■吳志軍 汪 洋

一、引言

2012年，《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》的出臺，標志著我國光伏產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位達到了前所未有的高度。但是，我國光伏產(chǎn)業(yè)所面臨的問題相當嚴峻。最近，歐盟對我國光伏產(chǎn)品的“雙反”，更加暴露出我國光伏產(chǎn)業(yè)存在的問題和弊端。

近年來，隨著光伏產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性地位的凸顯以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)管理和外部市場銷售上種種問題的出現(xiàn)，國內(nèi)外對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策的研究日益豐富。從現(xiàn)有文獻來看，主要集中在光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及對策、光伏產(chǎn)業(yè)鏈等方面。李雷、郭焱從高純多晶硅、硅片制造、太陽能電池、太陽能電站建設四個方面的發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，提出應改變出口導向發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮行業(yè)組織的協(xié)調(diào)功能。[1]吳茜薇、王振波認為，我國光伏產(chǎn)業(yè)存在的主要問題是產(chǎn)業(yè)鏈不健全、缺乏核心技術、國內(nèi)市場狹小和行業(yè)競爭激烈。[2]王發(fā)明以全球價值鏈為指導，對全球光伏產(chǎn)業(yè)價值鏈的價值分布、空間特征及治理結構進行剖析，對我國光伏太陽能產(chǎn)業(yè)升級的條件與途徑進行了研究。[3]李園紅、高明提出應確定產(chǎn)業(yè)鏈的重點發(fā)展環(huán)節(jié)、加強重點技術攻關、延伸光伏產(chǎn)業(yè)鏈、推進與國際光伏產(chǎn)業(yè)鏈對接的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。[4]另外，在國家調(diào)控手段頻頻出臺的大背景下，有關學者也做了一些針對產(chǎn)業(yè)政策的研究。于力宏、郁義鴻針對我國光伏產(chǎn)業(yè)存在的缺陷，提出面向需求為主的規(guī)劃目標和金融、財稅政策，以及基于市場機制的產(chǎn)業(yè)組織政策。[5]劉益君通過對國內(nèi)外光伏產(chǎn)業(yè)政策的對比分析，指出國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足并指出政策建議。[6]胡潤青分析了全球主要光伏市場國家光伏激勵政策的變化，并對我國光伏激勵政策進行了探討。[7]

綜上所述，已有的研究主要是對光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、問題、發(fā)展對策進行研究并在此基礎上提出發(fā)展對策。而單純基于產(chǎn)業(yè)政策角度的研究，目前還比較少。本文正是基于對政策的制定與實施等環(huán)節(jié)所取得的成績，以及存在的政策缺陷進行探討，對我國光伏產(chǎn)業(yè)政策進行反思并提出相關建議。

二、我國現(xiàn)階段光伏產(chǎn)業(yè)政策

經(jīng)濟的發(fā)展刺激了能源需求，而傳統(tǒng)能源日益枯竭，進入21世紀以來，我國政府十分重視太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相繼從產(chǎn)業(yè)研發(fā)、投資、生產(chǎn)和消費等方面制定了一系列政策措施。

(一)政策背景

我國是能源消耗大國，并且嚴重依賴傳統(tǒng)的化石能源，2011年，煤、石油、天然氣占能源消耗總量的80%以上，這也導致我國成為世界碳排放大國。在傳統(tǒng)化石能源日益枯竭和全球發(fā)展低碳經(jīng)濟的背景下，開發(fā)利用可再生、清潔無污染能源勢在必行。表1為我國近年來能源消費結構。

