孫從軍, 曾明星

(吉首大學1.張家界學院; 2.軟件服務(wù)外包學院,湖南張家界427000)

美國 “9·11”事件后,應(yīng)急管理在國際上引起了極大關(guān)注,國際上對突發(fā)事件的管理主要集中到反恐怖主義的國家安全領(lǐng)域。我國的 “非典”、 “5·12” 汶川地震、 新疆 “7·5”暴力事件等突發(fā)事件相繼發(fā)生后,突發(fā)事件應(yīng)急管理越來越得到社會各界的重視,我國應(yīng)急管理的重點為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生與社會安全等領(lǐng)域。2006年1月和2007年8月,《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施為各級政府預(yù)防和減少突發(fā)事件及其造成的損害,保障公共安全、提高突發(fā)事件的處置能力起到了重要的推動作用。但政府對民族地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品仍然投入不足,農(nóng)民危機意識淡薄,危機承受能力非常脆弱,政府對廣大民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)事件的管理往往“鞭長莫及”,難以及時搶救,形成民族地區(qū)農(nóng)村應(yīng)急管理 “邊緣化”的局面?；诖?借助農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)村非政府組織的快速發(fā)展機遇,探討民族地區(qū)農(nóng)村非政府組織在突發(fā)事件的預(yù)警防范、信息傳遞、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、事后恢復中所承擔的職責和應(yīng)具備的功能、素質(zhì)與能力,對有效預(yù)防和減少民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)事件及其帶來的損害將起到較大的作用。

一、文獻綜述

近年來,國內(nèi)外學者圍繞農(nóng)民專業(yè)合作社等形式的非政府組織承擔應(yīng)急服務(wù)功能領(lǐng)域進行了較多較深入的研究。國內(nèi)學者向加吾(2011)[1]、鄭永蘭 (2010)、陳洪濤(2009)、雷霆(2008)等認為非政府組織是政府和市場的補充,是提供公共服務(wù)的重要主體,在保護環(huán)境、化解社會矛盾、提供慈善救助、緩解就業(yè)壓力、保障公民權(quán)利等方面具有重要作用。黎軍 (2011)[2]、崔博 (2010)、傅文 (2009)、周曉麗(2008)等認為非政府組織在公共危機管理中具有傳遞信息、匯集社會資源、穩(wěn)定社會心理等作用,可以有效克服危機管理領(lǐng)域的 “政府失靈”和 “市場失靈”。尚曉麗 (2010)[3]等認為非政府組織在危機管理中可以起到防范、遏制和事后恢復的作用。孫恪廉 (2012)[4]、羅天純(2011)[5]、石奎(2011)[6]等認為社會組織在應(yīng)急管理中可以匯聚社會閑置資源、倡導無償奉獻的公益精神、形成維持社會秩序的力量和帶來信任。白書祥 (2011)[7]、汪錦軍 (2008)[8]、鄧云轍(2007)[9]、劉鳳霞(2005)[10]等認為NGO可以有效補充政府機制和市場機制的內(nèi)在缺陷,在參與公共危機管理中擔負其特殊的職能。李長健(2005)[11]、孔祥智 (2009)[12]等認為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是承載著巨大社會責任的新型合作組織。國外學者美國的Lester M.Salalnon(1999)[13](P389)提出了NGO的五個 特 征,Eikenberry(2007)[14]、Garbanati(2003)、Ali Farazmand(2001)[15](P78)、David Muriuki(1998)等國外學者認為非政府組織反應(yīng)速度快,參與應(yīng)急服務(wù)與管理可以大大提升社會應(yīng)對突發(fā)事件的能力,政府應(yīng)該廣泛地建立合作,充分利用社會資源、社會心理及政治資源。

