劉 恒

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州510275)

一、問題的提出

我們早已進(jìn)入一個風(fēng)險時代。核泄漏、食品中毒、全球變暖、空氣污染、恐怖襲擊等事件的發(fā)生，不可逆轉(zhuǎn)的對植物、動物和人類的生命造成威脅。而中國在這個風(fēng)險舞臺上表現(xiàn)得有過之而無不及。有毒食品網(wǎng)“擲出窗外”制作的中國食品安全問題形勢圖，公眾環(huán)境研究中心制作的中國水污染地圖和中國空氣污染地圖形象地展示了我國民眾所感知或未被感知的各種風(fēng)險。風(fēng)險的威脅要求政府積極作為，使得“降低風(fēng)險已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的基本目標(biāo)”前言。政府干預(yù)的邏輯在于，在這個“短缺社會的財富分配邏輯向晚期現(xiàn)代性的風(fēng)險分配邏輯的轉(zhuǎn)變過程”中，風(fēng)險分配與財富分配一樣無法完全依賴市場來達(dá)成公平狀態(tài)——風(fēng)險的產(chǎn)生本質(zhì)上是市場行為負(fù)外部性的表現(xiàn)，這種負(fù)外部性無法通過市場自我調(diào)節(jié)，形成更低價格或更高報酬來完成合理的風(fēng)險分配，因此需要政府介入進(jìn)行規(guī)制。

與政府的積極規(guī)制同步的，是民眾對風(fēng)險的敏感度和關(guān)注度的增加。這種意識以主張知情權(quán)的面目展現(xiàn)，并在近年的社會熱點事件中扮演重要角色。如2008年三聚氰胺事件爆發(fā)時，香港食物安全中心拒絕公布所有奶制品三聚氰胺的含量而遭民眾投訴;2010年深圳大亞灣核電站燃料棒出現(xiàn)裂紋，由于未及時與當(dāng)?shù)孛癖姕贤ǘl(fā)焦慮不滿;以及2011年溫州動車事件以及2012年的毒地住宅等等。除了危害本身，這些事件都由于民眾的知情權(quán)沒有被政府所重視而矛盾升級，從本質(zhì)上反映出目前風(fēng)險規(guī)制中的一個誤區(qū)，即規(guī)制機構(gòu)并沒有認(rèn)可指向風(fēng)險信息的知情權(quán)(本文稱為風(fēng)險知情權(quán))并努力做出制度回應(yīng)。目前有限的風(fēng)險信息披露僅以反射利益的面目出現(xiàn)，規(guī)制機構(gòu)總體上彌漫一種家長式的高傲態(tài)度與個案式的事后彌補心態(tài)，民主參與被排除在這個過程。

針對這種現(xiàn)狀，本文試圖論證，知情權(quán)是現(xiàn)代風(fēng)險規(guī)制機制的邏輯起點之一，規(guī)制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)這種社會需要，而不能僅將其作為運用信息工具后的反射利益。圍繞這個核心，本文首先描述知情權(quán)客體是如何隨著時代發(fā)展變化而變化的(第二部分)，而風(fēng)險信息成為知情權(quán)的新客體，是后工業(yè)時代下民眾對風(fēng)險的意識覺醒與權(quán)利主張。(第三部分)然而目前的風(fēng)險規(guī)制采取一種事后性、被動性、保守性、單向性的信息披露機制，規(guī)制機構(gòu)基于各種理由尚未意識、故意忽視甚至積極排斥這種知情權(quán)。(第四部分)因此，應(yīng)確立知情權(quán)的基礎(chǔ)地位，建立一套以參與、平衡、監(jiān)督為基本準(zhǔn)則，通過基礎(chǔ)性的風(fēng)險信息教育培訓(xùn)、個案式的風(fēng)險預(yù)警公告、常態(tài)式的風(fēng)險交流相互結(jié)合的良性風(fēng)險規(guī)制機制來應(yīng)對我國目前的風(fēng)險規(guī)制需求和回應(yīng)民眾的風(fēng)險信息需求。(第五部分)

在論述前，需要對本文所使用的核心概念和研究范圍加以限定和說明。

風(fēng)險:本文在一般意義上使用該概念，主要指某種對人類健康和環(huán)境質(zhì)量的危害可能性與對這種危害可能性的認(rèn)識。這里強調(diào)風(fēng)險在本體論和認(rèn)識論上的雙重屬性，以及自然和社會的雙重來源。不包括經(jīng)濟性風(fēng)險(如股票投資)或制度性風(fēng)險。

風(fēng)險信息:基于風(fēng)險的概念，風(fēng)險信息是指可讓民眾了解其生存環(huán)境中所存在的可能對自身與后代產(chǎn)生的危害及其發(fā)生頻率和危害后果的信息。這些信息或是原始的(被感知的)，或是加工過的(專業(yè)的)。這些信息并不局限于某個領(lǐng)域，但本文的探討主要集中于食品安全、環(huán)境污染以及核輻射。

風(fēng)險規(guī)制:是指政府(規(guī)制機構(gòu))所采取的規(guī)避或降低風(fēng)險，保證民眾安全和提高環(huán)境質(zhì)量的活動，屬于社會性規(guī)制的范疇，不包括經(jīng)濟性風(fēng)險的規(guī)制(如股票市場的規(guī)范化)。風(fēng)險規(guī)制的根本目的是杜絕或降低風(fēng)險發(fā)生概率，保障生存環(huán)境的質(zhì)量和民眾生命的安全，延長壽命。

本文采取跨領(lǐng)域的視角研究客體為風(fēng)險信息的知情權(quán)，而沒有采用以領(lǐng)域劃分的方法(如環(huán)境知情權(quán)、食品知情權(quán)等)，是因為當(dāng)知情權(quán)的客體是風(fēng)險信息時，其涉及多個領(lǐng)域，分享共同的權(quán)利特點，面對類似的忽視態(tài)度、引發(fā)類似的難題并需要類似的制度保障。因此本文的論證和最后的結(jié)論是可以適用于不同的相關(guān)領(lǐng)域的。

二、知情權(quán)的成長

每一種權(quán)利都是一個開放和流動的系統(tǒng)，其背后是隨時代發(fā)展和社會進(jìn)步而消失、增加或變化的利益需求。當(dāng)背后的利益需求在社會達(dá)成一般共識而需要上升到權(quán)利層面加以保護(hù)時，便會產(chǎn)生新的權(quán)利類型或為舊的權(quán)利注入新的內(nèi)涵。前者的典型代表如有體物所有權(quán)到無體物知識產(chǎn)權(quán)的發(fā)展，后者的典型代表即知情權(quán)。

(一)傳統(tǒng)的知情權(quán)

