舒銀燕 范亞舟

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)和健全行政問(wèn)責(zé)制度在提高基本公共服務(wù)供給質(zhì)量中的作用有了統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為有必要強(qiáng)化基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。但對(duì)如何開(kāi)展基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，尚未達(dá)成共識(shí)。從已有的研究看，西方的績(jī)效評(píng)價(jià)主要有“3E”和“4E”法、邏輯模型法、標(biāo)桿管理法和平衡記分法等。英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、加拿大和美國(guó)等國(guó)對(duì)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)都強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)，但評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法有所差異。目前，我國(guó)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于起步階段。在理論層面，對(duì)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、框架、體系和制度建設(shè)等問(wèn)題缺乏系統(tǒng)的研究；在實(shí)踐層面，尚未形成科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)模式和客觀公正的評(píng)價(jià)機(jī)制。針對(duì)上述情況，本文在分析我國(guó)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重探討優(yōu)化我國(guó)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本思路和配套的措施。

一、我國(guó)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施現(xiàn)狀

1.我國(guó)開(kāi)展基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的制度與實(shí)踐。在我國(guó)，最早對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的是中國(guó)社科院的陳昌盛、蔡躍州兩位學(xué)者，他們采用基準(zhǔn)評(píng)估（標(biāo)桿）法和DEA方法對(duì)我國(guó)各省區(qū)的公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行分類(lèi)評(píng)價(jià)和綜合評(píng)價(jià)。2010年，衛(wèi)生部和財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效考核的指導(dǎo)意見(jiàn)》，此后，各地開(kāi)展逐步推行基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績(jī)效考核。2010年，廣東省政府在國(guó)內(nèi)對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，其所轄各市相應(yīng)地實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效考評(píng)。2011年，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，確定了財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)框架和指標(biāo)體系，其指標(biāo)體系圍繞項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行開(kāi)發(fā)，與之前學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)相比，除了重視資金管理和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度之外，該指標(biāo)體系中增加了“決策過(guò)程”和項(xiàng)目效果的“可持續(xù)性影響”等指標(biāo)，是我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的進(jìn)步。2012年7月，國(guó)務(wù)院《我國(guó)基本公共服務(wù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》提出：國(guó)家發(fā)改委要以全國(guó)基本公共服務(wù)水平綜合評(píng)價(jià)為重要手段，制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方案，牽頭組織開(kāi)展中期評(píng)估和終期評(píng)估，并向國(guó)務(wù)院提交評(píng)估報(bào)告，以適當(dāng)方式向社會(huì)公布；各級(jí)政府部門(mén)要開(kāi)展本行業(yè)和本地區(qū)的基本公共服務(wù)水平監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)；鼓勵(lì)多方參與評(píng)估，積極引入第三方評(píng)估；完善基本公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，增加基本公共服務(wù)績(jī)效考核在政府和干部政績(jī)考核中的權(quán)重?！耙?guī)劃”中的上述規(guī)定，將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。

2.我國(guó)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題。目前，我國(guó)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于探索階段，評(píng)估體系和制度還不健全，在實(shí)施中存在以下幾方面的問(wèn)題：第一，地方政府對(duì)公共服務(wù)實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)制度化程度和規(guī)范程度不高，評(píng)價(jià)方式多，但運(yùn)動(dòng)式的評(píng)比色彩較重，隨意性較大，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)政府績(jī)效改善的促進(jìn)作用有限。第二，評(píng)價(jià)主體單一，主要是由上級(jí)管理部門(mén)對(duì)下級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)或內(nèi)部自評(píng)，評(píng)價(jià)主體缺乏獨(dú)立性，評(píng)價(jià)過(guò)程中社會(huì)公眾的參與度低，評(píng)估過(guò)程的透明度不高，社會(huì)監(jiān)督和約束機(jī)制薄弱。第三，以“行為導(dǎo)向”構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的居多，其指標(biāo)的設(shè)計(jì)著重關(guān)注近期績(jī)效考核和資金監(jiān)管，缺乏對(duì)基本公共服務(wù)供給的監(jiān)測(cè)，對(duì)基本公共服務(wù)供給的中長(zhǎng)期績(jī)效和項(xiàng)目的可持續(xù)性重視不夠。第四，基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用受到限制，主要體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不能及時(shí)向公眾公布，接受公眾監(jiān)督，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)能作為今后財(cái)政預(yù)算的依據(jù)，也沒(méi)有把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入到政府和干部的政績(jī)考核中去。上述問(wèn)題影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)、客觀和公正性，也在一定程度上制約了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用和擴(kuò)散，也制約了評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)改善公共服務(wù)供給績(jī)效促進(jìn)作用的發(fā)揮。

