晁毓欣

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，濟(jì)南 250014）

作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的標(biāo)志性成果，西方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理論與實(shí)踐模式自20世紀(jì)末被學(xué)者們引入我國(guó)以來(lái)，很快引起中央政府的重視，在各個(gè)領(lǐng)域逐步開始了探索和試點(diǎn)。本文在回顧、總結(jié)我國(guó)中央政府績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范化進(jìn)程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化路徑與現(xiàn)行制度做出分析和評(píng)價(jià)。

一、我國(guó)政府對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)深化過(guò)程

（一）中央相關(guān)文件和領(lǐng)導(dǎo)講話對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的闡述

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。該報(bào)告在完善財(cái)稅體制改革部分提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的設(shè)想，這是中央政府第一次將“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”改革列入官方文件之中，從此揭開財(cái)政績(jī)效化改革的大幕。

2004年3月2日國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將“行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估”作為理順行政執(zhí)法體制、加快行政程序建設(shè)、規(guī)范行政執(zhí)法行為的措施之一。2004版《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第十六條規(guī)定，“強(qiáng)化公共服務(wù)職能，完善公共政策，健全公共服務(wù)體系，努力提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，推進(jìn)部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程，建立健全公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估制度，簡(jiǎn)化程序，降低成本，講求質(zhì)量，提高效益”。這是關(guān)于公共產(chǎn)品和服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)的第一次正式表述，標(biāo)志著中央政府對(duì)此的正式認(rèn)可。國(guó)務(wù)院《2005年工作要點(diǎn)》指出，要“探索建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”，意味著已將績(jī)效評(píng)價(jià)提上中央政府的工作日程。2006年9月4日，在“推進(jìn)政府管理創(chuàng)新”電視電話會(huì)議上，溫家寶總理詳細(xì)闡述了績(jī)效評(píng)價(jià)與行政問(wèn)責(zé)制的關(guān)系：

“績(jī)效評(píng)估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度，也是實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。有了績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，行政問(wèn)責(zé)才有可靠的依據(jù)?！龠M(jìn)樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績(jī)觀。要按照獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣的原則，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用和激勵(lì)約束作用，堅(jiān)決反對(duì)虛報(bào)浮夸、急功近利，反對(duì)搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ毯驼?jī)工程”。這次講話明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的三項(xiàng)作用：一是導(dǎo)向作用；二是激勵(lì)作用；三是約束作用，利用績(jī)效信息為行政問(wèn)責(zé)制提供依據(jù)。同時(shí)，正式提出將績(jī)效評(píng)價(jià)作為推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要工具。

2007年召開的黨的十七大已經(jīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)擴(kuò)展到整個(gè)政府管理體系，提出“完善政府績(jī)效管理體系；建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，建立政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制”。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)而言，十七大報(bào)告具有里程碑意義，表明績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效管理改革已經(jīng)成為政府管理改革的基本方向。這也意味著績(jī)效意識(shí)已經(jīng)進(jìn)入制度層面而內(nèi)化為中國(guó)政府行政體制改革的有機(jī)組成。

2008年2月27日通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，進(jìn)一步明確了“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府進(jìn)行評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制”。2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)提出“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”。其后，十七屆五中全會(huì)提出“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”。

2011年3月16日發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效管理做出了最為權(quán)威性的闡述?！妒逡?guī)劃》第46章在論及“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”部分，提出“建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制，實(shí)行內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，發(fā)揮績(jī)效評(píng)估對(duì)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的導(dǎo)向和激勵(lì)作用?！岣哒畧?zhí)行力和公信力”。《十二五規(guī)劃》明確提出將績(jī)效評(píng)價(jià)作為監(jiān)督政府的措施之一，第一次將績(jī)效管理與提高政府公信力聯(lián)系在一起，將其作為行政問(wèn)責(zé)制度的目的。這就從長(zhǎng)期規(guī)劃層面上正式確定了績(jī)效評(píng)價(jià)與管理在整個(gè)政府管理改革中的重要地位。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告將績(jī)效管理角色定位于為推進(jìn)政治體制改革、進(jìn)行行政管理方式創(chuàng)新的手段，作為提高政府公信力和執(zhí)行力的重要途徑。