知情權(quán)的背后是某類主體對某種信息的主張。自該概念被創(chuàng)設(shè)之后，作為權(quán)利客體的信息種類便隨著一場場的民權(quán)運動而發(fā)生變化。我們現(xiàn)在最常使用的表述如政府信息知情權(quán)、勞動者知情權(quán)、消費者知情權(quán)、社區(qū)知情權(quán)等等，在它們不夠嚴(yán)謹(jǐn)且標(biāo)準(zhǔn)不一的概念背后，其實是不同的信息內(nèi)容。盡管知情權(quán)這個概念自第一場民權(quán)運動后就深入人心，但每一次新客體的生成都需要經(jīng)歷一次新的“主張—抗?fàn)帯J(rèn)同—制度保障”的過程，并最終賦予這個概念新內(nèi)涵。以知情權(quán)在美國民權(quán)運動中的發(fā)展為例，可以呈現(xiàn)民眾焦點的轉(zhuǎn)移與這個概念逐漸豐富的互動過程。

指向政府信息的知情權(quán):政府信息是知情權(quán)最原初的客體。40、50年代處于冷戰(zhàn)期間的美國政府實行信息封閉政策，使得民眾對信息的需求被壓抑，并最終爆發(fā)了要求政府信息公開的知情權(quán)運動。這場由新聞界發(fā)起運動主要針對冷戰(zhàn)期間政府對新聞的審查和各種信息的保密。新聞界的主張包括取消秘密審判、允許在法庭內(nèi)攝影、獲取更多政府檔案、更頻繁和詳盡的總統(tǒng)新聞發(fā)布會、電視、收音機對國會會議的報道、更少的秘密國會委員會會議、政府官員發(fā)布信息的更少限制等等。這些主張傳統(tǒng)上被認(rèn)為是新聞自由的內(nèi)涵，但經(jīng)過庫伯(Kent Cooper)將其貼上“知情權(quán)”的標(biāo)簽前言，使其不再僅僅是新聞界的私事，而是所有民眾都應(yīng)該抗?fàn)幍臋?quán)利。知情權(quán)運動使得各州政府相繼頒布了一些保障公開的立法，并最終促使國會頒布了1966年的信息自由法，此后，民眾繼續(xù)推動政府頒布了1972年《聯(lián)邦咨詢委員會法》(Federal Advisory Council Act)、1976年《陽光下的政府法》(Government in the Sunshine Act)、1996年《電子信息自由法》(The Electronic Freedom of Information Act，Amendments of 1996)等保障知情權(quán)的立法。

這是關(guān)于知情權(quán)的第一場運動，美國民眾的焦點只放在政府信息上。由於美國的政治民主從建國以來就深入人心，“選民有權(quán)力知道自己的代理人在做什么”是不被質(zhì)疑的觀念。當(dāng)政府在冷戰(zhàn)期間侵害民眾早已深入人心的信息自由時，權(quán)利捍衛(wèi)必然爆發(fā)。而此時的政府信息是狹隘的“關(guān)于政府運作的信息”，集中在政府的檔案、活動、財政等方面，并非我們現(xiàn)在理解的更為廣義的“政府掌握的信息”。后者是知情權(quán)深入發(fā)展后的客體擴展。

指向商品信息的知情權(quán):知情權(quán)概念在市場交易領(lǐng)域被明確使用要晚于其在公法領(lǐng)域的使用，但消費者對商品信息的需求其實由來已久，只是在20世紀(jì)中期之前沒有使用這個概念，而一直隱含于擁有悠久歷史的民事交易原則——誠實信用和契約自由中。而由于進(jìn)入20世紀(jì)，商品經(jīng)濟快速發(fā)展，市場出現(xiàn)日益增多的不公平現(xiàn)象，消費者處于劣勢地位，終于刺激了西方維權(quán)運動的興起。消費者通過聯(lián)盟和運動呼吁對個體權(quán)利的關(guān)注和維護(hù)，其中對交易信息的權(quán)利主張，便借用了這個在政府信息領(lǐng)域深入人心的概念，提出了消費者知情權(quán)。1963年3月15日，美國總統(tǒng)肯尼迪在向國會提出的消費者權(quán)利法案中，明確主張消費者具有四項權(quán)利，其中第二項的“獲取信息的權(quán)利”或“被告知的權(quán)利”(The right to be informed)，是該概念的明確提出。此后，消費者保護(hù)法和其他法律、行業(yè)規(guī)范、消費者聯(lián)盟的監(jiān)督等共同構(gòu)成的保障體系建立，知情權(quán)也成為市場交易的一項基本權(quán)利。

于是，知情權(quán)這個概念涵蓋了公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域，承載了兩種完全不同的信息客體。

指向勞動信息的知情權(quán):70年代爆發(fā)的第三場革命再一次體現(xiàn)民眾利益增長點和關(guān)注點的轉(zhuǎn)移?！爸闄?quán)這個概念——過往用于指代媒體自由和公民享有知悉政府活動的權(quán)利——到了70年代中期，完全被勞工運動所占用?！眲趧诱咦鳛槭袌鼋灰字黧w(買賣勞動力)，其享有的知情權(quán)其實在消費者知情權(quán)運動中便有所體現(xiàn)，之前主要通過市場自我調(diào)節(jié)如合同自由和集體談判來實現(xiàn)。但由于雇主越來越處于優(yōu)勢地位，勞動者所獲得的信息質(zhì)量下降(僅能獲得一般的勞動情況和明顯而即刻的危險信息)，對于長期的職業(yè)危險，如長期曝露于含有危害物質(zhì)的工作環(huán)境、長期接觸有害物質(zhì)等，雇主缺少公開的動力，勞動者也難以獲取相關(guān)信息。因此，針對職業(yè)安全的勞工運動爆發(fā)，民眾要求政府對該領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，最終促使了《職業(yè)安全與健康法》(Occupational Safety and Health Act)的通過。但該法所采用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制是一項緩慢而復(fù)雜的工程，使得民眾開始轉(zhuǎn)向知情權(quán)的聲張。從1975年費城的職業(yè)安全和健康團體發(fā)動全國性的知情權(quán)運動開始，一直到1983年里根政府公布保障勞動者知情權(quán)的危害通信標(biāo)準(zhǔn)(hazard communication standard)，經(jīng)歷了從州到聯(lián)邦的艱苦的知情權(quán)運動。

(二)指向風(fēng)險信息的知情權(quán)

可以明顯察覺在第三場運動中，知情權(quán)的客體已具有風(fēng)險信息的影子。如果說第一場知情權(quán)運動發(fā)生于公領(lǐng)域，第二次發(fā)生于私領(lǐng)域，勞動者知情權(quán)運動便是發(fā)生在公私之外的新地方——社會領(lǐng)域，是民眾的關(guān)注點從政治民主、市場公平交易方面轉(zhuǎn)向生活需要的社會福利方面。隨著普通民眾的社會地位的提高、生活水平的改善，民眾開始產(chǎn)生對更健康地生活、勞動的需要。然而，盡管風(fēng)險信息包括在這場勞工運動所主張的信息中，但由于這場運動是勞動者與雇主之間的較量，公權(quán)力主體并不屬于信息掌握者和發(fā)布者，與本文要探討的更大范圍的風(fēng)險知情權(quán)的特征依然有較大差別，因此視其為獨立的一場運動。但這場運動的高漲預(yù)示了風(fēng)險信息成為民眾新的關(guān)注點，此后，勞工運動發(fā)展成后來的社區(qū)知情權(quán)運動，知情權(quán)明確地指向了風(fēng)險信息。

