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風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境下我國非政府組織的存在邏輯與發(fā)展路徑

2013-11-09 12:37王亞民
理論導(dǎo)刊 2013年2期
關(guān)鍵詞:非政府主義公民

王亞民

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院,南京210046)

引言

政府與社會(huì)的關(guān)系問題一直是政治學(xué)、公共行政學(xué)學(xué)科領(lǐng)域的核心議題。傳統(tǒng)的國家主義踐行的是一種“中心——邊緣”式的行政理念,長期的管理實(shí)踐塑造了“大政府、小社會(huì)”的邏輯架構(gòu)。隨著民主觀念的深入人心,公民意識(shí)的覺醒以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化等,“大政府、小社會(huì)”的邏輯架構(gòu)逐漸喪失了話語正當(dāng)性,取而代之的是“小政府、大社會(huì)”的強(qiáng)勢話語。建構(gòu)、培育良好的公民社會(huì)被賦予了時(shí)代的使命,公民社會(huì)成為繼政府和市場兩大領(lǐng)域之后的“第三域”。而公民社會(huì)的建構(gòu)除了需要公民文化的渲染外,還需要組織實(shí)體的支撐,非政府組織作為公民社會(huì)中的組織實(shí)體,擔(dān)負(fù)起了建構(gòu)公民社會(huì)的責(zé)任。在當(dāng)代,伴隨著工業(yè)現(xiàn)代化的步伐,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)正在悄然形成,這使得公共治理愈加復(fù)雜,傳統(tǒng)的單中心管理模式已然不能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的強(qiáng)烈沖擊,非政府組織的存在邏輯漸漸顯現(xiàn)。從實(shí)踐上看,非政府組織的發(fā)展存在著兩種選擇路徑,分別是統(tǒng)合主義和多中心治理,而我國非政府組織的發(fā)展路徑深受中國特殊情境的現(xiàn)實(shí)影響。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)論域下的公共治理

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念由德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克在其著作《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中首次提出,后經(jīng)由吉登斯、拉什加以完善。貝克將“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”界定為:“一系列特殊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化因素,這些因素具有普遍的人為不確定性原則的特征,它們承擔(dān)著現(xiàn)存社會(huì)結(jié)構(gòu)、體制和社會(huì)關(guān)系向著更加復(fù)雜、更加偶然和更易分裂的社團(tuán)組織轉(zhuǎn)型的重任。”[1]“在現(xiàn)代化進(jìn)程中,生產(chǎn)力的指數(shù)式增長,使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度?!盵2]“風(fēng)險(xiǎn)的概念直接與反思性現(xiàn)代化的概念相關(guān)”,[2]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代性危機(jī)不斷深化的結(jié)果,人類社會(huì)發(fā)展的足跡正呈現(xiàn)出從工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)過渡的跡象,社會(huì)面臨著資源枯竭、能源匱乏、環(huán)境污染、食品安全、核威脅、社會(huì)異質(zhì)化等等一系列的現(xiàn)代化危機(jī)。隨著全球化進(jìn)程的加快,現(xiàn)代化危機(jī)超越了疆土的界域,蔓延至全球的每個(gè)角落,世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)逐漸成形。

