■ 宦吉娥

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢） 國土資源法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074）

在全球資源短缺，大型自然災(zāi)害頻發(fā)的背景下，我國的國土資源安全已日益成為事關(guān)民生、社會和諧、國家安全的重要問題。周期性地對現(xiàn)有國土資源立法的質(zhì)量、實施效果和影響進行評估，并有針對性地完善自然資源立法，對國土資源安全的保障具有重要意義。這需要采用科學(xué)的國土資源法律評價方法，對國外較成熟的自然資源立法評價方法加以借鑒是可行之舉。

1 水與濕地指數(shù)（WWI）簡介

1.1 評價目的

WWI是由“全球水伙伴”（Global Water Partnership）組織開發(fā)的評價指標體系和方法，涉及2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會贊成的“2005發(fā)展水資源管理和提升水利用效率計劃”全球目標。歐盟于2000年時設(shè)定了水框架指令（the Water Framework Directive），該項指令要求歐盟成員國轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的水資源管理范式，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用同時提高水資源的健康品質(zhì)。WWI的目標是評估2003年前歐洲國家為了執(zhí)行水框架指令所作的事前準備，包括各成員國制定的配套水政策，以此來為歐盟層面和歐盟成員國層面的政策制定者提供如何使現(xiàn)有水管理實踐與水框架指令目標契合的建議。

WWI是對歐盟水指令框架的提前評估，歐盟水框架指令設(shè)定的最終時限2015年。由于自然界對政策目的回應(yīng)通常是很緩慢的，或者是以不可預(yù)計的方式加以回應(yīng)，所以采用傳統(tǒng)的指標去評估作用于水生態(tài)系統(tǒng)的水相關(guān)政策的影響需要一段較長時間，但短時段的評估也被認為是必要的。短時段的評估可以用來預(yù)測阻礙相關(guān)政策和立法最終目的實現(xiàn)的可能障礙，WWI即可用于短時段評估。

WWI是用來對水框架指令/水資源綜合管理原則進行泛歐洲評估的第一次嘗試性設(shè)計，是應(yīng)用于全球領(lǐng)域，從國家間比較角度進行評價的一種強大政策工具。這種比較具有雙重作用，一方面可以獎勵那些能夠較快實現(xiàn)目標的國家，另一方面對其他國家也具有激勵的效果，這樣更有利于形成國際層面的善治，或者縮小現(xiàn)有國與國之間的差異。

WWI是過程評價指標體系。自1990年以來，在歐洲環(huán)境署、歐盟統(tǒng)計局以及經(jīng)濟合作與發(fā)展組織就開始關(guān)注制定泛歐洲層面的影響評價指標，與此同時，歐洲委員會和一些歐洲環(huán)保非政府組織也開發(fā)了監(jiān)測歐盟水立法的一系列程序，這些評價指標或程序都可以稱為過程評估。WWI也同樣關(guān)注水立法或政策的實施過程，只是歐洲委員會或NGOs僅關(guān)注歐盟立法本身的實施過程，而WWI還測量水框架指令/水資源綜合管理原則的在各成員國的實際配套執(zhí)行程度。

1.2 評價指標體系與標準

WWI綜合采用基于程序和基于結(jié)果的兩類評價指標，前者用于了解現(xiàn)有的正式安排，后者用于評價正式政策工具的妥善性和實施程度。WWI有兩個評價主題：第一，關(guān)注三項主要的水框架指令/水資源綜合管理原則：公眾參與、水資源綜合管理政策及濕地資源綜合管理政策。第二，關(guān)注各個國家應(yīng)對關(guān)鍵淡水問題所采取的措施。在這兩個評價主題下分兩個層面進行評價，第一層面的指標有7個，即水管理的公眾參與、水綜合管理政策、濕地綜合管理政策、水數(shù)量問題、水質(zhì)量問題、水壩對河流的截斷、洪水控制基礎(chǔ)設(shè)施對河流的截斷；第二層面的指標有12項。本文僅列出其對濕地資源綜合管理政策原則的評價指標和標準，如表1所示：