早在1979年，美國費城發(fā)動勞動者知情權(quán)運動時，職業(yè)安全聯(lián)盟和環(huán)保團體便在討論工作場所有毒物質(zhì)的會議上涉及場所外的權(quán)利。隨著有毒物質(zhì)泄漏事件的頻發(fā)，民眾的關(guān)注點從“工廠內(nèi)”擴展到“工廠外”，甚至還“進(jìn)入家庭”(如垃圾站問題)。這種基于同一社區(qū)而需要掌握化學(xué)物質(zhì)排放情況的知情權(quán)被稱為社區(qū)知情權(quán)。1981年，費城通過了美國第一部涉及勞動場所和社區(qū)知情權(quán)的法律。各地緊跟其后將這種公民主張制定為法律。強大的基層運動使得國會開始考慮修訂1985年將失效的綜合環(huán)境回應(yīng)、賠償和責(zé)任法(Comprehensive Environmental Response，Compensation and liability Act)，但1984年12月的博帕爾泄漏事件以及此后的西佛吉尼亞泄露事件，將民眾要求社區(qū)知情權(quán)的呼聲推向高潮，也使得國會感覺到需要頒布一個新的法規(guī)來正面回應(yīng)這個問題。1986年，《應(yīng)急計劃和社區(qū)知情權(quán)法案》(Emergency Planning and Community Right-To-Know Act)獲得通過，通過與有害物質(zhì)排放目錄(Toxics Release Inventory)的掛鉤，實現(xiàn)了企業(yè)定期公布信息，美國環(huán)境保護(hù)署整理公布信息，民眾參與政策制定的機制。民眾關(guān)于有害物質(zhì)信息的知情權(quán)保障制度基本成型。關(guān)于有害物質(zhì)信息的知情權(quán)在歐洲也經(jīng)歷了類似的發(fā)展過程而被確立。

除了這場指向有毒化學(xué)物質(zhì)的知情權(quán)運動，20世紀(jì)中后期，民眾的信息需求除了在公法、私法和勞動法領(lǐng)域深入，還不斷擴散至食品安全、交通運輸、核電生產(chǎn)、環(huán)境污染等領(lǐng)域的信息。這些信息與上述有毒物質(zhì)的信息一樣，都是由于某種可能對人或環(huán)境產(chǎn)生危害的可能性存在，而引起人們的焦慮，為了規(guī)避風(fēng)險而產(chǎn)生知悉的需求。因此，風(fēng)險信息成為新的知情權(quán)客體。

三、風(fēng)險知情權(quán)產(chǎn)生的時代背景

知情權(quán)的歷史發(fā)展過程顯示，權(quán)利是伴隨著社會需求更新、轉(zhuǎn)移或增加而發(fā)展的。知情權(quán)與其他權(quán)利相比，具有更動態(tài)的內(nèi)涵和外延，是由于其客體——信息是變化莫測、種類繁多的。而對風(fēng)險信息的需求在工業(yè)化與全球化不斷深入的進(jìn)程中逐漸累積，在被學(xué)者稱為”后工業(yè)時代”的社會中形成聚焦。

(一)后工業(yè)時代的風(fēng)險特征

大約始于蒸汽機發(fā)明的工業(yè)革命改變過往圍繞土地的農(nóng)耕社會，進(jìn)入以工業(yè)技術(shù)創(chuàng)造財富的時代。這個時代以工廠和煙囪為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民大量涌入城市，社會結(jié)果發(fā)生巨變。此時，財富生產(chǎn)和分配是整個社會的基本邏輯，而技術(shù)創(chuàng)新和投入是生產(chǎn)的源動力。到大約到了20世紀(jì)中期，工業(yè)時代的基本結(jié)構(gòu)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，很多人察覺到了它在能源、經(jīng)濟運作、社會階層、家庭結(jié)構(gòu)乃至政治關(guān)系等等的一系列變化，“后工業(yè)時代”、“后現(xiàn)代社會”、“信息時代”、“第三次浪潮”、“晚期現(xiàn)代化”等等概念被用來描述這個新的階段。后工業(yè)時代以知識和信息為基本要素，1956年美國白領(lǐng)及服務(wù)業(yè)員工的人數(shù)首度超過藍(lán)領(lǐng)的工廠工人，被視為新時代到來的一個早期標(biāo)志?！皬V泛地說，如果工業(yè)社會以機器技術(shù)為基礎(chǔ)，后工業(yè)社會則是由知識技術(shù)形成的。如果資本與勞動是工業(yè)社會的主要結(jié)構(gòu)特征，那么信息和知識則是后工業(yè)社會的主要結(jié)構(gòu)特征?！倍畔⒒蚱茋纾a(chǎn)生了全球化。因此，信息化和全球化是后工業(yè)時期的兩個最重要特征。

而從風(fēng)險的視角描述，后工業(yè)時代的最大特點是在工業(yè)時代積累的各種風(fēng)險終于凸顯并爆發(fā)。整個現(xiàn)代化過程試圖通過技術(shù)干預(yù)自然創(chuàng)造財富，通過財富積累滿足人的需要，但經(jīng)濟高度增長的背后是資源貧瘠、自然破壞和生態(tài)不穩(wěn)定。這些后果將后工業(yè)時代的社會變成一個“風(fēng)險社會”?！霸诠诺涔I(yè)社會，財富生產(chǎn)的邏輯超過風(fēng)險生產(chǎn)的邏輯，因此風(fēng)險是次要的，被作為潛在的副作用或“外部性”。而在后工業(yè)時代，這種關(guān)系發(fā)生了顛倒。風(fēng)險生產(chǎn)和分配的邏輯主導(dǎo)了社會變革的進(jìn)程?！憋L(fēng)險能夠成為主導(dǎo)，主要源于:

自然與人的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。工業(yè)時代所積蓄的不穩(wěn)定開始在后工業(yè)時代體現(xiàn)，自然改變其溫順的一面，對人類的過度開發(fā)利用發(fā)起攻擊和報復(fù)。

工業(yè)時代的二元格局被打破。工業(yè)時代將世界一分為二，一邊是引領(lǐng)工業(yè)革命的富國，一邊是淪為殖民地的窮國。而后工業(yè)時代的全球化打破了這種明顯的優(yōu)劣形態(tài)，“第三次浪潮國家無法將污染、疾病及移民都擋在國境外，而如果窮國以玉石俱焚的方式破壞其環(huán)境、掀起一場生態(tài)戰(zhàn)爭，富國也將無法幸免?！憋L(fēng)險不是某個國家或地區(qū)的事，而是全球的事。