傳統(tǒng)的以政府為唯一權(quán)力中心的管理模式建立在工業(yè)社會(huì)的時(shí)代背景下,其典型的管理模式就是韋伯的官僚制:在政治社會(huì)的競技場上,僅存在著單一的權(quán)力中心,即政府行政組織;政府組織由上下等級(jí)森嚴(yán)的層級(jí)結(jié)構(gòu)組成,呈金字塔狀;政府官僚基于工具理性的考量執(zhí)行公共政策,實(shí)現(xiàn)政府的組織目標(biāo)。官僚制組織適應(yīng)了早期工業(yè)社會(huì)對(duì)理性和效率的需求,此時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度低,公共事務(wù)比較簡單,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)相對(duì)較低,政府能夠有效地處理常規(guī)化的公共事務(wù)。威爾遜甚至直言:“所有類似的政府只有一種良好行政的規(guī)則”,[3]即等級(jí)權(quán)威、單中心的行政組織結(jié)構(gòu)。但是,隨著現(xiàn)代化步伐的推進(jìn),社會(huì)正從工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)過渡,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不確定性、復(fù)雜性以及異質(zhì)性等特點(diǎn)增加了政府公共治理的難度,傳統(tǒng)的單中心管理模式已然不能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的強(qiáng)烈沖擊。政府公共服務(wù)的低效供給、危機(jī)處理機(jī)制及能力的欠缺以及尋租腐敗現(xiàn)象的日益蔓延等等,彰顯出打破過去對(duì)政府依賴的格局,吸納長期處于邊緣化的社會(huì)力量嵌入公共政策的過程的必要性,這是公共治理中“公共性”的彰顯。公共治理模式是工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)過渡過程中應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先選擇,陳振明教授將公共治理界定為:“為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益,政府部門與非政府部門(私營部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共行政主體彼此合作,在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力,共同管理公共事務(wù)的過程?!盵4]

二、非政府組織的存在邏輯:從官僚制行政到民主行政

官僚制行政是現(xiàn)代化進(jìn)程中的理性產(chǎn)出。在民主社會(huì)中,官僚制行政仍然是普遍的制度安排,這主要是因其適應(yīng)了委托——代理的邏輯架構(gòu)。委托——代理理論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出的,針對(duì)的是企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,企業(yè)的所有者保留剩余索取權(quán),將經(jīng)營權(quán)以契約的方式讓渡給企業(yè)的經(jīng)營者,經(jīng)營者代表所有者的利益治理企業(yè),這就是委托——代理的邏輯關(guān)系,它是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論研究的主要內(nèi)容,起源于“專業(yè)化”的存在,理論架構(gòu)隸屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。委托——代理理論有力的解釋框架被引入了公共行政領(lǐng)域,公共行政領(lǐng)域的委托——代理理論是指社會(huì)公共權(quán)力的所有權(quán)與行使權(quán)分離,公民擁有剩余所有權(quán),與權(quán)力的行使者即政府簽訂契約,授權(quán)、委托政府組織代表其意志行使公共權(quán)力,提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù),公民保留對(duì)政府組織選擇和監(jiān)督的權(quán)力。其內(nèi)在包含三個(gè)層次的內(nèi)容:首先,公民——政客的委托代理關(guān)系,即公民選舉政客成為其代理人,政客制定回應(yīng)公民需求的公共政策;其次,政客——官僚的委托代理關(guān)系,即政客負(fù)責(zé)制定公共政策,委托官僚負(fù)責(zé)執(zhí)行公共政策;最后,官僚——公民的關(guān)系,即官僚執(zhí)行公共政策,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),滿足公民的利益訴求。這種理想的制度安排是制度設(shè)計(jì)者所鼓吹的走向民主政治的三個(gè)步驟,可以說它設(shè)計(jì)出了民主政府的結(jié)構(gòu)形態(tài)。但值得一提的是,在官僚行政層面,它也是傳統(tǒng)公共行政范式的邏輯支撐。傳統(tǒng)公共行政范式建立在政治——行政二分法的基礎(chǔ)之上,政治是國家意志的表達(dá),而行政是國家意志的執(zhí)行,行政是價(jià)值中立的,存在著適用于所有政府類型的行政原則,即等級(jí)權(quán)威、單中心、集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)。概而言之,委托——代理邏輯支撐的是民主政治語境下的官僚制行政,而不是民主制行政。但是正如上文所述,官僚制行政在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的沖擊下已然不能再獨(dú)自承受歷史之重,需要吸納社會(huì)力量的嵌入?yún)f(xié)同治理。