以上學者雖然從不同角度圍繞非政府組織參與應(yīng)急管理并承擔應(yīng)急服務(wù)功能領(lǐng)域進行了研究,但多以政府為主體、以城市危機為研究對象,很少針對我國農(nóng)村尤其是民族地區(qū)農(nóng)村的具體情況,借助農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的快速發(fā)展機遇,延伸、拓展其功能。因此,本文將以農(nóng)民專業(yè)合作社為研究主體,具體探討其在應(yīng)對民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)事件中所應(yīng)承擔的應(yīng)急服務(wù)功能,以延伸、拓展農(nóng)民專業(yè)合作社自身固有的功能,進一步提升其發(fā)展空間,從而得以形成一種能連接政府與農(nóng)戶并具一定經(jīng)濟實力與應(yīng)急服務(wù)能力的農(nóng)村應(yīng)急服務(wù)組織,并得以構(gòu)建政府、社會組織與個人互動的農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急服務(wù)體系(見圖1)。

圖1 民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急服務(wù)體系示意圖

二、民族地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社參與應(yīng)急服務(wù)的作用

在民族地區(qū)農(nóng)村公共危機治理中,以農(nóng)民專業(yè)合作社為主要依托的農(nóng)村非政府應(yīng)急組織可以基于自身的組織目標和參與者的使命感,在其工作的范圍內(nèi)起到預(yù)警防范、組織動員、社會救助等方面的作用,從而填補政府和社會經(jīng)濟組織在相關(guān)方面的空白和缺位。[16]

(一)彌補政府應(yīng)急力量的不足

突發(fā)事件的發(fā)生一般具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性,人們很難準確預(yù)測發(fā)生的時間、地點與規(guī)模,尤其是發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時,政府專業(yè)應(yīng)急人員往往不足,需要社會力量的參與,而農(nóng)民專業(yè)合作社起源于民間,特別注重引導社會公眾的參與,又一直在非政府性的社會基層層面運作,可以承擔政府與社會界面上的轉(zhuǎn)折點,在很多政府觸及不到的地方,通過將政府組織轉(zhuǎn)換成非政府組織的方式,產(chǎn)生與行政體系相對接的社會機制,協(xié)助政府及時開展救災(zāi)工作。

(二)提高預(yù)警防范危機的能力

農(nóng)民專業(yè)合作社扎根于民間社會,直接接觸社會的底層,對于農(nóng)村社會群體中的各種問題既很清楚又十分敏感,能及時覺察到社會沖突的發(fā)生,及早預(yù)警,將其扼殺在萌芽狀態(tài);其成員之間互相信任,防范成本和搜尋信息成本低,討價還價時間短,社會成員基礎(chǔ)寬泛,以及強烈的責任感和使命感使得他們對于特定突發(fā)事件的產(chǎn)生有著更加敏銳的洞察力,并對其特別的關(guān)注和重視,能及時向政府提出政策建議和應(yīng)對措施,并能夠為利益受損群體進行呼吁、維權(quán)、調(diào)解矛盾。

(三)及時搶救,減少損失

突發(fā)事件發(fā)生以后,需要在第一時間進行搶救,可以防止事態(tài)擴大或次生災(zāi)害帶來的影響,最大限度地減少損失。而政府的專業(yè)應(yīng)急人員達到事發(fā)現(xiàn)場需要一定的時間,甚至有可能因交通堵塞、通訊中斷導致達到現(xiàn)場的時間延長,往往會錯過搶救最佳時間。而農(nóng)民專業(yè)合作社的成員大多生長于當?shù)?熟悉當?shù)貫?zāi)害事故現(xiàn)場的具體情況,可以及時就近開展自救互救,并為政府專業(yè)應(yīng)急人員提供相關(guān)救助信息,提高應(yīng)急救援的效率與效果。

(四)節(jié)省政府開支

政府專業(yè)應(yīng)急隊伍完全依賴財政支持,不但開支大,而且受經(jīng)費限制,專業(yè)隊伍數(shù)量有限,并且 “養(yǎng)兵千日,用兵一時”,資源利用率低。而農(nóng)村應(yīng)急合作組織等非政府應(yīng)急隊伍,是原有農(nóng)民專業(yè)合作社功能的延伸,所需投入的資源相對較少,如果對其資源進行有效整合與培訓演練,可以培訓成一支成本不高、專業(yè)應(yīng)急水平較高的輔助性應(yīng)急力量,減少政府開支,提高社會資源的利用率。