二、優(yōu)化我國(guó)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本思路

1.關(guān)于基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容。公共服務(wù)具有公共物品屬性，其供給要兼顧公平與效率。公平性主要體現(xiàn)為：基本公共服務(wù)供給水平和覆蓋面，受益群體的滿(mǎn)意度，基本公共服務(wù)均等化程度，基本公共服務(wù)對(duì)居民長(zhǎng)期發(fā)展的影響及其對(duì)其他利益相關(guān)者的影響。供給的效率主要體現(xiàn)為：公共服務(wù)的投入產(chǎn)出與政策的相符性，產(chǎn)出的效率以及項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)性?；谏鲜隼斫?，本文把“基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)”界定為：根據(jù)一定的目標(biāo)，按照一定的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法對(duì)基本公共服務(wù)供給的相關(guān)性、效率、效果及其可持續(xù)性等方面進(jìn)行客觀、科學(xué)和公正的評(píng)價(jià)。

這里選擇國(guó)際常用的邏輯模型來(lái)確定基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容。邏輯模型是“一種理解從投入到產(chǎn)出結(jié)果之間的因果關(guān)系的有效工具”（財(cái)政部國(guó)際司，2010）。其基本邏輯是：對(duì)某個(gè)項(xiàng)目投入一定的資源，就會(huì)有一定的產(chǎn)出（產(chǎn)品或服務(wù)），這些產(chǎn)出會(huì)使項(xiàng)目區(qū)域、受益群體及其相關(guān)者產(chǎn)生某些變化。基于這一邏輯，基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是公共服務(wù)供給過(guò)程中的投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、成效和影響等基本內(nèi)容。其中，公共服務(wù)供給的投入是指用于公共服務(wù)供給的人力、資金、實(shí)物和時(shí)間等資源；活動(dòng)是指為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給目標(biāo)，使用各種資源的各項(xiàng)活動(dòng)和工作，包括公共服務(wù)供給設(shè)施建設(shè)、供給能力建設(shè)等；產(chǎn)出是指通過(guò)實(shí)施各項(xiàng)活動(dòng)而產(chǎn)生的服務(wù)；成效是指公民享受公共服務(wù)的產(chǎn)出而獲得的短期或中期的直接效果；影響是指由公共服務(wù)供給所產(chǎn)生的長(zhǎng)期效果，比如基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療條件的改善提高了當(dāng)?shù)鼐用竦木歪t(yī)便利性。