(二)政策概述

進入21世紀以來，我國光伏產(chǎn)業(yè)在研發(fā)、投資、生產(chǎn)、消費四個方面制定了一系列政策。

研發(fā)階段的政策措施，主要體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)劃和進出口管制兩個方面。如2007年頒布的《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，積極推進能源產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，推進太陽能利用及與建筑一體化的科研、開發(fā)和建設;2009年，《國務院辦公廳關于印發(fā)2009年節(jié)能減排工作的通知》，旨在加快技術開發(fā)和推廣，做好“金太陽”太陽能發(fā)電技術的規(guī)模化推廣應用，同年發(fā)布的《2010年關稅實施方案》規(guī)定多晶硅的進口稅率為1%，太陽能電池組件封裝專用玻璃進口稅率為12%;2010年，商務部、海關總署公告2010年第63號將多晶硅材料列入禁止出口的商品目錄。

投資階段的政策措施，主要運用發(fā)展規(guī)劃、政策管制、金融及資金支持等手段。如2007年頒布的《關于印發(fā)可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃的通知》，強調(diào)發(fā)揮太陽能光伏發(fā)電宜分散供電的優(yōu)勢，在偏遠地區(qū)積極推廣使用光伏發(fā)電系;同年發(fā)布的《關于開展大型并網(wǎng)光伏示范電站建設有關要求的通知》規(guī)定，并網(wǎng)光伏示范電站投資者通過公開招標方式，以上網(wǎng)電價為主要條件進行選擇。2010年，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》鼓勵民間資本參與太陽能產(chǎn)業(yè)建設。

生產(chǎn)階段的政策措施，主要體現(xiàn)在法規(guī)管制和發(fā)展規(guī)劃兩個方面。如2006年出臺的《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》要求:對可再生能源發(fā)電項目管理、電網(wǎng)企業(yè)責任和發(fā)電企業(yè)責任作出相關規(guī)定。2007年出臺的《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》，要求電力監(jiān)管機構對電網(wǎng)企業(yè)建設可再生能源發(fā)電項目情況進行監(jiān)管;同年，《關于印發(fā)高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃的通知》要求擴大能源材料生產(chǎn)，發(fā)展太陽能電池用高純硅材料，發(fā)展太陽能建筑一體化設備。

消費階段的政策措施，主要運用法規(guī)管制和資金及金融支持等手段。如2006年，《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理實行辦法》規(guī)定，實行政府定價，由國務院價格主管部門核定;2009年出臺的《關于實施金太陽示范工程的通知》，對金太陽示范工程財政補助資金支持范圍和支持條件、補助標準、資金申報和下達等方面作了相關規(guī)定;2010年，《關于加強金太陽示范工程和太陽能光電建筑應用示范工程建設管理的通知》規(guī)定，中央財政對示范項目建設所用關鍵設備，按中標協(xié)議供貨價格的一定比例給予補貼。

三、對現(xiàn)行光伏產(chǎn)業(yè)政策的評價

近年來我國制定的一系列光伏產(chǎn)業(yè)政策，反映了國家對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視，但諸多政策在促進光伏產(chǎn)業(yè)做大的同時，并未有效引導光伏產(chǎn)業(yè)做強、做優(yōu)。

(一)現(xiàn)行政策實施效果

1．產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，使我國實現(xiàn)了成為光伏生產(chǎn)大國的目標。光伏產(chǎn)業(yè)是以硅材料的應用開發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)鏈條，包括上游的原材料供應、電池片生產(chǎn)、太陽能光伏電站建設及相關基礎設施建設等環(huán)節(jié)。[8]自2007年國家頒布《關于印發(fā)高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃的通知》的政策措施以來，能源材料生產(chǎn)不斷擴大，在多晶硅、光伏電池產(chǎn)量和光伏電站裝機總量方面取得重大成就。處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的多晶硅原料，是光伏產(chǎn)業(yè)最重要的基礎性原材料，從2006年開始，國際市場對多晶硅需求一路走高(見表2)，價格不斷上漲，我國多晶硅項目呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，產(chǎn)量規(guī)模不斷擴大。

表1 2003—2011年我國一次能源消費結構(單位:百萬噸油當量)

表2 2006—2011年我國多晶硅供需平衡表(單位:噸)