(五)較好地連接政府與廣大農(nóng)戶

農(nóng)民專業(yè)合作社扎根于基層,有自己特定的聯(lián)系方式與社會關(guān)系,不但可以很快地獲取相關(guān)災(zāi)害信息并上傳,而且可以將上級的預(yù)防辦法及時傳達到廣大農(nóng)戶,協(xié)助政府開展防災(zāi)救災(zāi)、自救互救、宣傳教育、組織募捐、減災(zāi)研究等工作。

(六)監(jiān)督和約束政府組織

農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)農(nóng)村、面向群眾,可以基于自身的組織目標和參與者的使命感,在其工作的范圍內(nèi)規(guī)范和約束政府行為。例如,在調(diào)配與使用大量公共資源和救災(zāi)資源方面可以監(jiān)督政府組織是否真正貫徹執(zhí)行了有關(guān)應(yīng)急管理的法律、法規(guī)、方針和政策以及是否真正做到了公平與合理?[17]

三、民族地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社參與應(yīng)急服務(wù)存在的障礙

目前,農(nóng)民專業(yè)合作社參與民族地區(qū)農(nóng)村應(yīng)急服務(wù)還存在著以下障礙。

(一)民族地區(qū)農(nóng)村應(yīng)急管理體制、機制不完善

民族地區(qū)基層政府與農(nóng)村非政府應(yīng)急組織之間缺乏制度化的聯(lián)系溝通渠道、缺乏統(tǒng)一、完整的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機制,政府僅以行政命令方式傳達其決策,導致其應(yīng)急力量分散,應(yīng)急效率低下,應(yīng)急資源浪費,應(yīng)急效果不佳。

(二)民族地區(qū)農(nóng)村應(yīng)急管理法制不健全

法律支持是民族地區(qū)農(nóng)村非政府應(yīng)急組織有效開展應(yīng)急服務(wù)活動的重要前提。目前,農(nóng)民專業(yè)合作社參與應(yīng)急服務(wù)缺乏法律框架,其相應(yīng)的權(quán)利與責任也不明確,對參與應(yīng)急服務(wù)人員的意外傷害也難以獲得法律保護,對防止其侵犯他人合法權(quán)益的行為也缺乏強有力的法律手段,致使其參與具有較大的隨意性。

(三)民族地區(qū)農(nóng)村非政府應(yīng)急組織自身能力較弱

民族地區(qū)農(nóng)村非政府應(yīng)急組織發(fā)展時間較短,公益精神水準不高,社會對其管理嚴苛、限制太多,致使其發(fā)育程度較低、數(shù)量少、影響小。當前,農(nóng)民專業(yè)合作社參與應(yīng)急服務(wù)缺乏資金和人才、缺少募集公眾資金的順暢手段、政府對其支持力度又不大、使得許多民族地區(qū)農(nóng)村非政府應(yīng)急組織難以生存與繼續(xù)發(fā)展。

(四)社會對民族地區(qū)農(nóng)村非政府應(yīng)急組織認同度不高

在面對民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)事件時,地方政府往往傾向于保守、求穩(wěn),盡快內(nèi)部消化危機,擔心外部力量的介入帶來不穩(wěn)定因素,尤其是擔心政府的職能和權(quán)威被削弱,極力排斥農(nóng)村非政府應(yīng)急組織的參與。另外,多次發(fā)生的財務(wù)和欺詐丑聞,敗壞了社會信任度,傷害了民眾根基,民族地區(qū)農(nóng)村非政府應(yīng)急組織的透明度和公信力嚴重不足,從而導致社會對其認知及認可程度較低。

四、民族地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社參與應(yīng)急服務(wù)應(yīng)具備的主要功能

農(nóng)民專業(yè)合作社參與應(yīng)急管理可以進一步拓展其功能(見圖2)。

圖2 農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)急服務(wù)功能示意圖

(一)能夠有效采取自救互救措施,提高應(yīng)急管理的效率和效益

在5·12四川汶川大地震中從廢墟中救出94 000多人,其中,7萬多是當?shù)刈跃鹊?。[18]可知自救互救是減少突發(fā)公共事件的發(fā)生概率及其造成損失的最有效、最經(jīng)濟、最安全、最便捷的辦法。農(nóng)民專業(yè)合作社的成員大多生長于當?shù)?熟悉當?shù)貫?zāi)害事故現(xiàn)場的具體情況,和農(nóng)民聯(lián)系緊密,可以通過各種民間途徑來獲取和傳輸相關(guān)災(zāi)害信息,及時就近開展自救互救,大大降低信息搜集和傳輸?shù)某杀?節(jié)省政府危機管理的成本,減少社會損失,提高危機管理的科學化、效益化水平,使社會總資源獲得最佳配置,從而彌補運用強制性權(quán)力進行危機管理的缺陷與不足。