2 WWI在我國的可借鑒性

WWI作為“用戶導(dǎo)向”的定性的評價指標體系，它的主要用戶較為廣泛，包括歐洲環(huán)境保護NGOs和歐盟機構(gòu)。在全球?qū)用?，WWI的價值已經(jīng)被認可，已經(jīng)設(shè)立了兩個聯(lián)合國特別行動小組運用該指標體系對現(xiàn)有的水政策策略和實施程度進行調(diào)查。WWI在我國的國土資源法律評價工作中也具有可借鑒性，其原因及可借鑒之處在于：

第一，自然資源本身的特點與我國自然資源管理體制不協(xié)調(diào)性。不同門類的自然資源雖然有各自不同的用途，但彼此之間具有密切不可分割的關(guān)系，對一種資源的開發(fā)和利用會對其他門類的自然資源產(chǎn)生影響。比如礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源通常是緊密結(jié)合的，開采礦產(chǎn)資源會涉及到對土地的破壞及對地下水文的影響，同時還有可能對地面的森林、草地、動物等自然資源產(chǎn)生影響。一種自然資源同時也由多種生態(tài)因素構(gòu)成，比如濕地資源，是一種特有的土地資源，同時也由水資源構(gòu)成，且由適宜在該環(huán)境中生存的動植物一起構(gòu)成一種生態(tài)環(huán)境。自然資源本身的這種特點決定了資源管理是一個系統(tǒng)工程，涉及眾多領(lǐng)域，所以在行政管理體制上強化多種資源綜合調(diào)查評價和規(guī)劃監(jiān)督管理就成為必然的發(fā)展趨勢[2]。在我國，自然資源的管理體制是部門化、分散化的，這種管理體制與自然資源本身的特點之間具有不協(xié)調(diào)性。WWI始終貫穿將水資源管理與濕地資源管理綜合考慮的精神，在對國土資源法律評價的過程中，就應(yīng)當有意識的加入種綜合管理的理念。

第二，我國國土資源立法的特點。我國立法具有多層次性的特點，國土資源立法包括中央層面的憲法、法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方層面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，此外還有在實際中發(fā)揮效力的眾多地方政府的“紅頭文件”。中央立法中強調(diào)法制的統(tǒng)一，同時部門化的特點較為明顯。國土資源在地方立法中強調(diào)地方特色的體現(xiàn)。雖然我國目前國土資源立法數(shù)量較多，但一個國家法律文明的發(fā)達程度，不僅在于它的法律數(shù)量多少，更要看它的法律結(jié)構(gòu)以及有此種結(jié)構(gòu)所導(dǎo)出的法律功能傾向[3]?，F(xiàn)有的國土資源立法面臨部門利益劃分、中央與地方關(guān)系、地方利益保護等多重問題，從注重法律功能傾向的角度而言仍有巨大的調(diào)整和完善空間。這種特點使得WWI在我國具有借鑒性：一方面，WWI強調(diào)歐盟水、濕地政策與立法同歐盟成員國水、濕地政策與立法的匹配，強調(diào)國際、國家各職能部門之間、職能部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，這是在我國國土資源法律評價過程中可以強調(diào)的地方。另一方面，WWI是從國家間比較的角度進行評價的一種強大政策工具，在對國土資源地方立法評價的過程中也可以采用這種比較角度，以發(fā)揮對地方的激勵作用。通過對地方貫徹中央立法程度的評價和比較，更好實現(xiàn)中央立法保護自然資源、合理利用自然資源、保障資源安全等立法目的。

表1 對濕地管理政策的評價[1]

第三，我國國土資源立法實施的特點。我國國土資源立法尤其是法律，頒布時間較早，內(nèi)容較為原則，有些內(nèi)容可能還落后于社會發(fā)展現(xiàn)實，可操作性較弱，其貫徹實施對配套法規(guī)的依賴性較強，這些規(guī)范性文件在細化法律規(guī)定時有可能背離法律的立法目的。在對國土資源立法作可操作性和實施效果評價的時候，可以借鑒WWI應(yīng)用過程導(dǎo)向的指標[4]，并對政策實施過程所需要的政策工具和程序進行精細化分解，逐一評價，然后再應(yīng)用結(jié)果導(dǎo)向的指標進行評價。這樣注重過程的評價能夠全面反映執(zhí)法部門所作出的努力，在執(zhí)法部門全力以赴的情況下，如果法律實施效果仍然不佳，就表明問題出在法律本身。