近年來，受西班牙、德國等歐盟地區(qū)國家政策刺激的影響和國內(nèi)需求的上升，太陽能光伏電池產(chǎn)量也呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。雖然在2008年金融危機之后國際市場需求下滑，但國內(nèi)生產(chǎn)由于規(guī)模不斷擴大，大量企業(yè)上馬。2010年，隨著全球宏觀經(jīng)濟環(huán)境的逐步好轉，全球光伏產(chǎn)業(yè)在金融危機中受到抑制的需求又重新被激發(fā)出來，國內(nèi)產(chǎn)量持續(xù)增長。

長期以來，光伏發(fā)電成本一直遠高于傳統(tǒng)化石能源發(fā)電，因此很難得到普及，光伏電站的建設一直處于慢速發(fā)展狀態(tài)。自2009年以來，受國家“太陽能屋頂計劃”及“國家金太陽示范工程”等一系列政策的激勵，國內(nèi)光伏裝機量有了一個大幅度的攀升?？梢灶A期，在未來幾年，隨著光伏發(fā)電成本的進一步下降和政策支持，光伏裝機量將持續(xù)大幅度增長。

2．產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象明顯，并且生產(chǎn)地區(qū)進一步增加。據(jù)中國新能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展年會發(fā)布的數(shù)據(jù)，在2011年中國新能源產(chǎn)業(yè)百強縣中，東部沿海的江蘇、山東、浙江三省占44家，產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象明顯。光伏產(chǎn)業(yè)遍及全國23個省、自治區(qū)和直轄市，這說明目前全國各地都在大力引進和發(fā)展太陽能光伏產(chǎn)業(yè)。另外，西北地區(qū)太陽光充足，擁有豐富的太陽能資源，該地區(qū)的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)獲得了比較快的發(fā)展，甘肅、新疆等西北省份占據(jù)百強縣中的15席，并且可以預期在政策扶持下該地區(qū)將獲得更大規(guī)模的發(fā)展。

(二)政策漏洞引發(fā)的問題

1．支持研發(fā)投入的政策不足，導致缺乏產(chǎn)業(yè)核心競爭力和產(chǎn)業(yè)鏈不完善。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，政府在光伏產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)的政策出現(xiàn)失衡，對上中游的多晶硅、太陽能光伏電池的生產(chǎn)激勵政策非常充分，而下游的光伏應用等問題遲遲不能很好地解決。另外，在產(chǎn)業(yè)研發(fā)階段對核心技術和關鍵生產(chǎn)裝備等方面資金投入不足，關鍵技術嚴重依賴國外。雖然在2010年，財政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設部以及國家能源局四部門宣布，將在未來幾年借助財政補貼、“太陽能屋頂”項目等一系列舉措，強力推動太陽能光伏發(fā)電在國內(nèi)的大規(guī)模應用，但由于光伏發(fā)電成本過高，加上政府對民眾光伏產(chǎn)品使用中的補貼力度不夠，國內(nèi)需求一直低迷，產(chǎn)品嚴重依賴于國際市場。

2．管制規(guī)劃類政策過多，經(jīng)濟激勵政策不足。從上文我們可以看出，法規(guī)管制、策略性措施和目標規(guī)劃的運用過于頻繁，而用于激勵的金融支持和稅收優(yōu)惠只占很小一部分。法規(guī)管制運用的頻率過高，先前的某項措施未被切實執(zhí)行，而在之后又被反復提出，使政策過多過濫。這表明到目前為止，我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的國家標準和行業(yè)標準的完整體系尚未完全建立，導致光伏產(chǎn)品在國際市場缺乏競爭力。[9]

