蔡金平

一、深刻理解“就業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略

（一）“就業(yè)優(yōu)先”的由來

1995年，聯(lián)合國在哥本哈根召開的世界社會發(fā)展首腦會議《宣言》中莊嚴宣告：“將促進充分就業(yè)作為經濟和社會政策的一個基本優(yōu)先目標?！?001年，在全球就業(yè)論壇大會上通過的《全球就業(yè)議程》要求，“各國政府要把生產性的就業(yè)置于經濟和社會政策的核心位置，并使充分的、生產性的和自由選擇的就業(yè)成為宏觀經濟戰(zhàn)略和國家政策的總目標?！?/p>

從中國看，2003年、2008年、2009年中央多次提出“將就業(yè)擺在經濟社會發(fā)展更加突出位置”。2010年底的中央經濟工作會強調，“把促進充分就業(yè)作為經濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標”。擴大就業(yè)是保障和改善民生的頭等大事。國家“十二五”規(guī)劃正式提出“實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”。

（二）就業(yè)優(yōu)先的涵義

對兵團來講，能不能擴大就業(yè)規(guī)模，穩(wěn)定就業(yè)形勢，直接關系到“三化”建設的順利推進，關系到“屯墾戍邊”使命的履行，關系到職工群眾的切身利益。因此，實施就業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，是兵團的使命要求，是廣大職工群眾的熱切期盼?！缎陆a建設兵團關于進一步做好促進就業(yè)工作的意見》（新兵發(fā)201137號）要求“把促進就業(yè)放在經濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，堅持經濟發(fā)展與促進就業(yè)良性互動，經濟結構調整與就業(yè)結構優(yōu)化相互促進，努力實現(xiàn)社會就業(yè)更加充分的目標”。

二、兵團“十一五”期間就業(yè)總量持續(xù)增加，結構不斷優(yōu)化

“十一五”期間兵團各級黨政不斷強化促進就業(yè)的責任，大力實施更加積極的就業(yè)政策，就業(yè)局勢在金融危機和“7·5”事件的沖擊下保持了基本穩(wěn)定，總量持續(xù)增加，結構不斷優(yōu)化。2006年至2010年，全兵團新增就業(yè)29.3萬人，完成“十一五”規(guī)劃目標的117.2%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終控制在3%以下，低于自治區(qū)和全國平均水平。2010年底，兵團就業(yè)人數(shù)達到106.18萬人，比2005年增加7.42萬人，年均增長1.5%（圖1）；三次產業(yè)就業(yè)比例為45.8︰19.8︰34.4，與“十一五”末的49︰19.5︰31.5相比，一產就業(yè)比重明顯降低，二、三產業(yè)就業(yè)比重有所增加，結構進一步優(yōu)化。

三、從目前就業(yè)趨勢和前景看兵團就業(yè)存在的問題及制約因素

（一）就業(yè)結構不合理

第一產業(yè)的就業(yè)比重過高，就業(yè)者負擔人口壓力大。兵團經濟以農業(yè)為基礎，工業(yè)化進程緩慢，水平低，產業(yè)發(fā)展不平衡，呈一產強、二產弱、三產小的格局。農業(yè)就業(yè)比重最高，勞動生產效率卻最低，兵團城鎮(zhèn)化水平不高，第二、第三產業(yè)發(fā)展規(guī)模小，層次低，吸納就業(yè)人口能力有限。就業(yè)者負擔人口呈逐漸上升態(tài)勢，2000年以來居高不下，就業(yè)者負擔人口壓力逐漸加重，主要原因是產業(yè)結構不合理。

較高生產效率的非農產業(yè)就業(yè)比重低。根據(jù)庫茲涅茨法則，勞動力總是向較高生產率的產業(yè)轉移，就業(yè)重心由第一產業(yè)向第二、第三產業(yè)轉移，就業(yè)結構由“一、二、三”型經“二、一、三”型最終形成“三、二、一”型。兵團第二、第三產業(yè)生產效率明顯且遠遠高于第一產業(yè)，甚至高于全員勞動生產率，而就業(yè)比重較低，2008年以來，三次產業(yè)就業(yè)結構為47:18:35，制約了非農產業(yè)和工業(yè)化進程;也制約了兵團經濟增長速度。

（二）勞動力資源儲備不足

上世紀70年代中期以后兵團人口呈現(xiàn)持續(xù)的低增長，2008年底，人口出生率下降到5.67‰，自然增長率下降到1.33‰。低增長率必然造成勞動力后備資源不足。兵團屯墾戍邊隊伍的主體即農牧團場職工的人數(shù)不斷減少，由1991年101萬人持續(xù)減少到2008年67.32萬人，減少了33.3%。1990年至2008年，兵團總播種面積從780.8千公頃增加到1068.90千公頃，增加了36.9%。其中需要大量拾花勞動力的棉花播種面積從170千公頃增加到563.16千公頃，增加了231.3%。彌補團場勞動力缺口主要是內地勞務工。因此，職工隊伍建設及維穩(wěn)功能的提升是當前困擾兵團發(fā)展的重大課題。在兵團遷出人口中，以青壯年居多，而且是長期從事農業(yè)生產第一線的農工及其子女，他們熟悉團場生產，這些人員的遷出，造成勞動力后備資源不足。減少的原因是老一輩軍墾戰(zhàn)士和五六十年代參加兵團開發(fā)建設的支邊青年已大量退休、團場考不上大學的留守青年大都不愿意務農。