財富分配轉(zhuǎn)向風(fēng)險分配。工業(yè)時代是財富生產(chǎn)和分配的邏輯，而到了后工業(yè)時期，財富積累帶來的各種風(fēng)險突顯，民眾一方面體會到了現(xiàn)代化的好處，不愿放棄其果實，另一方面感受到了其帶來的風(fēng)險，希望努力避免，因此關(guān)注點從財富的生產(chǎn)分配轉(zhuǎn)向了其反面鏡像:風(fēng)險的規(guī)避和分配。

知識信息促使社會多元化。工業(yè)時代的邏輯是技術(shù)資本和財富之間的邏輯，誰掌握技術(shù)和資本，誰便壟斷財富。“圍繞財富分配的多寡，社會成員就形成了具有差異性的不同社會群體——階級、階層、特殊利益集團”。因此工業(yè)時代的斗爭是各種經(jīng)濟階層的斗爭。而后工業(yè)時代以知識和信息為核心，知識和信息使得社會價值多元化，整個社會是“各種生產(chǎn)方式、各種集權(quán)機制以及多元價值追求同時存在并相互作用的社會。”財富不再是最基本的社會分化要素，而具有普遍性的風(fēng)險成為其中一個重要的分化標(biāo)準(zhǔn)。由于風(fēng)險是客觀存在的，誰掌握知識和信息誰便可能規(guī)避風(fēng)險。因此，社會變成一個不同信息集團制造、轉(zhuǎn)嫁或規(guī)避風(fēng)險的舞臺。

(二)風(fēng)險需求的產(chǎn)生

由于風(fēng)險成為后工業(yè)時代的典型特征，民眾基于各種表征和感受，并在科技進(jìn)步和知識普及的促進(jìn)下，開始對風(fēng)險產(chǎn)生信息需求。這種社會需求的產(chǎn)生源于以下幾個因素:

危害事件頻發(fā)。特別是在20世紀(jì)中期以后，核電站泄露、禽流感、環(huán)境污染、恐怖襲擊等事件頻發(fā)而引發(fā)人類對自身生命安全、健康以及居住環(huán)境質(zhì)量的擔(dān)憂。盡管科技的發(fā)展使得人類控制自然、改造自然的能力加強，但新的風(fēng)險(如車禍)和更嚴(yán)重的風(fēng)險(核輻射)卻在加劇，并呈現(xiàn)人為性和全球性的特征。危害事件的發(fā)生使得民眾產(chǎn)生規(guī)避的欲望，這種欲望首先體現(xiàn)在知情權(quán)的主張上。

民眾價值觀與風(fēng)險意識的變化。人類對生命健康的重視似乎不具有時間和地域的差異，但對生命質(zhì)量和生存環(huán)境的重視卻是伴隨著和平與溫飽的基本實現(xiàn)之后的更高追求。人類變得更“怕死”了，也開始關(guān)注環(huán)境質(zhì)量和代際正義了。這種“怕死”的意志轉(zhuǎn)化為對風(fēng)險的敏感度和關(guān)注度的增強。無論風(fēng)險是否增加，風(fēng)險在總體上更被重視了。

檢測技術(shù)提高。科技進(jìn)步帶來檢測技術(shù)的發(fā)明和革新，提供了更深入認(rèn)識風(fēng)險和認(rèn)識更多風(fēng)險的可能性。致癌物質(zhì)、有毒物質(zhì)甚至不健康物質(zhì)的種類越來越多，危害后果被進(jìn)一步論證和展現(xiàn)，使得民眾意識到風(fēng)險的存在，并刺激了其進(jìn)一步了解的欲望。

知識交流與專家系統(tǒng)權(quán)威的減弱。一方面，知識的普及后果是民眾看到自身了解風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險的能力，且風(fēng)險知識開始在專家與外行人之間流動?！帮L(fēng)險概觀不再是專家們的專門藏品”。另一方面，專家系統(tǒng)的腐敗、勾結(jié)與捕獲等等事跡的存在打擊其可信賴性，其中立立場也受質(zhì)疑，且存在于專家系統(tǒng)內(nèi)部的不一致也消解民眾的信心。民眾不愿意再把“關(guān)乎生死”的事情拱手交托他人，而希望參與到風(fēng)險規(guī)制政策的制定和實施中去。

基于此，風(fēng)險信息成為知情權(quán)的新客體。我國的工業(yè)化進(jìn)程雖較發(fā)達(dá)國家緩慢，但后工業(yè)時代的風(fēng)險特征也開始在進(jìn)入21世紀(jì)后突現(xiàn)，民眾的風(fēng)險意識也開始萌發(fā)，關(guān)注點開始轉(zhuǎn)向風(fēng)險信息。如2012年發(fā)生的毒地住宅事件。在古代，百姓購買房屋可能更關(guān)注風(fēng)水問題，進(jìn)入現(xiàn)代市場交易后更關(guān)注房屋價值和質(zhì)量問題，在后來出現(xiàn)一房多買的騙局后，更希望獲得的是關(guān)于房產(chǎn)證真?zhèn)魏推渌课萁灰椎男畔?。而在近年環(huán)境污染事件、生命健康危害事件的頻發(fā)、檢測技術(shù)的進(jìn)步、民眾對健康的日益關(guān)注以及對有關(guān)部門和開發(fā)商的不滿，最終吸引全社會關(guān)注住宅用地有毒與否的環(huán)評信息。

可見，知情權(quán)的客體不斷發(fā)展變化，并早已指向了風(fēng)險信息。但在目前我國的風(fēng)險規(guī)制中，尚未重視這種新增的權(quán)利客體并作出制度回應(yīng)。

四、風(fēng)險知情權(quán)的規(guī)制困境

(一)立法規(guī)定與實施現(xiàn)狀

我國尚未有制度明確保障風(fēng)險知情權(quán)，目前涉及風(fēng)險信息披露的規(guī)定主要體現(xiàn)在食品安全、環(huán)境排放兩種信息披露制度中。此外，在飲用水、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、安全生產(chǎn)、化妝品領(lǐng)域也有所涉及。從總體上看，目前的風(fēng)險信息公開呈現(xiàn)事后性、被動性、保守性、單向性的特點。

事后性:在風(fēng)險轉(zhuǎn)化成危害后果之后才重視風(fēng)險信息的披露。2011年的溫州動車事故是最為明顯的例子。在事故發(fā)生前，相關(guān)部門僅注重正面信息的宣傳，在事故發(fā)生后民眾才意識到高鐵、動車的高速發(fā)展背后的風(fēng)險，相關(guān)風(fēng)險信息才開始披露。

被動性:往往在經(jīng)歷“事故發(fā)生—掩蓋失敗—民眾施壓—上級關(guān)注”四階段后的被迫信息公開。公開速度與質(zhì)量取決于民眾壓力的大小與上級的重視程度。