2.關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則。一是相關(guān)性。相關(guān)性是指基本公共服務(wù)供給的目標(biāo)與國(guó)家（地方）公共服務(wù)發(fā)展政策以及受益群體的需求相符的程度。相關(guān)性包括“產(chǎn)出設(shè)計(jì)的相關(guān)性”和“實(shí)際產(chǎn)出的相關(guān)性”，產(chǎn)出設(shè)計(jì)的相關(guān)性是指制定基本公共服務(wù)供給計(jì)劃時(shí)的預(yù)期目標(biāo)與國(guó)家（地方）公共服務(wù)發(fā)展政策及公眾需求是否符合；實(shí)際產(chǎn)出的相關(guān)性指實(shí)際提供基本公共服務(wù)時(shí)是否仍符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求，能否解決受益群體的實(shí)際問(wèn)題。二是效率。效率是指基本公共服務(wù)的投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性，包括公共服務(wù)供給是否符合計(jì)劃進(jìn)度，資金是否按計(jì)劃使用，在一定的投入下是否按照原計(jì)劃提供了所有的服務(wù)。三是效果。效果是指基本公共服務(wù)供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、計(jì)劃受益群體的瞄準(zhǔn)度和受益群體的滿(mǎn)意程度。供給目標(biāo)主要指在公共服務(wù)供給計(jì)劃制定時(shí)的預(yù)計(jì)的對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)以及社區(qū)和目標(biāo)群體所產(chǎn)生的影響。供給瞄準(zhǔn)度指公共服務(wù)是否最終被預(yù)計(jì)的目標(biāo)群體所獲得。受益群體的滿(mǎn)意度是指公共服務(wù)的享受者對(duì)供給過(guò)程、供給規(guī)模、供給質(zhì)量等行為和結(jié)果的滿(mǎn)意程度。四是可持續(xù)性。可持續(xù)性是指維持基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和確保其產(chǎn)出繼續(xù)產(chǎn)生積極影響的可能性。主要對(duì)項(xiàng)目的決策過(guò)程、公共服務(wù)管理部門(mén)和供給部門(mén)在資金供給的持續(xù)性、服務(wù)設(shè)施的維護(hù)、服務(wù)的利用等方面及其配套的機(jī)制與政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇。方法的選擇應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目性質(zhì)、評(píng)價(jià)的目的和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。目前，我國(guó)應(yīng)用較為廣泛的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要有成本—效益分析法、綜合評(píng)價(jià)法、DEA方法。由于基本公共服務(wù)的公益性特征，其服務(wù)供給的目標(biāo)具有多元性，服務(wù)的產(chǎn)出不易量化；公共服務(wù)的供給要兼顧效率和公平。基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于改善公共部門(mén)治理，提高公共服務(wù)水平和受益群體滿(mǎn)意度，確保供給質(zhì)量改善的可持續(xù)性。因而指標(biāo)體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)供給的結(jié)果為導(dǎo)向，并引入利益相關(guān)者參與評(píng)價(jià)。各指標(biāo)的權(quán)重的確定，可以采用德?tīng)柗品ê蛯哟畏治龇ā?/p>

4.關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的開(kāi)發(fā)。由于基本公共服務(wù)包括的類(lèi)型多樣，在開(kāi)發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，首先確定績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵問(wèn)題。關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題的確定，有利于在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注有限的幾個(gè)問(wèn)題，有利于把握績(jī)效評(píng)價(jià)深度與廣度，有利于評(píng)價(jià)人員在開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)圍繞關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行指標(biāo)分解。圍繞4個(gè)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，結(jié)合公共服務(wù)的特性，設(shè)計(jì)了14個(gè)關(guān)鍵性的評(píng)價(jià)問(wèn)題（見(jiàn)表1）。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)圍繞關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題進(jìn)行。關(guān)鍵性評(píng)價(jià)問(wèn)題包含了多項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容，只有設(shè)置不同的指標(biāo)才能更全面、清晰地反映要評(píng)價(jià)的問(wèn)題。由于不同類(lèi)型的公共服務(wù)的產(chǎn)出、效果、影響因項(xiàng)目特點(diǎn)有所差異，如基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、基本基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)、公共安全和環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)的產(chǎn)出和效益差別較大，在此僅列出績(jī)效評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)，具體評(píng)價(jià)時(shí)可根據(jù)基本公共服務(wù)的不同類(lèi)型和特性設(shè)置二級(jí)指標(biāo)。

表1 基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

三、優(yōu)化我國(guó)基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的制度支持

1.建立以基本公共服務(wù)為核心的政府績(jī)效管理制度。政府仍將是基本公共服務(wù)供給的最大主體，有必要探索建立以基本公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效管理制度，特別是建立規(guī)范的地方性基本公共服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；強(qiáng)化“結(jié)果導(dǎo)向”的公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)，重視前期論證工作，明確基本公共服務(wù)供給的總體目標(biāo)、權(quán)責(zé)主體、進(jìn)度安排等，確定年度計(jì)劃；定期開(kāi)展公共服務(wù)需求狀況和滿(mǎn)意度調(diào)查。