從黨的十六屆三中全會(huì)到十八大，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)重要性的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深入，自然也對(duì)之寄予厚望，期望借以完善行政管理制度，提高決策科學(xué)化水平，強(qiáng)化政府工作人員的責(zé)任意識(shí)，提升政府在群眾中的威望和公信力。不過(guò)，這些認(rèn)識(shí)和期望從文件的方向性描繪到真正落實(shí)而成為現(xiàn)實(shí)，中間還有相當(dāng)漫長(zhǎng)而曲折的路程，其中最重要的一環(huán)就是績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的法制化。離開法制化，整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)與管理活動(dòng)無(wú)法可依，無(wú)細(xì)則可循，必然產(chǎn)生各種各樣的混亂和無(wú)序，從而阻礙整個(gè)政府管理改革的進(jìn)程。

（二）中央政府采取的具體措施：部際聯(lián)席會(huì)議

2008年底，中央明確由監(jiān)察部牽頭負(fù)責(zé)績(jī)效管理工作。2010年7月，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，中央紀(jì)委監(jiān)察部增設(shè)績(jī)效管理監(jiān)察室。2011年3月10日，國(guó)務(wù)院成立由監(jiān)察部、中組部、中央編辦、發(fā)改委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部（公務(wù)員局）、審計(jì)署、統(tǒng)計(jì)局、法制辦等9部門組成的政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，指導(dǎo)和推動(dòng)政府績(jī)效管理工作。聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議在北京召開，審議通過(guò)了《關(guān)于政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議成員單位職責(zé)分工的意見》《2011年政府績(jī)效管理工作要點(diǎn)》和《關(guān)于開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的意見》。會(huì)議選擇了北京市、吉林省等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門績(jī)效管理試點(diǎn)，選擇國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)績(jī)效管理試點(diǎn)，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專項(xiàng)工作績(jī)效管理試點(diǎn)，財(cái)政部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理試點(diǎn)，為全面推行政府績(jī)效管理制度探索積累經(jīng)驗(yàn)。

（三）財(cái)政部關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的探索

我國(guó)財(cái)政部對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的探索始于2002年。從制度供給入手，2003年以來(lái)先后頒布了《中央級(jí)科教文部門項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》《中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》《財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法》《中央企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和《中央企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》等文件。這些文件的共同特點(diǎn)表現(xiàn)為僅僅關(guān)注財(cái)政支出的一個(gè)或幾個(gè)方面，以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為主，基本上屬于試點(diǎn)性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，2009年7月，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，初步建立起財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理的整體框架，標(biāo)志著財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的全面啟動(dòng)。同年10月26日，發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“09項(xiàng)目評(píng)價(jià)”），建立了項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本模式；2011是具有里程碑意義的一年，預(yù)算績(jī)效管理成為部際聯(lián)席會(huì)議選擇的績(jī)效管理試點(diǎn)，財(cái)政部連續(xù)出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》修訂版（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)，下文簡(jiǎn)稱“現(xiàn)行辦法”）和《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)置于預(yù)算績(jī)效管理的核心，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重視達(dá)到前所未有的高度。2012年9月21日，在地方試點(diǎn)（如河北省、四川?。俸颖笔∝?cái)政廳：“探索建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系”[J]，《中國(guó)財(cái)政》2011.05。的基礎(chǔ)上，財(cái)政部發(fā)布了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，提出構(gòu)建“覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程”的預(yù)算管理體制模式。