保守性:強調(diào)有限度的公開以及信息的統(tǒng)一管理發(fā)布。如《中華人民共和國食品安全法》第八十二條規(guī)定的國家建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度。國務(wù)院辦公廳的2012年政府信息公開重點工作安排中，作為重點公開領(lǐng)域的食品安全信息依然采取有所保留的“原則上都應(yīng)公開”的表述。

單向性:強調(diào)風(fēng)險告知而非溝通交流。如《中華人民共和國食品安全法》所規(guī)定的食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估體系側(cè)重政府內(nèi)部的信息交流，僅在“食品安全風(fēng)險評估結(jié)果得出食品不安全結(jié)論的，……告知消費者停止食用”(第16條)或“對經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險的食品，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時提出食品安全風(fēng)險警示，并予以公布?！?第17條)

而事實上，即使是目前有限的立法規(guī)定和政府工作安排，也沒有很好地得到落實。如企業(yè)污染信息公開制度、環(huán)評制度的實施現(xiàn)狀都體現(xiàn)了這一點。知情權(quán)的缺失導(dǎo)致我國的風(fēng)險規(guī)制機制沒有體現(xiàn)政府與民眾相互信任和依賴的關(guān)系，出現(xiàn)“公布的不是想知道的，想知道的沒有公布”的困境。

(二)風(fēng)險知情權(quán)的性質(zhì)：權(quán)利抑或反射利益

權(quán)利是在法律上可以作為其利益主張的力量。當(dāng)他人侵害某種權(quán)利或義務(wù)人不履行對應(yīng)的義務(wù)，可以請求國家救濟。而反射利益是指“因法規(guī)范之執(zhí)行產(chǎn)生有利于人民的效果，但人民并無訴請法院令行政機關(guān)授予該利益之請求權(quán)”。

盡管近年來民眾可獲得的信息越來越多，但這種信息獲取更多是以信息工具使用后產(chǎn)生的反射利益的面目出現(xiàn)，而非規(guī)制機構(gòu)積極保障知情權(quán)的結(jié)果。信息工具作為風(fēng)險規(guī)制工具之一種，被廣泛地運用在環(huán)境治理與其他領(lǐng)域，被稱為繼強制命令性規(guī)制工具、市場規(guī)制工具之后的“第三次浪潮”。其通過強制信息公開來施加來自民眾的壓力，從而迫使企業(yè)減少環(huán)境污染與提高產(chǎn)品質(zhì)量，也使得民眾具有知悉風(fēng)險的可能性。然而，信息工具的運用是政府治理工具的自發(fā)選擇，是否運用信息工具、如何運用、是否實現(xiàn)風(fēng)險信息的傳遞等都是規(guī)制機構(gòu)自由裁量的結(jié)果，并不受法定義務(wù)的限制。民眾過往所嘗到的信息甜頭，只是信息工具運用后的一種附帶的、偶然的、間接的利益實現(xiàn)，當(dāng)利益不復(fù)實現(xiàn)時，也沒有請求救濟的可能。民眾基于《環(huán)境信息公開辦法》而可能獲得的污染企業(yè)信息便是一種環(huán)保部門為了治理污染而運用信息工具后的反射利益。規(guī)制機構(gòu)并未在制定規(guī)制策略時將其作為一種需要加以考量的權(quán)利和規(guī)制工具選擇的邏輯起點。

(三)風(fēng)險知情權(quán)的雙重障礙

這種規(guī)制現(xiàn)狀不能僅歸結(jié)于規(guī)制機構(gòu)的價值趨向，其中也具有知情權(quán)本身的權(quán)利特質(zhì)所引發(fā)的制度難題。這些原因可分為客觀與主觀兩類原因。這些原因或者是由于私利，因而需要制約、規(guī)范，或者是由于誤解，因而需要檢驗、澄清，或者是由于利益沖突，因而需要考量、平衡。

第一重障礙:客觀因素

指向風(fēng)險信息的知情權(quán)具有區(qū)別于其他知情權(quán)的特質(zhì)，這些特質(zhì)導(dǎo)致了制度化的困難，使其在風(fēng)險規(guī)制中不被作為權(quán)利納入考量。

第一，成本考慮。我們在討論一種風(fēng)險的時候，風(fēng)險的危害后果可能尚未發(fā)生，或者僅部分發(fā)生。此時風(fēng)險僅是被“感知”，而未被“認(rèn)識”。在風(fēng)險的危害結(jié)果尚未發(fā)生時，是否付出收集信息的成本被質(zhì)疑。由于某種風(fēng)險信息必須被收集、研究之后才能確定其是否值得收集，但此時成本已無法收回。因此對于搜集成本過大的信息，政府便具有排斥性，以逐利為目的的生產(chǎn)商更是不愿意投入成本。如2008年乳制品含三聚氰胺事件爆發(fā)，香港民眾大力呼吁公布所有產(chǎn)品的檢驗結(jié)果，但食物安全中心基于各種原因，僅公布了不合格產(chǎn)品的名目而拒絕公開所有奶制品的三聚氰胺含量。拒絕公布的其中一個原因便是對所有合格產(chǎn)品的數(shù)據(jù)進(jìn)行精細(xì)化與規(guī)范化使其可以公開，需要巨大的成本。然而，風(fēng)險知悉需求一般是在危害后果發(fā)生后或已有嚴(yán)重先例時才產(chǎn)生，因此已具有投入的必要。且相比其他規(guī)制手段和事故后的補救，信息規(guī)制成本更低。當(dāng)然，合理的成本分配機制也是必須的。

第二，信息發(fā)布的后果難以預(yù)測。風(fēng)險信息可能引發(fā)恐慌并導(dǎo)致不理性行為，如2011年日本地震引發(fā)核泄露，消息傳來導(dǎo)致我國出現(xiàn)搶鹽風(fēng)波;或者在社會傳播過程中被夸大或以偏概全，如1959年發(fā)生于美國的影響巨大的曼越橘事件，食品藥品監(jiān)督局(FDA)針對種植于華盛頓和俄勒岡的曼越橘發(fā)布警告，導(dǎo)致全國曼越橘種植主的巨大損失，最終以國會救助和補償才平息事件。但實際上，是否恐慌關(guān)鍵在于信息內(nèi)容、發(fā)布方式與是否有良好的溝通機制。如2010年深圳核電站的輕微泄露事件采取保密的理由是“屬于二級安全標(biāo)準(zhǔn)以下，對外界沒有影響，公布會引起恐慌。”但事實上在事件曝光之后，核電站與民眾的交流使得彼此更為信任，而沒有引起預(yù)想的恐慌。

第三，風(fēng)險信息尚未收集，風(fēng)險知情權(quán)所指向的客體還未形成。公私法領(lǐng)域的知情權(quán)都有明確存在的對象，而信息不存在也成為可拒絕公開的理由。如我國《政府信息公開條例》第二條、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條的規(guī)定。而風(fēng)險知情權(quán)有時并非指向已經(jīng)存在的信息客體，而是指向尚未被收集的信息，如建垃圾焚燒廠時，被選地址的周邊居民要求披露焚燒廠對環(huán)境、生活的風(fēng)險信息，此時知情權(quán)所要求的并不僅是“信息”，而是“收集信息”。也即是風(fēng)險知情權(quán)并不僅限于把已有的信息公布，而涉及建立一個整體的信息搜集、交流、發(fā)布機制。