（三）勞動力短缺與就業(yè)難矛盾凸顯

1.從外部看，農業(yè)勞動力短缺可以通過引入內地勞務工、土地租賃承包等方式解決，但現(xiàn)代農業(yè)、工業(yè)生產用工和現(xiàn)代服務業(yè)則無法通過這一途徑解決，因為勞務工（包括遷移到兵團的新職工）的文化層次、勞動技能難以滿足現(xiàn)代農業(yè)、工業(yè)生產和現(xiàn)代服務業(yè)的崗位技能要求。

2.從內部看，兵團子女考學出去之后回兵團就業(yè)的不足三分之一；考不上學的多為初中生，文化層次低且無技能，從而形成團場的富余勞動力多為體力型的局面。人才補給不足，導致勞動力結構性短缺。

（四）人口素質難以滿足現(xiàn)代農業(yè)和新型工業(yè)化發(fā)展的要求

由于不同時期的遷移機制作用，兵團人口素質差異較大。目前大專及以上學歷就業(yè)人員少，中專以下文化程度較多。長期以來兵團在提高職工科技文化素質，開展職工培訓方面的工作卓有成效，提高職工科技文化素質，職工培訓體系也正在逐漸形成。

（五）制約因素

1.客觀因素。兵團團場多沿“兩周一線”布局，多數(shù)生態(tài)環(huán)境惡劣、資源稟賦差，遠離當?shù)卣?、經濟文化中心，交通不便，信息不靈，市場發(fā)育程度低，對外聯(lián)系困難。即使環(huán)境條件相對較好的腹心團場，也受到城鄉(xiāng)之間的市場環(huán)境差異和農墾與地方條塊分割、交融不暢的多重制約，限制了農牧團場招商引資和對外開放，導致經濟發(fā)展水平較低。對外來人口、特別是較高素質人口吸引力弱，對原有人口形成了“推力”，制約人口的發(fā)展。

2.產業(yè)結構調整過慢制約就業(yè)結構優(yōu)化。“十五”以來，兵團產業(yè)結構調整取得較大進展，但農業(yè)仍是兵團主要資源，第一產業(yè)就業(yè)人員仍占三分之一以上。相對于新疆能源、資源總量，兵團掌控的礦產資源極度匱乏，尤其缺少油氣、煤炭等資源，實施優(yōu)勢礦產資源轉換戰(zhàn)略、提高非農產業(yè)地位、推進三產發(fā)展、調整就業(yè)結構任重道遠。

四、“十二五”期間兵團實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的幾項重點任務

（一）在著力改善就業(yè)結構上下功夫

產業(yè)結構調整必然引起就業(yè)結構變化。要繼續(xù)開展團場農牧一線富余勞動力轉移就業(yè)，降低一產就業(yè)比重，“十二五”規(guī)劃要求，到2015年非農產業(yè)就業(yè)比重提高到60%，給轉移就業(yè)提出了更高的要求。工業(yè)企業(yè)是吸納就業(yè)的重要領域，是保持經濟平穩(wěn)發(fā)展的重要基礎。在新型工業(yè)化建設過程中必須突出解決好企業(yè)招工難問題，緩解企業(yè)招工難問題必須堅持“勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的方針；發(fā)揮企業(yè)的用人主體作用、政府有關部門的職能作用和人力資源市場的機制作用，發(fā)揮好兵團企業(yè)的比較優(yōu)勢，增強在人力資源市場中的競爭力，以此提高二產就業(yè)比重。適應城鎮(zhèn)化建設需要，大力發(fā)展服務業(yè)特別是家庭服務業(yè)促進就業(yè)，進一步發(fā)揮三產對就業(yè)的吸納能力。到“十二五”末，力爭使非農產業(yè)就業(yè)比重達到60%。

（二）在著力推動社會化就業(yè)上下功夫

進一步強化各級黨政促就業(yè)的職責，進一步完善公共就業(yè)服務體系建設，為城鎮(zhèn)、團場、連隊以及街道社區(qū)提供均等的公共就業(yè)服務。要進一步加強就業(yè)服務信息網絡建設，實現(xiàn)就業(yè)工作的信息化、便利化。要加大對自謀職業(yè)、靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的支持力度，把促進靈活就業(yè)和企業(yè)吸納就業(yè)作為幫扶困難人員就業(yè)的主方向，把公益性崗位作為一種補充和最后的防線，逐步縮小公益性崗位規(guī)模。

（三）在著力推動創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)上下功夫

必須把創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)作為城鎮(zhèn)化的大背景下優(yōu)先選擇的就業(yè)戰(zhàn)略。一是盡快建立健全工作體系，解決有人干事的問題。二是切實加強和推進小額貸款工作，這是做好創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)。要建立貸款額度目標責任制。三是把大中專畢業(yè)生、復轉軍人和未就業(yè)職工子女等青年群體作為創(chuàng)業(yè)重點，實施“青年創(chuàng)業(yè)引領計劃”。四是加大資金支持力度。要發(fā)揮就業(yè)專項資金的杠桿調節(jié)和指引作用，調整資金支出結構，加大創(chuàng)業(yè)工作的資金投入。

（四）在著力推動重點人群就業(yè)上下功夫

要把高校畢業(yè)生、職工子女、復轉軍人等青年群體和零就業(yè)家庭、低保家庭和殘疾人員等作為重點就業(yè)扶持對象。要出臺鼓勵高校畢業(yè)生到基層團場就業(yè)的扶持政策，增強團場對青年的吸引力。落實“雙五千”人才培養(yǎng)儲備計劃，吸納更多的青年群體充實兵團職工隊伍，改善隊伍結構。要把幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)作為關注民生的一個重要著力點，加大就業(yè)援助工作力度，時刻關注零就業(yè)家庭就業(yè)狀況。