十八大報(bào)告將政府績(jī)效管理作為深化行政體制改革管理創(chuàng)新、提高政府公信力的主要手段。時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人在對(duì)其解讀時(shí)，將科學(xué)規(guī)范、注重績(jī)效的預(yù)算管理制度作為完善公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容。要求健全預(yù)算績(jī)效管理制度，將績(jī)效觀念和要求貫穿到財(cái)政管理的各個(gè)方面，通過(guò)建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益的目標(biāo)。本文在對(duì)我國(guó)財(cái)政績(jī)效化改革歷程進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的核心——財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法進(jìn)行評(píng)述，并提出進(jìn)行完善的政策建議。

二、現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法的主要特征

現(xiàn)行辦法包括8章，共37條、5個(gè)附件，以預(yù)算資金和轉(zhuǎn)移支付資金為評(píng)價(jià)對(duì)象，重點(diǎn)關(guān)注評(píng)價(jià)對(duì)象的投入成本、預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對(duì)象滿意度等等。與“09辦法”相比，現(xiàn)行辦法內(nèi)容更加全面、詳細(xì)，其主要特征包括：

（一）評(píng)價(jià)模式走出“仿造”，實(shí)現(xiàn)本土化

政府績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)從無(wú)到有，本身就是一個(gè)向西方國(guó)家學(xué)習(xí)、借鑒、洋為中用的過(guò)程。在此過(guò)程中，模仿也是學(xué)習(xí)的一種形式。其中，“09項(xiàng)目評(píng)價(jià)”所設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告與問(wèn)卷帶有明顯的模仿痕跡，在結(jié)構(gòu)、格式、權(quán)重分配等主要內(nèi)容與美國(guó)聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)級(jí)工具PART（晁毓欣，2010）高度類似，幾乎是PART的翻版；績(jī)效得分向等級(jí)的轉(zhuǎn)化方式基本相同，唯一的區(qū)別是把暫時(shí)還難以實(shí)施評(píng)價(jià)的RND項(xiàng)目放在了表外。其問(wèn)卷結(jié)構(gòu)比較如表1，等級(jí)劃分方式如表2。

不過(guò)，與“09項(xiàng)目評(píng)價(jià)”相比，現(xiàn)行辦法雖然仍不完善，但已不再有模仿的痕跡；采用了項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效的板塊式結(jié)構(gòu)，不再要求統(tǒng)一的分?jǐn)?shù)與等級(jí)轉(zhuǎn)換方式，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)模式的本土化，這是一個(gè)非?？少F的進(jìn)步。

表1 績(jī)效問(wèn)卷結(jié)構(gòu)

表2 績(jī)效得分與等級(jí)轉(zhuǎn)換表

（二）評(píng)價(jià)內(nèi)容以3E為主

現(xiàn)行辦法第二條將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)定義為“財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)”，將評(píng)價(jià)內(nèi)容規(guī)定為財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，顯然體現(xiàn)了其以傳統(tǒng)的3E為評(píng)價(jià)重點(diǎn)的特征。

3E是Economy（經(jīng)濟(jì)性）、Efficiency（效率性）和Effectiveness（可譯為有效性、效益性或效果、效能等）的縮寫。它是英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)在二十世紀(jì)七十年代的產(chǎn)物，源于美國(guó)20世紀(jì)初期開展的效率評(píng)價(jià)。雷納帶領(lǐng)的工作小組為改善英國(guó)公共管理中的浪費(fèi)和低效率頑癥，而對(duì)英國(guó)的行政管理進(jìn)行了大刀闊斧的改革。但在改革實(shí)踐中他們發(fā)現(xiàn)，僅僅追求行政經(jīng)費(fèi)的節(jié)約無(wú)助于效果的改善，因而是沒(méi)有多大意義的；而且單一的效率標(biāo)準(zhǔn)也不足以全面評(píng)價(jià)政府績(jī)效，于是提出以3E標(biāo)準(zhǔn)替代美國(guó)早期提倡的效率標(biāo)準(zhǔn)，開績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多重性之先河，成為具有標(biāo)志性意義的進(jìn)步。其中，經(jīng)濟(jì)性是指在質(zhì)量一定的條件下取得某項(xiàng)服務(wù)所耗費(fèi)的投入（input）或成本，包括人、財(cái)、物的消耗；它用來(lái)衡量與類似活動(dòng)相比、或與相關(guān)法規(guī)相比所投入資源的節(jié)約程度。效率一般用來(lái)定義投入與產(chǎn)出的對(duì)比關(guān)系，考察對(duì)資源的利用程度。對(duì)有效性有多種理解方式，Boyne認(rèn)為最常見的是公共服務(wù)對(duì)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，如學(xué)生的及格率，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策創(chuàng)造的就業(yè)等（Boyne2002）。