不能否認(rèn)風(fēng)險知情權(quán)存在的這些客觀障礙，但因此而不去努力實現(xiàn)無疑是“因噎廢食”，且通過良好的制度設(shè)計，完全有可能實現(xiàn)不利后果的最小化與福利的最大化。

第二重障礙:主觀因素

相比客觀因素，主觀因素主要是人為的排斥或干預(yù)，包括:

第一，商業(yè)秘密可能與風(fēng)險信息的發(fā)布相沖突。風(fēng)險信息可能是商業(yè)信息，而商業(yè)信息可能隱含商業(yè)秘密，因此商家拒絕公開。在美國社會知情權(quán)運動中，商業(yè)秘密即是行業(yè)的首要憂慮:“讓我們緊張的不是讓公眾或環(huán)境組織知道，而是讓競爭對手知道”。當(dāng)商業(yè)力量將這種壓力作用于政府，規(guī)制機構(gòu)便產(chǎn)生抵制知情權(quán)的動力。然而，這并不是風(fēng)險知情權(quán)才面臨的挑戰(zhàn)，鑒于政府信息知情權(quán)或消費者知情權(quán)都可能與商業(yè)秘密相沖突，因此這并非是無法解決的難題。通過把不侵犯商業(yè)秘密的信息與侵犯商業(yè)秘密的信息相分離(如目前美國排污許可證公開的做法)，以及進(jìn)行利益衡量可解決這個問題。

第二，公權(quán)力基于私利而不愿實現(xiàn)。政府規(guī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)是公益性。只有當(dāng)市場機制難以發(fā)揮調(diào)整功能(如難以使外部性內(nèi)部化)而私法也難以彌補這種缺陷時，政府運用規(guī)制工具介入市場運行才具有正當(dāng)性。但這種公益性只是邏輯起點，并非真實狀態(tài)。許多研究成果表明，規(guī)制機構(gòu)的運行和規(guī)制工具的運用過程中，可能受到立法者、行政官、利益團體和產(chǎn)業(yè)的干預(yù)和影響，成為他們謀取私利的手段，使得看似正義的公共政策，“也許是某些私人動機的偽裝罷了”。當(dāng)政府進(jìn)行某項風(fēng)險規(guī)制時，禁止某種有害物質(zhì)的政策也許只是大企業(yè)假借政府之手打擊小企業(yè)的手段而已，而規(guī)制機構(gòu)積極地規(guī)制可能只是為了贏取威望和聲名。在上述香港三聚氰胺的案例中，食物安全中心在答復(fù)信息公開申請時所使用的“公開會破壞政府與商家的關(guān)系”、“公開會使政府成為被告”等理由，便是從政府自身利益考量的表現(xiàn)。與商業(yè)秘密一樣，這也并不是風(fēng)險知情權(quán)才面臨的問題，因此同樣可以通過制度設(shè)計來解決，甚至恰恰需要通過實現(xiàn)民眾的知情權(quán)來監(jiān)督、矯正。

第三，將對規(guī)制政策造成干預(yù)。風(fēng)險知情權(quán)的一個重大特點，在于其不止于信息公開，而與公共政策的形成密切相關(guān)。民眾對風(fēng)險知情權(quán)的主張的根本目的在于參與風(fēng)險規(guī)制政策的形成，希望在獲取信息的基礎(chǔ)上與政府共同決策。因此，風(fēng)險知情權(quán)只是手段，而其后的政策制定才是目的。然而一方面，風(fēng)險信息往往掌握在生產(chǎn)者手里，生產(chǎn)者作為私主體并不愿幫助公民實現(xiàn)公共政策的參與。美國社區(qū)知情權(quán)的實現(xiàn)進(jìn)程中便遭到這種抵制。社區(qū)知情權(quán)主張民眾有權(quán)利知道所居住的環(huán)境中的有害物質(zhì)及其含量，并基于這些信息參與公共政策的制定(如焚燒廠的選址、生產(chǎn)過程中有害物質(zhì)的禁止等等)。如果說政府信息、商品信息的公開都是一種信息不對稱的矯正，賦予社區(qū)成員知情權(quán)則要求市場私主體提供風(fēng)險信息幫助公民進(jìn)行公共決策，這是“更難被接受的概念性跨越”。另一方面，政府在風(fēng)險規(guī)制政策制定過程中一旦承認(rèn)民眾的知情權(quán)，將信息與民眾獲得分享，就意味著把其后的規(guī)制政策也曝露于陽光之下，可能面對民眾的質(zhì)疑與抨擊。而在公共政策制定過程中，民眾與政府的考量因素往往有差異，因此風(fēng)險知情權(quán)的實現(xiàn)，將對規(guī)制政策造成干預(yù)和影響。如近年沸沸揚揚的PM2.5事件，起因于2011年12月4日19:00美國大使館所發(fā)布自測的pm2.5數(shù)據(jù)顯示污染問題的嚴(yán)重性，引起了全民對公布PM2.5的呼吁。盡管政府及時回應(yīng)了這種信息需求，擔(dān)負(fù)起測量與公布PM2.5數(shù)據(jù)的職責(zé)，但隨后，測試點的選取、如何設(shè)定合格標(biāo)準(zhǔn)等問題又一次次引起民眾的討論與批評。對于此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，明確風(fēng)險是政府與民眾共同面對的，是政府的“份內(nèi)事”，卻不是政府的“家內(nèi)事”。民主參與已是現(xiàn)代風(fēng)險規(guī)制制度所不可或缺的因子，而知情權(quán)是民主參與的實現(xiàn)基礎(chǔ)。

除了上述原因，沒有法律規(guī)定也可能成為規(guī)制機構(gòu)拒絕知情權(quán)的理由，但這是可以無需分析而輕易駁倒的——法律需回應(yīng)現(xiàn)實需要，以法律規(guī)定為由的拒絕是對因果關(guān)系的顛倒，因此“吾人不能仍習(xí)于以法律尚未規(guī)定為借口，推定人民無由請求之固有思考巢臼或長期限于該泥淖之中?！?/p>

五、風(fēng)險知情權(quán)的規(guī)制機制

要解決民眾對風(fēng)險信息日益增加的需求與規(guī)制機構(gòu)事后、被動、保守、單向的信息披露之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)建立一種以知情權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代風(fēng)險規(guī)制機制。這套機制應(yīng)當(dāng)明確民眾享有的風(fēng)險知情權(quán)，以參與、平衡、監(jiān)督為建構(gòu)準(zhǔn)則，通過基礎(chǔ)性的風(fēng)險信息教育培訓(xùn)、個案式的風(fēng)險預(yù)警公告、常態(tài)式的風(fēng)險交流三種機制良性配合實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制目標(biāo)。