2.創(chuàng)新基本公共服務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。改變完全依靠部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督公共服務(wù)供給的傳統(tǒng)做法，逐步建立內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)測(cè)相結(jié)合的監(jiān)測(cè)機(jī)制，強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督。首先，建立公共服務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，確保對(duì)公共服務(wù)投資、管理和運(yùn)行的監(jiān)測(cè)能持續(xù)、規(guī)范進(jìn)行，并成為績(jī)效評(píng)價(jià)的重要參考。其次，為監(jiān)測(cè)機(jī)制的有效運(yùn)行提供配套支持，包括：以相關(guān)政策、規(guī)劃及供給目標(biāo)為依據(jù)，確定監(jiān)測(cè)內(nèi)容、重點(diǎn)、方法及監(jiān)測(cè)指標(biāo)；建立基本公共服務(wù)統(tǒng)計(jì)與信息服務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)計(jì)并提供公共服務(wù)供給的投入、產(chǎn)出等專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)，對(duì)城市、農(nóng)村、農(nóng)民工按照基本公共服務(wù)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，完善分收入群體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)的可獲得性；建立專(zhuān)項(xiàng)信息平臺(tái)，提供各級(jí)政府公共服務(wù)招標(biāo)、融資、建設(shè)進(jìn)展、資金使用和績(jī)效評(píng)估結(jié)果等信息，提高信息透明度。

3.按照規(guī)劃實(shí)行第三方評(píng)估?！段覈?guó)基本公共服務(wù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)明確提出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施第三方評(píng)估。目前對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，管理部門(mén)多采用內(nèi)部自評(píng)的方式，這種方式因評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性難以得到公正和客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果，有必要規(guī)范評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)：績(jī)效評(píng)價(jià)的承擔(dān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)是外部專(zhuān)業(yè)性的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，外部專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有良好的資質(zhì)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)與技能方面有較好的積累，具備一定年份的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的成員有較好的知識(shí)儲(chǔ)備和能力積累，其知識(shí)結(jié)構(gòu)應(yīng)具有互補(bǔ)性。

4.規(guī)范利益相關(guān)者參與機(jī)制。在基本公共服務(wù)決策、監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，建立利益相關(guān)者參與式管理機(jī)制，確保各利益相關(guān)者（包括政府部門(mén)成員、專(zhuān)家、項(xiàng)目受益群體及其他利益相關(guān)者）有權(quán)利、有機(jī)會(huì)、有渠道參與，強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給全過(guò)程對(duì)公眾需求與滿(mǎn)意度的關(guān)注。建立監(jiān)測(cè)專(zhuān)家與績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)?，開(kāi)展監(jiān)測(cè)與績(jī)效評(píng)價(jià)人員和機(jī)構(gòu)培訓(xùn)，積極培育多元化的評(píng)估主體。

5.強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的使用和擴(kuò)散?？?jī)效評(píng)價(jià)的目的在于，用評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)和督促公共部門(mén)規(guī)范財(cái)政資金的使用，改善公共服務(wù)供給的績(jī)效。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用與擴(kuò)散有利于形成績(jī)效改革的約束與激勵(lì)機(jī)制，具體包括：建立公共服務(wù)供給問(wèn)責(zé)制，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入干部考核體系，形成制約的長(zhǎng)效機(jī)制；推進(jìn)編制績(jī)效預(yù)算改革，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入編制公共服務(wù)預(yù)算的依據(jù)，提高資金分配效益；建立績(jī)效評(píng)價(jià)的考評(píng)核查機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)整改制度，有利于發(fā)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題，督促預(yù)算單位和公共服務(wù)管理部門(mén)進(jìn)行整改，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、規(guī)范性與公平性。

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