在澳大利亞，3E也被視為一種典型的績(jī)效報(bào)告模型。澳大利亞《政府服務(wù)報(bào)告》（RoGS2011）將經(jīng)濟(jì)性方面的信息歸入效率的測(cè)度范圍，同時(shí)增加公平性標(biāo)準(zhǔn)“Equity”，以“澳版”3E作為其政府績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范。

（三）在理論上屬于IOO模型的典型應(yīng)用

現(xiàn)行辦法第十三條將績(jī)效目標(biāo)規(guī)定為預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、相關(guān)成本、服務(wù)對(duì)象或受益人的滿意度等方面，表明該辦法是投入-產(chǎn)出-結(jié)果（IOO）模型的典型應(yīng)用。

IOO模型由Boyne（2002）提出，包括投入（input）、產(chǎn)出（output）和結(jié)果（outcome）、公眾參與和政府責(zé)任等因素在內(nèi)，以此作為構(gòu)建地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)框架的依據(jù)。如圖1所示。

圖1 IOO模型基本流程

IOO模型將政府績(jī)效評(píng)價(jià)的起點(diǎn)定義在投入環(huán)節(jié)，即財(cái)政支出環(huán)節(jié)，迅速成為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)理論模型，被廣泛應(yīng)用于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等OECD國(guó)家的評(píng)價(jià)實(shí)踐中。財(cái)政部出臺(tái)的兩版評(píng)價(jià)管理辦法也體現(xiàn)出該模型的核心思想，可歸為該模型的典型應(yīng)用。

不過(guò)，現(xiàn)行辦法在內(nèi)容上包括決策環(huán)節(jié)，可以說(shuō)已經(jīng)超出IOO模型的覆蓋范圍；而且IOO模型本身固有的局限性意味著它已不足以作為我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的理論支撐，必須進(jìn)一步拓展和深化，因?yàn)槔碚摰陌l(fā)展至少要同步、最好能夠領(lǐng)先于實(shí)踐發(fā)展的步伐。從實(shí)踐需要來(lái)看，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)和先導(dǎo)。這就要求理論研究必須為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)向預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)渡提供充分的理論準(zhǔn)備。限于篇幅，本文難以就此問(wèn)題展開論述，有興趣的讀者可以參閱作者相關(guān)文章。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程與預(yù)算程序基本融合

該辦法將績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定編入預(yù)算申請(qǐng)，并隨預(yù)算一起批復(fù)，嚴(yán)格限制績(jī)效目標(biāo)調(diào)整的隨意性。在評(píng)價(jià)結(jié)果的利用方面，明確“將其作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”，體現(xiàn)了獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)思想。同時(shí)，采用預(yù)算年度作為評(píng)價(jià)周期，與預(yù)算周期同步。