(一)立法界定風(fēng)險信息

通過立法明確認(rèn)可公民享有對風(fēng)險信息的知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)首先在憲法層面或政府信息公開基本法層面明確知情權(quán)的基礎(chǔ)地位和內(nèi)涵。這種知情權(quán)是一種普遍的、基礎(chǔ)的、基于信息自由的權(quán)利。如《世界人權(quán)宣言》第十九條、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第十九條所明確規(guī)定的公民享有接受和傳播信息的自由。這里的信息并沒有限定種類，不能因風(fēng)險信息可能產(chǎn)生恐慌之類的原因而將其排除在知情權(quán)之外。其次，在各個具體領(lǐng)域明確民眾享有具體的某種風(fēng)險信息的知情權(quán)并設(shè)計落實的制度。1986年美國的《應(yīng)急計劃和社區(qū)知情權(quán)法案》、1988年世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的《關(guān)于向公眾提供信息以及公眾參與、預(yù)防有毒物質(zhì)事故決策程序的決策建議》都確認(rèn)了風(fēng)險的潛在受影響者有知悉有毒物質(zhì)信息權(quán)利。1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會《奧胡斯公約》及其后制定的實施指南也認(rèn)可了民眾的環(huán)境信息知情權(quán)。從正面認(rèn)可某種具體的風(fēng)險信息的知情權(quán)，可促進(jìn)規(guī)制機構(gòu)、商業(yè)主體以及民眾理念的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)各方主體積極參與風(fēng)險信息的分享交流，并提供制度建設(shè)的依據(jù)?？傊?，明確公民的風(fēng)險知情權(quán)是一個良好的風(fēng)險規(guī)制機制的理念基礎(chǔ)和立法依據(jù)。

(二)確立參與、平衡、監(jiān)督的規(guī)制準(zhǔn)則

在確認(rèn)風(fēng)險知情權(quán)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代風(fēng)險規(guī)制機制應(yīng)當(dāng)形成參與型、平衡型、監(jiān)督型的運作模式。這些建構(gòu)準(zhǔn)則是對知情權(quán)的進(jìn)一步升華，也是必須以知情權(quán)獲得保障為基礎(chǔ)才可能實現(xiàn)的。

1.參與型

風(fēng)險知情權(quán)的實現(xiàn)不僅停留在信息公布，而應(yīng)當(dāng)以信息公布為基礎(chǔ)，讓民眾參與到風(fēng)險規(guī)制的整個過程。如上文所述，現(xiàn)代社會民眾已產(chǎn)生了參與的需求，且風(fēng)險是最終關(guān)于民眾自身利益的事情，規(guī)制機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)鼓勵民眾參與。這需要破除“政府和專家能夠替代民眾決定什么是正確而有益的”的傳統(tǒng)誤區(qū)，讓民眾扮演一個貝克稱為“開放的上議院”(open upper chamber)的角色，以“我們希望怎樣生活”為標(biāo)準(zhǔn)來檢驗科學(xué)規(guī)劃、成果與危害后果。因此，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)一個專業(yè)知識不具有壟斷性的公共領(lǐng)域，政府、專家、民眾和其他利益團體能在信息共享的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對話。

美國EPCRA制度便是這種邏輯與價值的體現(xiàn)。該法要求特定企業(yè)、機構(gòu)每年報告有害物質(zhì)的排放量和廢棄物的移動量。而政府根據(jù)這些報告的數(shù)據(jù)制作成數(shù)據(jù)庫向民眾公開。民眾的參與體現(xiàn)的兩個方面，第一，不同于以往的公開制度，EPCRA背后的目的是將民眾引入政策制定過程。通過地方應(yīng)急計劃委員會(Local Emergency Planning Committees)召開座談會，“EPCRA最重要的成果是迫使行業(yè)代表和政府官員與社區(qū)成員坐在一起，并告訴社區(qū)成員:他們在做什么，做得怎么樣，為什么這樣做。”第二，民眾直接從排放者處獲取信息，而政府和媒體幫助民眾分析和理解各種信息，民眾消化信息后又參與到公共政策制定討論中來。公眾將獨立評估這些信息，而不是吸收由政府加工過的信息，從而打破了過往“由政府和企業(yè)聯(lián)合的決策圈”。主動權(quán)掌握在民眾手中，他們可根據(jù)這些信息去選擇他們愿意承受的風(fēng)險量，用以交換行業(yè)帶來的經(jīng)濟社會福利。這種“基于信息在公眾、行業(yè)與政府之間的三方對話模式”獲得了良好的效果。據(jù)統(tǒng)計，實行TRI之后頭十年，列入TRI目錄中的化學(xué)物質(zhì)排放量就減少了42.8%。

2.平衡型

針對上文所描述的成本、商業(yè)秘密、恐慌等問題，一個能夠運作良好的風(fēng)險規(guī)制機制應(yīng)當(dāng)是一個可以兼顧各種要素、平衡各方利益的機制。在明確信息工具的運用比其他規(guī)制工具和事故發(fā)生后的補救成本更低的前提下，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮信息規(guī)制工具的使用;鼓勵和補助來自商家、行業(yè)組織或公益組織的信息收集、公開活動;將信息進(jìn)行拆分，兼顧商業(yè)秘密和知情權(quán);采取靈活的信息公開方式等等。

以美國加利福尼亞對海鮮中水銀的信息規(guī)制為例，2005年在Lockyer v.Benihana一案中，法院對原告Lockyer根據(jù)加州《安全飲用水和有毒物質(zhì)規(guī)制法案》(Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act)所提出的知情權(quán)訴求進(jìn)行了協(xié)調(diào)，區(qū)分了兩類不同的餐廳，要求粘貼不同程度的警告標(biāo)識。第一類警告較為詳細(xì)，包括“……懷孕或哺育婦女、將要懷孕的婦女、小孩不應(yīng)該吃以下魚類:劍魚、鯊魚、大西洋馬鮫……”。而第二類標(biāo)簽較為簡單:“這里販賣的食物可能含有被加州確認(rèn)的導(dǎo)致癌癥、不正常發(fā)育或其他生殖性損害的物質(zhì)”。這種區(qū)分情況貼標(biāo)簽的做法即兼顧了商家利益，控制了規(guī)制成本，又確保公眾能夠獲取到信息，并根據(jù)信息作出符合自身利益的決策。