從另一個(gè)層面來說,公共行政領(lǐng)域的委托——代理理論是代議制民主理論的延伸。但是,理想的概念設(shè)計(jì)并不一定符合現(xiàn)實(shí)的情境,公共選擇理論的“政府失敗說”給理想的委托——代理理論披上了一層陰影。“所謂公共選擇,是指非市場的集體選擇,實(shí)際上就是政府選擇?!盵5]以美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南為代表的公共選擇學(xué)派提出了政治行政領(lǐng)域中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),即政府的組成人員在做集體選擇時(shí)追求個(gè)人效用的最大化,具體表現(xiàn)為兩個(gè)層次:其一,政客謀求選票數(shù)量的最大化,從而獲得再次當(dāng)選的機(jī)會(huì);其二,官僚追求部門預(yù)算的最大化,權(quán)力尋租的現(xiàn)象屢禁不止。鑒于信息的不對(duì)稱,公民無法對(duì)掌握信息、權(quán)力資源的政府進(jìn)行監(jiān)督。另外,政府機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大、等級(jí)節(jié)制,機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏競爭機(jī)制和降低成本的激勵(lì)機(jī)制,導(dǎo)致政府行政效率低下,無法迅速、有效回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的需求。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)向公共治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),委托——代理邏輯支撐下的官僚制行政顯然不能再有效支撐政府單中心地行使公共權(quán)力,以滿足公民需求。隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快,公民生活條件愈加改善,受教育程度明顯提高,民主觀念逐漸流行,公民素養(yǎng)相繼提升,社會(huì)公眾不再滿足于扮演僅具有理想化色彩的契約式的委托人角色,轉(zhuǎn)而期待在政府機(jī)制之外尋求另一種靈活、高效的機(jī)制——社會(huì)機(jī)制,亦即將社會(huì)嵌入到公共政策過程中,這是民主行政的要核。社會(huì)嵌入公共政策過程的理論淵源可以追溯至卡羅爾·佩特曼的“參與民主理論”,它建立在對(duì)代議制民主批判的基礎(chǔ)上,是對(duì)政治精英主義的摒棄,認(rèn)為只有公民參與到政策過程中才能有真正的民主,也就是巴伯所言的“強(qiáng)勢民主”。社會(huì)嵌入政策過程是對(duì)“政府失靈”的有力回應(yīng),能夠聚合社會(huì)力量,協(xié)同政府抵御風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的強(qiáng)烈沖擊,并且能夠打破政府對(duì)公共權(quán)力的壟斷地位,打碎因信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的政策“黑箱”??梢哉f,社會(huì)嵌入政策過程是官僚制行政向民主行政轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志,它又具體表現(xiàn)為兩個(gè)層面:其一,公民個(gè)體以原子化的方式參與公共政策過程,比如選舉、投票、信訪等等;其二,以公民個(gè)體為基本單元形成組織化的社群參與公共政策過程,主要表現(xiàn)為組織化參與,比如各種社會(huì)團(tuán)體。不言而喻,原子化的公民個(gè)體在擁有政治強(qiáng)制力的政府面前顯然是弱勢群體,其利益訴求呈碎片化的狀態(tài),缺乏影響政府決策和執(zhí)行的實(shí)力。組織化的參與成為社會(huì)嵌入政策過程的有效選擇,而非政府組織嵌入政策過程屬于組織化參與的范疇。我們可以將非政府組織的存在邏輯概括為一個(gè)核心三個(gè)基本點(diǎn):核心是民主行政范式,主要圍繞社會(huì)嵌入政策過程;三個(gè)基本點(diǎn)分別是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的沖擊致使委托——代理邏輯下的官僚制行政不能再獨(dú)自承受歷史之重、公共選擇論域下的“政府失敗說”以及公民參與意識(shí)的覺醒。