（五）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較完善，且有開放性

現(xiàn)行辦法設(shè)計(jì)了三級(jí)指標(biāo)體系，將項(xiàng)目決策（權(quán)重20）、項(xiàng)目管理（權(quán)重25）和績(jī)效（權(quán)重55，其中產(chǎn)出15、效益40）作為一級(jí)指標(biāo)，體現(xiàn)了典型的“結(jié)果導(dǎo)向型”特征。尤其是增加了項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)，使得該辦法在理論上突破了傳統(tǒng)IOO模型，在實(shí)踐上將評(píng)價(jià)范圍覆蓋到項(xiàng)目的立項(xiàng)、管理到效果的各個(gè)環(huán)節(jié)，既突出了重點(diǎn)，又兼顧到全面性，從而使指標(biāo)體系比較完善。同時(shí)，該辦法的最大優(yōu)點(diǎn)是設(shè)置了一個(gè)開放型的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為評(píng)價(jià)指標(biāo)的調(diào)整和補(bǔ)充提供了政策空間。

三、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法的主要問(wèn)題

與之前的評(píng)價(jià)辦法相比，盡管現(xiàn)行辦法更加全面細(xì)化，不過(guò)，還存在不少有待完善之處，主要包括：

1.對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象未做明確分類，區(qū)別性激勵(lì)與約束難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行辦法盡管明確規(guī)定了績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象為“本級(jí)部門預(yù)算管理的資金和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金”，但對(duì)于使用上述資金所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)未做進(jìn)一步分類，可評(píng)項(xiàng)目與可評(píng)而未參評(píng)項(xiàng)目在激勵(lì)機(jī)制上未做區(qū)分，從而可能導(dǎo)致實(shí)踐中部分項(xiàng)目管理者的偷懶或推脫、躲避評(píng)價(jià)的現(xiàn)象，抑制評(píng)價(jià)范圍的正常擴(kuò)展。

2.評(píng)價(jià)周期的期限約束過(guò)強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)有的預(yù)算年度采用日歷年度制。這種制度本身已經(jīng)產(chǎn)生很多不良后果。由于“兩會(huì)”的會(huì)期均在每年3月，很多部門預(yù)算的批復(fù)要到5、6月份，造成預(yù)算單位“上半年沒(méi)錢花、下半年花不了”，每年存在超過(guò)一個(gè)季度的“預(yù)算真空”現(xiàn)象，年底突擊花錢的問(wèn)題屢禁不止，財(cái)政資金的浪費(fèi)、績(jī)效低下不可避免；從支出的發(fā)生到產(chǎn)出形成、效果顯現(xiàn)之間還會(huì)因項(xiàng)目不同而存在長(zhǎng)短不一的時(shí)滯。因此采用預(yù)算年度作為評(píng)價(jià)周期會(huì)在客觀上導(dǎo)致評(píng)價(jià)內(nèi)容不全、評(píng)價(jià)結(jié)果失真等方面的問(wèn)題。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠全面，個(gè)別指標(biāo)名稱欠妥?，F(xiàn)行辦法在項(xiàng)目績(jī)效方面僅設(shè)置了項(xiàng)目產(chǎn)出和效益兩類二級(jí)指標(biāo)，同時(shí)將“產(chǎn)出時(shí)效”作為三級(jí)指標(biāo)，將“時(shí)效”解釋為“預(yù)算部門計(jì)劃提供產(chǎn)品或服務(wù)的及時(shí)程度和效率情況”。公共服務(wù)供給的及時(shí)性可以作為評(píng)價(jià)服務(wù)供給效果的次級(jí)指標(biāo)之一，但它與效率顯然不是同一層次的概念。效率是與效果并列的主要績(jī)效指標(biāo)類型，用來(lái)評(píng)價(jià)投入與產(chǎn)出的關(guān)系，其本身也具有豐富的層次性；而該辦法將二者合并、簡(jiǎn)化為“時(shí)效”，一方面令人費(fèi)解、容易引起歧義；另一方面，效率指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中的重要地位未得到應(yīng)有的體現(xiàn)。另外，公平性作為財(cái)政分配的主要目標(biāo)之一，理應(yīng)作為評(píng)價(jià)支出績(jī)效的重要方面，但現(xiàn)有指標(biāo)體系尚未將其納入。