3.監(jiān)督型

鑒于上文所描述的規(guī)制失靈的情況，良好的風(fēng)險規(guī)制機制應(yīng)當(dāng)能夠壓縮公權(quán)力尋租空間或被捕獲的可能性。但事實上，如果能夠以知情權(quán)為基礎(chǔ)來建構(gòu)，最后的機制必定可以發(fā)揮監(jiān)督的功能。因為，無論采用信息工具或經(jīng)典規(guī)制工具，只要保障了公民的知情權(quán)，公權(quán)力與其他責(zé)任者的決策來源、執(zhí)行過程與規(guī)制后果都公開接受檢驗，徇私與謀利空間將大大壓縮。當(dāng)風(fēng)險并不嚴(yán)重時，采用較為溫和的信息工具，向公眾披露各種可能的風(fēng)險信息，公眾便可以自己作出決策，合理規(guī)避風(fēng)險，此時政府和行業(yè)的角色僅在于幫助民眾理解和消化信息，而難以通過政策制定而謀取私利。當(dāng)民眾普遍認(rèn)為某種風(fēng)險已嚴(yán)重到需要政府直接干預(yù)時，再將這種信息反饋給政府，由政府制定規(guī)制政策。此時的規(guī)制政策來源于民眾的愿望而不再是政府與行業(yè)的“密謀”，從而較少了尋租的空間。當(dāng)風(fēng)險嚴(yán)重而需要采用經(jīng)典規(guī)制手段(如制定標(biāo)準(zhǔn)、禁止銷售等)時，民眾了解風(fēng)險的存在情況、危害后果、政府與行業(yè)的應(yīng)對措施，采取措施的原因等信息，可參與政策制定過程，同時判斷政策的公益性，監(jiān)督政府和行業(yè)的行為，迫使政府更好地達(dá)成規(guī)制目標(biāo)、行業(yè)更好地遵守規(guī)制政策。要達(dá)到這種目標(biāo)，需要設(shè)計合理的責(zé)任分配和追究制度，如公益訴訟制度。

(三)構(gòu)建風(fēng)險規(guī)制的信息互動機制

具體的制度需要基于不同行業(yè)的情況作細(xì)微的設(shè)計與論證。但圍繞知情權(quán)的中心地位以及參照上述三種基本的模型目標(biāo)，可以粗略地描述這種具體機制應(yīng)當(dāng)是以“基礎(chǔ)性的風(fēng)險信息教育培訓(xùn)”、“個案式的風(fēng)險預(yù)警公告”和“常態(tài)式的風(fēng)險交流”三種制度良性互動的風(fēng)險規(guī)制機制。其中，前二者已有實踐素材，而第三項在我國尚未起步。

基礎(chǔ)性的風(fēng)險信息教育培訓(xùn):民眾容易對風(fēng)險信息恐慌，恰反映了風(fēng)險信息太少以及沒有相關(guān)的知識普及和培訓(xùn)。民眾的理性需要通過科學(xué)知識的推廣來培育，而不是封閉信息流通。因此，政府、行業(yè)、學(xué)校、媒體和公益組織應(yīng)當(dāng)共同完成這項工作。

個案式的風(fēng)險預(yù)警公告:我國相關(guān)領(lǐng)域已基本建立這種預(yù)警系統(tǒng)與信息公告，目前問題主要在于政府依然沒有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)信息壟斷與秘密行政的思維，在涉及地方利益、部門利益和行業(yè)利益時并不主動公開信息，而大部分風(fēng)險警告都是輕微性與受眾少的。

常態(tài)式的風(fēng)險交流:風(fēng)險交流概念盡管早在2002年便有部門規(guī)章提及，并在近年頻繁地出現(xiàn)在政府工作規(guī)劃和指導(dǎo)意見中，但尚未有具體的制度落實。

風(fēng)險交流(Risk Communication)是一個在個體、組織與機構(gòu)之間交換信息與觀點的互動過程，主要運用于涉及健康和環(huán)境風(fēng)險的社區(qū)事務(wù)(空氣污染、飲用水、有毒物質(zhì)場所等)以及個體事務(wù)(如提醒屋主注意室內(nèi)氡含量和含有鉛的涂料)。在美國或歐洲各國已有較為完善的制度和指引?？山梃b美國的有毒物質(zhì)交流制度和歐盟的食品安全交流制度，建立全國性和社區(qū)性的雙層風(fēng)險交流制度。全國性的風(fēng)險交流制度以政府為主導(dǎo)，由利益相關(guān)者的代表參與，通過“影響有影響的人”的傳遞方式來實現(xiàn)風(fēng)險交流。而社區(qū)層面的風(fēng)險交流以社區(qū)、街道、住宅小區(qū)或利益關(guān)聯(lián)體等單位為范圍，由提供社區(qū)服務(wù)的公益組織或居民自治組織為主導(dǎo)發(fā)起交流活動。風(fēng)險交流機制針對不同的情況，如風(fēng)險存在的長期或短期，一種風(fēng)險或多種風(fēng)險，家庭內(nèi)、社區(qū)內(nèi)或全國性乃至全球性的風(fēng)險等等形成不同的交流機制。如深圳大亞灣核電站周邊的居民區(qū)針對面臨的核泄漏風(fēng)險與核電站在每次事故(無論大小)后進(jìn)行溝通交流、一個包含幾所高校的大學(xué)城建立綜合性的交流平臺，就大學(xué)城內(nèi)的空氣質(zhì)量、交通安全乃至綠化樹上成熟的芒果是否可食用等生活風(fēng)險定期交流。

這三種機制應(yīng)當(dāng)形成良性互動，互為補充，解決目前單向式、個案運動式的披露模式，如2008年之后，便沒有了關(guān)于三聚氰胺的信息，而此后是否還有危害個案發(fā)生、安全標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定經(jīng)實踐檢驗是否科學(xué)、企業(yè)為達(dá)標(biāo)做了哪些技術(shù)改進(jìn)等等信息沒有再進(jìn)一步披露。這種狀況需要通過三種制度相互配合來改進(jìn)，基礎(chǔ)性的風(fēng)險信息教育培訓(xùn)告知民眾關(guān)于奶制品的知識(如是否應(yīng)當(dāng)因為三聚氰胺而放棄牛奶的健康價值)，緊急的預(yù)警系統(tǒng)在危害發(fā)生時發(fā)生警告、阻止消費者購買有害奶制品，風(fēng)險交流制度為民眾、奶制品行業(yè)代表、專家和政府建立溝通平臺，在事故中交流信息、收集意見，在事后繼續(xù)發(fā)布后續(xù)信息。只有這樣，才能建構(gòu)一個完整的、有效的風(fēng)險應(yīng)對機制，使所有利益相關(guān)人能夠聯(lián)合起來應(yīng)對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)。

綜上所述，現(xiàn)代風(fēng)險規(guī)制機制的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)圍繞知情權(quán)展開。承認(rèn)公民對風(fēng)險信息享有一種權(quán)利而非利益。利益僅是可能獲得的，也可能在利益平衡中被排除的。而權(quán)利是優(yōu)先考慮的，除非與其他權(quán)利相沖突，否則應(yīng)最大限度的滿足?，F(xiàn)代風(fēng)險規(guī)制機制應(yīng)當(dāng)將知情權(quán)作為整個風(fēng)險規(guī)制機制的邏輯起點，努力克服各種圍繞風(fēng)險信息公布的主客觀障礙，在整個機制中對風(fēng)險時代的信息需求和現(xiàn)代民主參與潮流做出回應(yīng)。

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