三、統(tǒng)合主義路徑:政府認(rèn)同與非政府組織的組織化參與

社會(huì)嵌入政策過程是民主行政范式的題中之義,是非政府組織存在、發(fā)展的內(nèi)在邏輯,又可以從兩個(gè)不同的理論框架加以解釋:一個(gè)是多中心治理的角度,另一個(gè)是統(tǒng)合主義的視角,這兩種解釋框架可以被視為應(yīng)對(duì)自反性現(xiàn)代化后果即風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的路徑選擇,也是非政府組織發(fā)展的選擇路徑。多中心治理理論是對(duì)肇始于20世紀(jì)70、80年代具有全球化色彩的“治理革命”的回應(yīng),致力于擺脫作為社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的代議制民主以及作為傳統(tǒng)行政范式邏輯支撐的委托——代理理論的困境,打破傳統(tǒng)的“中心——邊緣”治理模式,其權(quán)力運(yùn)行向度是雙向的,治理主體多元化,治理結(jié)構(gòu)呈網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)。概括地說:“多中心治理以自主治理為基礎(chǔ),允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存,通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù),減少了‘搭便車’行為,避免‘公地的悲劇’和‘集體行動(dòng)的困境’,擴(kuò)展了治理的公共性?!盵6]但是,每一種理論設(shè)計(jì)必須在相應(yīng)的制度環(huán)境下才能高效運(yùn)作,多中心治理亟需一個(gè)較為完善公民社會(huì)作為環(huán)境支持,政府與社會(huì)的關(guān)系處于一種平衡狀態(tài),社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度較高并進(jìn)入整合階段。如果主觀地將多中心治理理論嵌入到中國語境下,將會(huì)出現(xiàn)水土不服的癥狀,盡管改革開放30多年來,建國初的全能主義政治已經(jīng)消失在當(dāng)下的政治生活中,政治民主化進(jìn)程在不斷加快,但是我國政府與社會(huì)的關(guān)系仍然無法滿足多中心治理理論所期待的環(huán)境支持。

我們將視野再轉(zhuǎn)向統(tǒng)合主義理論。統(tǒng)合主義又稱為“法團(tuán)主義”或“工團(tuán)主義”,它是在20世紀(jì)90年代初對(duì)多元主義的批判和質(zhì)疑中產(chǎn)生的。斯密特將統(tǒng)合主義界定為:“一種利益代表系統(tǒng)。這一系統(tǒng)中的構(gòu)成單位組織成有限數(shù)量的組織,這些組織是一種單一的、強(qiáng)制性的、非競爭性的組織,實(shí)現(xiàn)了層級(jí)分化和功能分化,有國家認(rèn)可或頒發(fā)執(zhí)照(如果不是由國家建立),并獲得授權(quán)在它們各自領(lǐng)域的交換過程中壟斷性地代表有關(guān)社會(huì)主體的利益,控制著利益集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的選擇以及要求和支持的表達(dá)。”[7]這種利益代表系統(tǒng)由無數(shù)個(gè)“功能性團(tuán)體”組成,功能團(tuán)體內(nèi)部存在著形態(tài)迥異的組織結(jié)構(gòu),它介入公共政策過程是以組織化的方式進(jìn)行的,不同于原子化公民個(gè)體直接參與政策過程。上文論述到原子化公民個(gè)體在參與政策過程時(shí)無法平等地與掌握政治強(qiáng)制力的政府就某項(xiàng)政策議題進(jìn)行討價(jià)還價(jià),而統(tǒng)合主義語境下的“功能性團(tuán)體”具備一定的與政府討價(jià)還價(jià)的實(shí)力,公民先形成利益聚合,再以組織化的方式向政府作出利益表達(dá),以影響政策的制定和執(zhí)行。換句話說,統(tǒng)合主義就是將社會(huì)系統(tǒng)中的組織化利益整合進(jìn)國家決策結(jié)構(gòu)中。斯密特將統(tǒng)合主義劃分為兩種類型,分別是國家統(tǒng)合主義和社會(huì)統(tǒng)合主義。

根據(jù)表1所述,社會(huì)統(tǒng)合主義與國家統(tǒng)合主義的劃分是基于政府對(duì)社會(huì)控制或社會(huì)自主的程度。社會(huì)統(tǒng)合主義語境下社會(huì)擁有一定自主行動(dòng)的空間,但公共領(lǐng)域的空間是受限制的;國家統(tǒng)合主義語境下政府對(duì)社會(huì)施加著諸多的限制性條件,控制著社會(huì)的發(fā)展。但是,兩者也有共同之處,即社會(huì)都是嵌入在政府的制度框架下介入政策過程的,也就是上文論述的社會(huì)嵌入政策過程,這是統(tǒng)合主義的內(nèi)核。我們可以用一條線段將政府與社會(huì)的關(guān)系表示出來:

表1:社會(huì)統(tǒng)合主義與國家統(tǒng)合主義的區(qū)別[8]

縱觀我國的政府與社會(huì)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r,顯然,國家統(tǒng)合主義更能描述當(dāng)下的中國情境。從發(fā)展趨勢看,我國政府與社會(huì)的關(guān)系應(yīng)該逐步地從國家統(tǒng)合主義向社會(huì)統(tǒng)合主義過渡。在現(xiàn)代社會(huì)中,統(tǒng)合主義語境下的“功能性團(tuán)體”主要表現(xiàn)為非政府組織。非政府組織這一術(shù)語是1949年在聯(lián)合國首次使用,它處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間?!昂唵蔚卣f,非政府組織就是人們自愿組成的非政治性、非營利性和非宗教性的社會(huì)組織?!盵9]在我國,非政府組織主要包括社會(huì)團(tuán)體、慈善基金會(huì)以及民辦非企業(yè)單位三種類型。而統(tǒng)合主義論域下的我國非政府組織發(fā)展應(yīng)走向政府認(rèn)同和非政府組織組織化參與的合作道路,具體可以概括為兩個(gè)層面:

首先,政府認(rèn)同非政府組織存在的合法性,并提供制度與技術(shù)支持。統(tǒng)合主義語境下非政府組織存在的合法性在于政府的授權(quán)和控制,因?yàn)檎悄軌驅(qū)ι鐣?huì)資源做出權(quán)威性分配的主體,是政治強(qiáng)制力的擁有者。社會(huì)公眾欲基于共同利益和價(jià)值訴求成立非政府組織必須先獲得政府的認(rèn)同和支持。政府認(rèn)同非政府組織存在是前提,而非政府組織發(fā)展需要政府提供制度、技術(shù)兩種支持:(1)制度供給。以馬奇、奧爾森為代表的新制度主義者極力鼓吹政治制度的重要地位,他們強(qiáng)調(diào):“政治民主不僅取決于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件,而且也取決于政治制度的設(shè)計(jì)?!盵10]“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則,或者更規(guī)范地說,它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。從而,制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)?!盵11]統(tǒng)合主義理論強(qiáng)調(diào)功能團(tuán)體是在政府設(shè)計(jì)的制度框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn),不能僭越制度的邊界。制度除了具備規(guī)制的功效,還具有保障的作用,非政府組織要想健康、快速地成長必須尋求政府的制度保障:摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全能主義政治,全面向社會(huì)主義民主政治過渡,“組織化社會(huì)”建構(gòu)模式向“社會(huì)化組織”建構(gòu)模式轉(zhuǎn)變;完善規(guī)范非政府組織發(fā)展的各項(xiàng)法律、法規(guī),盡快出臺(tái)一部較為完整的《非政府組織法》,從立法層次給予非政府組織法律保障。(2)技術(shù)支撐。在技術(shù)層面,政府對(duì)非政府組織的支持主要包括監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)和人員三個(gè)方面。在監(jiān)管方面,我國對(duì)非政府組織實(shí)行的是雙重管理體制,即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別行使對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理職能。從其設(shè)計(jì)的初衷來看,主要是為了強(qiáng)化有關(guān)部門對(duì)非政府組織的監(jiān)管力度,屬于一種消極型的監(jiān)管體制,這導(dǎo)致了大量存在于社會(huì)中而未被納入制度框架內(nèi)的非法組織,限制了我國非政府組織的發(fā)展。因此,政府當(dāng)務(wù)之急就是改變雙重管理體制,以非政府組織的科學(xué)分類為前提,實(shí)施非政府組織的分類監(jiān)管,監(jiān)管主體應(yīng)該交由一個(gè)統(tǒng)一的部門。在經(jīng)費(fèi)方面,非政府組織開展活動(dòng)是非營利的、公益的,除了一些個(gè)人、企業(yè)捐款外,一般缺乏足夠的資金維持自身的長遠(yuǎn)發(fā)展。從非政府組織能夠有效分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度來看,掌握著豐富社會(huì)資源的政府應(yīng)該給予非政府組織經(jīng)費(fèi)支持。在人員方面,按照國家統(tǒng)合主義的概念,政府牢牢地控制著非政府組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)人員的任免,非政府組織自主性缺乏。從非政府組織有效、長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看,政府需放寬對(duì)非政府組織人員的控制,給予一定的自主空間,激發(fā)其自組織管理的熱情,協(xié)同政府承擔(dān)一定的公共責(zé)任。