3．政策宏觀化程度嚴重，光伏并網(wǎng)電價遲遲不能確定。由于成本問題，目前各界爭論的熱點依舊是關于光伏并網(wǎng)電價的競標問題。光伏并網(wǎng)發(fā)電特許權項目一直頗受各界關注，它不僅為光伏廠商提供市場，同時也是國內(nèi)光伏上網(wǎng)標桿電價的前奏。自2010年第二季度以來，多晶硅及組件價格維持上漲趨勢，使發(fā)電成本只升不降，加上海外企業(yè)大量進駐國內(nèi)市場，我國光伏企業(yè)并沒有真正嘗到光伏發(fā)電所帶來的甜頭。對于很多企業(yè)來說，他們所期望的投資回報，更多的來源于競標成功后所帶來的政府扶持和在業(yè)內(nèi)極高的名望，這就需要政府進行強有力的引導和調(diào)節(jié)。[6]

4．出口市場單一，受國際環(huán)境影響大。我國光伏產(chǎn)品的出口市場主要集中在歐盟成員國，其中西班牙、德國和意大利所占比例最大。受2008年金融危機的影響，西班牙、德國光伏產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生變化，我國光伏產(chǎn)品出口難度進一步加大，加上國內(nèi)企業(yè)盲目上馬，產(chǎn)能過?，F(xiàn)象十分嚴重，產(chǎn)品價格一步步走低。近期的歐盟“雙反”可能引起一系列連鎖反應，美國、印度均對我國光伏產(chǎn)品出口開展反傾銷調(diào)查。據(jù)國際能源署的統(tǒng)計，全球前十大太陽能模組制造商中，有7家是我國內(nèi)地的企業(yè)，國際市場的變化造成國內(nèi)競爭加劇，價格競爭的結果是利潤的持續(xù)走低，企業(yè)瀕臨破產(chǎn)。

四、光伏產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的思路與方向

我國現(xiàn)行光伏產(chǎn)業(yè)政策十分繁雜，雖然在一定程度上促進了我國光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但在實施過程中各種問題突出，光伏產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整勢在必行。

(一)進一步完善行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮行業(yè)組織在市場經(jīng)濟中的作用

在經(jīng)濟全球化條件下，企業(yè)市場化、國際化程度越來越高。按照國際慣例和市場原則，行業(yè)協(xié)會在維護國內(nèi)同業(yè)權益、加強行業(yè)自律、與海外同業(yè)交流等方面發(fā)揮著重要作用。行業(yè)組織還可以整合國內(nèi)分散的供應量和購買力，提升國際議價能力。另外，行業(yè)協(xié)會可以充當政府與企業(yè)之間的橋梁，幫助政府制定更了解市場、有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。目前，歐盟、美國均對我國光伏產(chǎn)品出口展開反傾銷調(diào)查，行業(yè)協(xié)會可以進一步發(fā)揮作用，在國內(nèi)加強與政府的溝通，在國際市場為我國光伏產(chǎn)業(yè)提供強有力的支持和引導。

(二)加強政策引導和支持，培育完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系

光伏產(chǎn)業(yè)的起步是從某一特定的環(huán)節(jié)切入的，較快進入垂直整合階段，然后形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系。目前，我國在產(chǎn)業(yè)鏈上游的多晶硅、中游的太陽能電池產(chǎn)量均達到了很大的規(guī)模，因此應完善下游的營銷體系，將產(chǎn)業(yè)鏈和市場緊密聯(lián)系起來，建立健全光伏市場的服務體系。從產(chǎn)業(yè)鏈下游看，在原有的比較優(yōu)勢的基礎上，延伸具有發(fā)展前景和市場潛力的新的產(chǎn)業(yè)鏈，分擔風險，促進產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展。在空間整合方面，依托重點集聚區(qū)域，充分發(fā)揮現(xiàn)有規(guī)模產(chǎn)業(yè)的集聚效應。此外，政府在政策制定上，應該統(tǒng)籌兼顧，對產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的政策支持不斷傾斜，引導其平衡發(fā)展。