(二)能夠充分發(fā)揮主體參與意識,承擔其相應(yīng)的社會職責

在1995年日本神戶發(fā)生的大地震中,非政府組織積極主動,及時果斷地采取措施應(yīng)對危機,避免了事態(tài)的進一步惡化。[19]可見,應(yīng)急管理還需社會自治性機制的輔助和社會力量的參與。民族地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社自身的專業(yè)性特點,易于獲取農(nóng)民的信任,匯集農(nóng)村社會閑置力量和資源,輔助政府組織在危機預(yù)警、危機防備、危機處理和危機善后四個階段[20]開展危機應(yīng)急工作,實現(xiàn)政府機構(gòu)所不能實現(xiàn)的功能。

1.主動承擔預(yù)警、宣傳與教育功能

在危機預(yù)警階段,農(nóng)民專業(yè)合作社可以通過自身的渠道主動地監(jiān)測、收集各種前危機信息,并向政府提出預(yù)警建議;還可以借助電子媒介、文藝演出等形式開展宣傳、教育活動,增強廣大農(nóng)民的危機意識。

2.提供咨詢服務(wù)與物質(zhì)保障

在危機準備階段,農(nóng)民專業(yè)合作社可以提供可能造成危機爆發(fā)的潛在要素的信息和預(yù)防建議,提供自救互助的有用安全常識,組織區(qū)域范圍內(nèi)的預(yù)演,實現(xiàn)對社會物資的快速籌措,其可以籌集準備的物資包括資金、生活用品、藥品、設(shè)備等,為保障應(yīng)急和民生提供最可靠的保證。

3.實施緊急救援和提供心理援助

在危機處理階段,危機不等人,處理效率是關(guān)鍵。農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)積極配合鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府及時組織緊急募捐、救死扶傷、提供急需藥品、派送食品與飲用水、分發(fā)御寒衣物、搭建臨時居住帳篷等、還應(yīng)提供心理援助、安撫災(zāi)民情緒、穩(wěn)定農(nóng)民群眾心理。

4.危機后的恢復重建功能

在危機善后階段,農(nóng)民專業(yè)合作社可以輔助政府部門對受災(zāi)嚴重家庭給予特殊的經(jīng)濟和精神援助,及時提供農(nóng)民生活日常和急需物品,保障農(nóng)民日常生活,幫助組織和恢復生產(chǎn)等等。

(三)維護農(nóng)村穩(wěn)定

突發(fā)事件往往具有多樣性、時空耦合的群發(fā)性、鏈狀分布的聯(lián)動性等特征。[21]目前,民族地區(qū)政府與非政府應(yīng)急組織之間缺乏應(yīng)急信息的溝通、長效的協(xié)作和聯(lián)動機制,[22]農(nóng)民專業(yè)合作社要實現(xiàn)其維穩(wěn)的功能,應(yīng)加強同地方政府專業(yè)應(yīng)急部門、農(nóng)村區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動指揮中心的溝通與協(xié)作,在維護民族地區(qū)農(nóng)村社會穩(wěn)定上形成合力,提高農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)事件的抗風險和應(yīng)變的能力。

(四)做好應(yīng)急協(xié)調(diào)、溝通與動員工作,發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社橋梁作用

由政府獨攬民族地區(qū)農(nóng)村突發(fā)事件的預(yù)警、監(jiān)控和處理,往往效率低下,[23]還需農(nóng)民專業(yè)合作社積極主動參與應(yīng)急協(xié)調(diào),與新聞媒介聯(lián)系,向他們真實介紹突發(fā)事件的真相,爭取他們的理解和支持,促進雙方的溝通和理解,消除疑慮與不安,并通過新聞媒介向社會發(fā)表公告,表示愿意承擔責任,聽取公眾意見,為公眾著想。這種與公眾心理的溝通,可以化敵為友,由僵持轉(zhuǎn)向融洽。