其次,非政府組織協(xié)同政府分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)社會(huì)資本積累。組織化參與是社會(huì)嵌入政策過程的較佳選擇,非政府組織嵌入到政府設(shè)計(jì)的制度框架中協(xié)同政府承擔(dān)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。比如汶川地震中涌現(xiàn)出的若干非政府組織積極、迅速投身到救災(zāi)和災(zāi)后的重建工作中,有效地彌補(bǔ)了政府救災(zāi)重建工作的不足,并成為向社會(huì)各界通報(bào)災(zāi)區(qū)重建的信息窗口。非政府組織的功效在全球范圍內(nèi)已有目共睹,褚松燕將非政府組織的功能概括為四點(diǎn):“第一,提供一定范圍的公共服務(wù);第二,進(jìn)行利益表達(dá);第三,促進(jìn)社會(huì)資本積累;第四,拓展就業(yè)市場。”[9]在非政府組織四大功能中,尤其需要注意的是非政府組織能夠促進(jìn)社會(huì)資本積累。所謂社會(huì)資本,按照帕特南的觀點(diǎn)是“社會(huì)組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò),它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率”。[12]非政府組織是社會(huì)公眾基于共同利益和價(jià)值訴求而聚合在一起的非政治性、非營利性、非宗教性的社會(huì)組織。日常運(yùn)轉(zhuǎn)的非政府組織訓(xùn)練著組織成員之間的信任、合作意識(shí),組織成員在社會(huì)交往過程中逐漸形成了互惠性的規(guī)范,內(nèi)在地規(guī)范著組織成員的行為。非政府組織嵌入政策過程可以說是組織成員接受公民教育的過程,這個(gè)過程能夠有效提高公民素養(yǎng),促進(jìn)社會(huì)資本的積累。反過來,公民素養(yǎng)的提高、社會(huì)資本的積累又能夠推動(dòng)公民社會(huì)的建構(gòu),更好地協(xié)同政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性,從而增強(qiáng)政府存在的合法性。

結(jié)語

現(xiàn)代化是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的過程,工業(yè)社會(huì)在增加社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的同時(shí),也衍生出了若干危險(xiǎn)的社會(huì)因子,當(dāng)代社會(huì)正從工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)過渡。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性挑戰(zhàn)著政府治理的合法性,委托——代理邏輯支撐下的官僚制行政逐漸讓渡給社會(huì)嵌入邏輯支持下的民主行政。社會(huì)嵌入政策過程是政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的較佳選擇,也是民主行政的核心要義。在中國,社會(huì)嵌入政策過程不能套用西方多中心治理理論。中國當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)給社會(huì)嵌入政策過程設(shè)定了約束性條件,統(tǒng)合主義的視角能夠恰當(dāng)?shù)剡m應(yīng)我國的制度安排,即社會(huì)在制度框架內(nèi)進(jìn)行利益的表達(dá),參與社會(huì)管理、公共服務(wù)。全球范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的存在以及社會(huì)嵌入政策過程的現(xiàn)實(shí)需要,是非政府組織發(fā)展的邏輯脈絡(luò)。在全球治理中,非政府組織因其自身的非營利性、非政治性的特點(diǎn)將成為解決全球問題的有效選擇。我國社會(huì)主義民主政治的發(fā)展同樣需要引導(dǎo)非政府組織的健康發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)資本積累,推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)。

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