4.績(jī)效信息有限公開，其激勵(lì)與約束作用難以充分發(fā)揮。績(jī)效信息是績(jī)效評(píng)價(jià)的產(chǎn)物，包括評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)于績(jī)效信息的公開范圍，該辦法僅規(guī)定“按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開”，非常模糊，不僅缺乏操作性，而且不可避免地給人為控制評(píng)價(jià)結(jié)果提供了條件。在評(píng)價(jià)結(jié)果利用方面，現(xiàn)行辦法雖然規(guī)定了獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的措施，如表?yè)P(yáng)支持、批評(píng)整改、調(diào)減取消預(yù)算等，但對(duì)于績(jī)效低劣項(xiàng)目通過(guò)跟蹤反饋以實(shí)現(xiàn)管理改進(jìn)、績(jī)效改善的規(guī)定不夠明確。

5.未設(shè)置過(guò)渡期和培訓(xùn)時(shí)間?，F(xiàn)行辦法規(guī)定發(fā)布日即為生效日，未設(shè)立一定時(shí)期的過(guò)渡期。事實(shí)上，由于各地方政府和部門在理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面的巨大差異，該辦法在全國(guó)同步推行幾乎是不可能的，績(jī)效文化與意識(shí)的培養(yǎng)、評(píng)價(jià)理論與技術(shù)方面的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)需要花費(fèi)相當(dāng)多的時(shí)間。也就是說(shuō)，不管設(shè)立與否，過(guò)渡期都是客觀存在的。

四、完善我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法的思路

如前所述，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，是我國(guó)全面開展績(jī)效管理的起點(diǎn)。在這一背景下，我們首先需要完善已有的評(píng)價(jià)辦法，使之更加適合我國(guó)評(píng)價(jià)工作的需要。為此，針對(duì)上述問(wèn)題，我們需要從以下五個(gè)方面考慮現(xiàn)行辦法的完善：

1.建立項(xiàng)目分類制度，逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍。公共需要的特征決定了政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方面的多樣化特征，這使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在客觀上面臨許多困難，例如基礎(chǔ)性研究，對(duì)其產(chǎn)出或效果的測(cè)度會(huì)面臨諸多困難。因此，有必要對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象首先按照其產(chǎn)品或服務(wù)本身的特征統(tǒng)一分類，然后確定階段性評(píng)價(jià)范圍，由易到難，邊積累經(jīng)驗(yàn)邊逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍。接下來(lái)，要對(duì)具備條件的可評(píng)項(xiàng)目建立評(píng)價(jià)時(shí)間表，并對(duì)可評(píng)而未參評(píng)項(xiàng)目設(shè)置評(píng)價(jià)期限約束。在這方面美國(guó)PART秉承“一切聯(lián)邦項(xiàng)目皆可評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績(jī)效皆可改善”的設(shè)計(jì)理念，將全部聯(lián)邦項(xiàng)目分為七大類，分別設(shè)置共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)的做法值得借鑒（晁毓欣2010）。

2.增加評(píng)價(jià)周期的彈性化程度?？?jī)效評(píng)價(jià)周期在預(yù)算年度的基礎(chǔ)上可以根據(jù)項(xiàng)目類型的不同而適當(dāng)增加一定的滯后期，以效率評(píng)價(jià)為主的項(xiàng)目可短一些，以效果評(píng)價(jià)為主的項(xiàng)目則可適當(dāng)延長(zhǎng)，使預(yù)算支出的結(jié)果較為充分地實(shí)現(xiàn)，以得到更加真實(shí)的績(jī)效信息。