五、民族地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社實現(xiàn)應(yīng)急服務(wù)功能的途徑

近年來,民族地區(qū)一些規(guī)模大的農(nóng)村合作組織跨越村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至區(qū)縣范疇,已成為聯(lián)系農(nóng)民經(jīng)濟、生活的重要紐帶。為更好地實現(xiàn)其應(yīng)急服務(wù)功能,民族地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)從以下四個方面做好與政府應(yīng)急管理體系的銜接工作。

(一)理順應(yīng)急對接機制,建立 “協(xié)同式聯(lián)動”應(yīng)急反應(yīng)機制

在現(xiàn)行體制下,可以通過實現(xiàn)政府與農(nóng)民專業(yè)合作社的溝通與合作,打破體制障礙,理順應(yīng)急對接機制,將農(nóng)民專業(yè)合作社納入 “協(xié)同式聯(lián)動”[24]應(yīng)急體系 (見圖3)。這不僅有利于加強農(nóng)民專業(yè)合作社與地方政府專業(yè)應(yīng)急部門、農(nóng)村區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動指揮中心之間的合作,更有利于農(nóng)民專業(yè)合作社作為綜合型議事協(xié)調(diào)機構(gòu),積極主動地發(fā)揮其協(xié)調(diào)職能。

(二)明確應(yīng)急服務(wù)工作職責,發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)急功能優(yōu)勢

民族地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社明確其應(yīng)急服務(wù)工作職責,可以充分發(fā)揮其應(yīng)對突發(fā)事件的資源優(yōu)勢、體制優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。具體而言,一是憑借其獨立性和公益性的號召力,來獲得更多的來自民間的支持以及國際社會的資金物資的援助;二是利用其非營利性特征來實現(xiàn)危機應(yīng)急資源的高效和低成本運作,來確保危機應(yīng)急資源不被濫用;三是借助立法來明確保障農(nóng)民專業(yè)合作社在參與危機應(yīng)急中應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù),減少政府對其過分干預(yù)或不聞不問。四是依靠農(nóng)民自身力量,建立專業(yè)化的應(yīng)急救援隊伍,組織應(yīng)急專業(yè)培訓,提高農(nóng)民抗風險的意識和能力。

(三)拓展農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)急服務(wù)功能,提高其應(yīng)對突發(fā)事件的專業(yè)性

農(nóng)民專業(yè)合作社要提高應(yīng)對突發(fā)事件的專業(yè)性,應(yīng)與公安部門、衛(wèi)生部門、交通運輸部門、地震局、氣象局等地方政府專業(yè)應(yīng)急部門進行溝通與合作,學會正確分析自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全事件各自的特點和要求,有針對性地考慮不同類型突發(fā)事件的特殊需求,做到預(yù)先準備、快速反應(yīng)。

(四)具備靈活應(yīng)變的工作能力,爭取最佳應(yīng)急服務(wù)效果

農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)明確和掌握突發(fā)事件的特征,具備直覺思維、靈變思維、推理判斷等較強的靈活應(yīng)變的工作能力,同時堅持真實性、主動誠意性、超前性、創(chuàng)造性原則,有效應(yīng)對農(nóng)村突發(fā)事件,爭取最佳應(yīng)急服務(wù)效果,維護和樹立其良好的社會形象。[25]

圖3 “協(xié)同式”聯(lián)動應(yīng)急體系示意圖

農(nóng)民專業(yè)合作社作為民族地區(qū)農(nóng)村社會的重要應(yīng)急組織之一,可以充分利用自己良好的群眾基礎(chǔ),及時收集信息,并通過各種信息渠道及時反映危機情況,還可以利用自己擁有的許多資深專業(yè)人才,提供許多政府所不能提供的專業(yè)性知識和技能,協(xié)助政府,解決政府的低效率問題,同時還可以凝聚社會的廣大力量積極主動地參與危機治理。

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