3 我國國土資源法律評價中對WWI的借鑒方法

WWI是國際層面的自然立法和政策評價工具，其專門針對歐盟水和濕地自然資源的綜合管理政策的評估，因此在我國國土資源法律評價中不能直接采用WWI，但可以結(jié)合我國國情加以轉(zhuǎn)化吸收。對其借鑒不僅局限于對水和濕地資源政策立法的評價，在整個國土資源法律評價中都有其借鑒意義。對其借鑒可以采用以下幾個層面：

第一，其指標體系所涵的價值訴求和精神可以吸收。WWI注重資源的綜合管理，比如在對濕地管理政策的評估中，注意到水政策與濕地政策的銜接，要求水政策的制定要考慮濕地的重要功能，修筑水壩或者防洪的基礎(chǔ)設(shè)施時注意到滿足濕地用水的需求；同時在對濕地周邊地區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，注意到對濕地的保護。這種對濕地政策的評價要求中所包含的資源綜合管理的精神值得借鑒。WWI注重比較的視角，可用于我國國土資源地方立法的比較評估。WWI注重政策執(zhí)行過程，采用了較多“基于規(guī)則的指標”的特點也值得借鑒。

第二，其所詳細列舉的政策工具和程序在國土資源管理中可以采納。WWI評價指標體系中詳細列舉了一些政策工具和程序，比如在公眾參與評價中，其對“磋商”的評價指標中要求：(1)強調(diào)關(guān)于闡明法律、計劃/戰(zhàn)略和水相關(guān)的具體項目的信息的咨詢；(2)強調(diào)參與代表的程序：工業(yè)、家庭用水供給、農(nóng)業(yè)、綠色NGOs和學(xué)術(shù)界；(3)在磋商開始時闡明目標；(4)在磋商開始時目標受眾陳述意見；(5)有包括磋商程序時間表在內(nèi)的磋商文件；(6)磋商反應(yīng)和結(jié)果應(yīng)該在任何隨后出現(xiàn)的文件變動之前出版；(7)在充足的時間內(nèi)提供文件供磋商參與者提出深思熟慮的意見。這些要求可以直接吸納到我國國土資源立法聽證的法律規(guī)范中和聽證實踐中。在對水政策的評價指標中，要求“部門間協(xié)作”、“部門內(nèi)協(xié)作”，并設(shè)定了5項具體的標準，也可以直接加以借鑒。

第三，其評價結(jié)構(gòu)和具體的指標可用于完善我國現(xiàn)有的國土資源法律評價指標體系或者在其基礎(chǔ)上構(gòu)建我國國土資源評價指數(shù)。我國對國土資源法律評價指標體系和方法的專門研究起步較晚，目前比較有代表性的成果是國土資源部國土資源法律評價工程重點實驗室在該領(lǐng)域所做的研究，該實驗室課題組提出了國土資源法律量化評估指標體系[5]，該指標體系分合法性、合理性、操作性、績效性和滿意度五部分構(gòu)成，較為系統(tǒng)全面。但該評價指標體系具有一般性，在指標層的設(shè)計中還面臨針對不同評價對象特定化的任務(wù)。WWI對政策目的的分解，對政策工具和過程的精細化劃分和列舉的方法對現(xiàn)有指標體系的特定化具有借鑒價值。此外，WWI對每項指標都從“過程”和“結(jié)果”兩方面加以評價的方法也可以加以借鑒。在條件成熟的情況下，也可以開發(fā)適用于我國的“國土資源評價指數(shù)”。

[1]Lucia De Stefano, Javier de Pedraza Gilsanz, Fermín Villarroya Gil.A Methodology for the Evaluation of Water Policies in European [J].Environmental Management ,2010（45）:1363-1377.

[2]劉麗,張新安.當代國際自然資源管理大趨勢[N].中國國土資源報,2003-11-11(7).

[3]龐正.論當代中國法律體系的結(jié)構(gòu)性整合與創(chuàng)新[J].法制現(xiàn)代化研究，2004(9):111-118.

[4]公丕祥.法制現(xiàn)代化研究（第九卷）[M].南京：南京師范大學(xué)出版社，2004.

[5]Rowe G,Frewer L .J.Public participation methods: a framework for evaluation [J].Science Technology &Human Values,2000,25(1):3-29.

[6]國土資源法律評價工程實驗室課題組.國土資源法律量化評估指標體系初探[J].理論月刊,2011(6):164-166.