(三)進一步加大財政和金融支持力度

在財稅補貼方面，我國在2009年出臺了《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行方法》及實施“太陽能屋頂計劃”等政策，旨在促進農(nóng)村及偏遠地區(qū)示范推廣光電技術在建筑領域的應用。這些政策在一定程度上推動了建筑光電一體化進程，但相比德國、意大利等光伏應用的發(fā)達國家，我國在對光伏產(chǎn)業(yè)財稅投入的力度和范圍上還是不夠的。因此，政府應該對多晶硅生產(chǎn)與光伏裝機項目進行初始投資補貼，提高私人投資和中小企業(yè)光伏項目的補貼力度，尤其加大對公共建筑和非盈利項目和建筑光伏一體化項目提供補貼。[10]此外，對太陽能發(fā)電系統(tǒng)給予較高的稅收抵免，對于已經(jīng)安裝發(fā)電的項目進行退稅鼓勵。另外，繼續(xù)建立健全金融市場，拓寬光伏企業(yè)的融資渠道，提高光伏企業(yè)的融資規(guī)模。

(四)加快光伏產(chǎn)品期貨的推出

期貨市場具有發(fā)現(xiàn)價格、規(guī)避風險等功能，按照國際慣例，大宗商品貿(mào)易都是在基準價格的基礎上調(diào)整升貼水幅度而得到最終交易價格，而期貨市場一般是形成大宗商品基準價格的中心。光伏產(chǎn)品期貨的推出，可以給我國光伏企業(yè)提供一個規(guī)避價格風險與經(jīng)營風險的工具，它可以幫助光伏企業(yè)掌握市場庫存情況、價格行情、市場趨勢等，從而理性地作出生產(chǎn)決策，避免產(chǎn)能過剩、惡性競爭等局面的出現(xiàn)，起到穩(wěn)定價格的作用。因此，國家應加快我國期貨交易市場的發(fā)展步伐，加大專業(yè)人才的培養(yǎng)，盡快推出光伏產(chǎn)品期貨并完善光伏產(chǎn)品期貨交易品種。

(五)積極開拓海外市場

隨著歐盟對我國光伏產(chǎn)品的“雙反”，加之市場需求趨于飽和，我國光伏廠商必須在海外開拓新興市場，分散市場單一的風險，促進市場多元化局面的形成。面對龐大的海外市場以及目前存在的貿(mào)易爭端，直接在進口國建廠或者與當?shù)毓夥鼜S商合作不失為一種很好的策略。這樣既能規(guī)避貿(mào)易制裁的威脅，還能進一步擴大國內(nèi)廠商的銷售渠道。另外，對于光伏產(chǎn)業(yè)薄弱的印度、泰國等東南亞國家，可以借助低廉的價格優(yōu)勢擊敗競爭對手，從而占領更大的市場份額。

[1]李雷，郭焱．中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及若干問題的思考[J]．中外能源，2010，(15)．

[2]吳茜薇，王振波．金融危機背景下中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對策[J]．首都師范大學學報，2012，(1)．

[3]王發(fā)明．全球價值鏈下的產(chǎn)業(yè)升級:以我國光伏產(chǎn)業(yè)為例[J]．經(jīng)濟管理，2009，(11)．

[4]李園紅，高明．基于產(chǎn)業(yè)鏈視角的中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路[J]．亞太經(jīng)濟，2010，(4)．

[5]于力宏，郁義鴻．光伏產(chǎn)業(yè)政策體系評估:多層次抑或多元化[J]．企業(yè)發(fā)展，2012，(8)．

[6]劉益君．國內(nèi)外光伏產(chǎn)業(yè)政策比較研究[J]．生產(chǎn)力研究，2010，(12)．

[7]胡潤青．國際光伏發(fā)電激勵政策的變化和啟示[J]．中國能源，2009，(11)．

[8]孫玉星，楊宏，蘇乘風．中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展[J]．半導體技術，2010，(2)．

[9]李雷，楊春．我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策探討[J]．中外能源，2011，(7)．

[10]徐楓，李云龍．基于SCP范式的我國光伏產(chǎn)業(yè)困境分析及對策建議[J]．宏觀經(jīng)濟研究，2012，(6)．