是規(guī)制改革需要精細(xì)設(shè)計(jì)的。公眾參與雖具有自身的缺陷，但公民的關(guān)注、熱情以及可開發(fā)的專業(yè)性意味著政府可以通過利用來減輕自己的信息供應(yīng)負(fù)擔(dān)，增加規(guī)制行動(dòng)的正當(dāng)性和可接受度。

(二)風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)模式：公私合作

要利用所有補(bǔ)充性資源來達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)信息供應(yīng)任務(wù)，應(yīng)當(dāng)打破專家科學(xué)和公民科學(xué)之間的界限，把公民關(guān)注和參與作為一種社會(huì)資源加以利用，通過提高公眾的專業(yè)性和自測信息的質(zhì)量來達(dá)成互利的局面。

首先，進(jìn)行質(zhì)量保障項(xiàng)目。規(guī)制者往往擔(dān)心公民自測的信息無質(zhì)量保障而造成誤導(dǎo)。相比禁止公眾測量和傳播信息，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)嘗試提高信息質(zhì)量來避免誤導(dǎo)。可以制定儀器使用、測量標(biāo)準(zhǔn)方面的統(tǒng)一指引(不同方法的誤差有多大，多大是可接受的等等)，向民眾普及科學(xué)知識(shí)，使其具有辨別各種信息的能力(如PM2.5的時(shí)均值和日均值有何差別)，通過培訓(xùn)志愿者來規(guī)范其操作，給予公益組織資金上和器械上的支持，對如何理解和傳播信息進(jìn)行指導(dǎo)等等。類似的官方努力已被嘗試過，如美國環(huán)保署在第九區(qū)與水桶傳遞隊(duì)合作的質(zhì)量保障項(xiàng)目，加州的康特拉科斯塔郡的健康服務(wù)部為水桶傳遞隊(duì)提供了技術(shù)支持、培訓(xùn)和資金資助。

其次，鼓勵(lì)公民與專家合作。確保信息質(zhì)量的最好方式是支持具有政治性的公益組織與中立性的科研機(jī)構(gòu)的合作?？蒲袡C(jī)構(gòu)可以訓(xùn)練參與者，監(jiān)督采集數(shù)據(jù)的過程，在實(shí)驗(yàn)室里分析、解釋樣本，說明科研結(jié)果可以在多大程度上具有指引規(guī)制行為的價(jià)值。有了專業(yè)人員所貼上的“專業(yè)”標(biāo)簽，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)測量結(jié)果的公開和傳播，并給予不同程度的政治認(rèn)可。實(shí)踐表明與科研機(jī)構(gòu)合作的信息產(chǎn)出更加有效，更容易獲得官方認(rèn)同。加拿大多倫多大學(xué)的公民環(huán)境觀察(Citizens’Environment Watch)是一個(gè)很好的例子。自加拿大政府1996年開始削減了安大略環(huán)保局的財(cái)政和人員，使得其不能有效的界定和回應(yīng)環(huán)保問題，日常監(jiān)控、調(diào)查和起訴都相應(yīng)減少。這種背景下促使了安大略社區(qū)調(diào)查的發(fā)展。這種社區(qū)調(diào)查項(xiàng)目主要由社區(qū)成員(一般由普通群眾或社區(qū)組織為代表)和專家(大學(xué)研究著和專業(yè)科學(xué)家為代表)合作進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測，多倫多大學(xué)聯(lián)合當(dāng)?shù)氐木用瘢瑥?996年開始對安大略湖進(jìn)行了水監(jiān)控。由于專業(yè)人員的介入，很好地解決了一開始出現(xiàn)的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確問題。此外，即使由于成本問題多倫多大學(xué)變換了檢測方法，數(shù)據(jù)還是獲得了官方的認(rèn)同。

最后，通過認(rèn)同分享權(quán)威。這是最困難卻最有實(shí)質(zhì)性意義的一步。實(shí)踐中公私合作的例子是存在的，但很少有規(guī)制者真正承認(rèn)公民所收集的信息并作為規(guī)制行動(dòng)的基礎(chǔ)，目前官方最開明的態(tài)度是承認(rèn)公民生產(chǎn)的信息可以“補(bǔ)充”官方信息，但卻沒有一個(gè)更開放的途徑可以將這些信息與規(guī)制者自己收集的信息同等對待。如果公民生產(chǎn)的信息是有質(zhì)量保證的，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)建立這樣的信息論壇，使公民的信息可以在論壇中分享，與專家信息進(jìn)行競爭。如果信息是可靠的，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)采納并作為規(guī)制行動(dòng)的基礎(chǔ)。這既可以促進(jìn)信息的優(yōu)勝劣汰，又可以避免由于信息不足導(dǎo)致無法制定合理的規(guī)制方案，還將增加此后規(guī)制方案的公眾認(rèn)同度。

(三)我國PM2.5自測：何去何從

最后，我國的這場PM2.5可以走多遠(yuǎn)?它只是披著科學(xué)外衣的新型集體抱怨，還是真正打破“專家/公民”對峙的實(shí)質(zhì)性跨越?問題的答案取決于民眾能施加多大的壓力以及政府最終選擇如何應(yīng)對。盡管《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》(征求意見稿)的存在使得這種公民活動(dòng)的前景岌岌可危，但我們依然可以在實(shí)踐中看到新行政法理念存在于地方政府的一些做法之中。比如福州市在選擇PM檢測點(diǎn)時(shí)，便通過媒體向公民征求意見。廣州藍(lán)天行動(dòng)邀請到了官員參與空氣檢測，同時(shí)志愿者提出的“像香港那樣設(shè)立PM 2.5路邊監(jiān)測站，拉近監(jiān)測與市民的距離”獲得了政府認(rèn)同，“廣州后來很快成為中國大陸第一個(gè)設(shè)立路邊監(jiān)測站的城市”。盡管是特例，也是較為簡單的官方對民眾意見的重視，但它表明在風(fēng)險(xiǎn)信息生產(chǎn)領(lǐng)域公私合作的可能性。

我國目前落后的風(fēng)險(xiǎn)信息公開系統(tǒng)源于政府一方面壟斷信息供應(yīng)，另一方面又怠于履行信息供應(yīng)職責(zé)，這最終導(dǎo)致公民的信息需求無法獲得滿足，引發(fā)民眾不滿，而建立在不充分信息之上的規(guī)制方案又得不到公眾認(rèn)同。要打破這種自相矛盾的狀態(tài)，更可取的方法不是去批判公益組織和公民自測信息的可靠性，試圖通過立法來限制公民參與風(fēng)險(xiǎn)信息的供應(yīng)，而應(yīng)該思考如何提高這些信息的質(zhì)量，如何利用社會(huì)資源來滿足社會(huì)對空氣質(zhì)量信息的需求。因此，應(yīng)該采取上文所說的方法，如與當(dāng)?shù)氐墓娼M織合作，統(tǒng)一測量和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，提供專業(yè)技能和資金等方面的支持，協(xié)助公益組織培訓(xùn)志愿者，多交流測量信息，引導(dǎo)民眾理解發(fā)布的信息等等。公私合作供應(yīng)信息可以使民眾在參與中獲取知識(shí)，使得生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)信息獲得有質(zhì)量保證，還可使得民眾的信息需求獲得滿足，而政府減輕了信息供應(yīng)任務(wù)，規(guī)制行動(dòng)更容易獲得民眾認(rèn)同，從而達(dá)到“多贏”的局面。

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