3.完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。（1）效果類指標(biāo)的調(diào)整。效益、效果、有效性等均譯自英文“Effectiveness”，可以根據(jù)習(xí)慣性說(shuō)法，稱之為效益效果指標(biāo)；下設(shè)及時(shí)性和可及性兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，同時(shí)取消“時(shí)效指標(biāo)”，分別評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的時(shí)間和空間效果；增加公平性指標(biāo)，作為效果類的二級(jí)指標(biāo)。（2）效率指標(biāo)的增加。針對(duì)已有的開放型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可以考慮在一級(jí)指標(biāo)中增加效率類指標(biāo)，并將成本指標(biāo)作為其二級(jí)指標(biāo)。（3）滿意度指標(biāo)的調(diào)整。滿意度是典型的效果類指標(biāo)，不必單列為一級(jí)指標(biāo)，可以調(diào)整為效果類二級(jí)指標(biāo)，根據(jù)內(nèi)外部評(píng)價(jià)的需要，分別下設(shè)面向公眾的公共服務(wù)滿意度、面向政府工作人員的職業(yè)滿意度等等。

4.建立績(jī)效信息交流平臺(tái)，充分發(fā)揮其激勵(lì)作用?？?jī)效信息不僅可成為政府決策的可靠依據(jù)，使科學(xué)化的循證決策（Evidence-baseddecision-making）得以實(shí)現(xiàn)，而且可成為改善政府管理、增加政府公信力、實(shí)現(xiàn)政府存續(xù)性的有效工具。而這些理想的實(shí)現(xiàn)均有賴于績(jī)效信息的充分交流和溝通這一基本前提?？?jī)效信息交流平臺(tái)的建設(shè)可以為理想的實(shí)現(xiàn)提供現(xiàn)實(shí)條件。為此，可以考慮將績(jī)效信息融入我國(guó)現(xiàn)有的“金”字系列電子政務(wù)平臺(tái)，使之成為政府信息這一大家庭的新成員。如此，可以有效減少本文開頭提及的因預(yù)算績(jī)效信息不充分而引發(fā)的反對(duì)票問(wèn)題。

5.設(shè)置過(guò)渡期，加強(qiáng)人員培訓(xùn)?？?jī)效管理是政府管理的理想目標(biāo)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要長(zhǎng)期的持續(xù)性努力。其基礎(chǔ)在于績(jī)效文化的逐漸形成、績(jī)效理念與意識(shí)的逐步培養(yǎng)。而這一切要從人員培訓(xùn)和學(xué)習(xí)開始。因此，設(shè)立一定時(shí)間的過(guò)渡期非常必要。美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》和PART都設(shè)立了5年的過(guò)渡期，聯(lián)邦項(xiàng)目的全面績(jī)效評(píng)價(jià)從2003年開始，到2008年完成了對(duì)1016個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了83%的評(píng)價(jià)率（晁毓欣2010）。

另外，我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績(jī)效管理的核心，這本身無(wú)可厚非；不過(guò)，從預(yù)算周期的全部?jī)?nèi)涵來(lái)看，預(yù)算執(zhí)行包括收入執(zhí)行和支出執(zhí)行兩個(gè)方面，《規(guī)劃》在強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出績(jī)效的同時(shí)，尚未明確對(duì)財(cái)政收入績(jī)效的評(píng)價(jià)和管理，如稅收征管績(jī)效評(píng)價(jià)、納稅范圍績(jī)效評(píng)價(jià)等等。這一點(diǎn)顯然與財(cái)政部的職責(zé)范圍有關(guān)，但有違預(yù)算績(jī)效的全面性，因此也應(yīng)考慮作為下一步完善的內(nèi)容之一。

〔1〕Bouckaert，G.，and J.Halligan.Managing Performance：International Comparisons.Routledge，2008.

〔2〕Boyne，George A.“Concepts adn Indicators of local Authority Performance：An Evaluation of the Satatutory Frameworks in England and Wales.”Public Money &Management[J].April-June，2002：17-18.

〔3〕晁毓欣.美國(guó)聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)級(jí)工具：模式、特征[J].中國(guó)行政管理，2010（5）：33-37.