薛暉

摘 要：公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任問題已成為當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界與實務(wù)界探討的熱點問題。按照提出問題——分析問題——解決問題的思路，對公共設(shè)施賠償責(zé)任問題進行初步探究。首先通過“公用橋梁坍塌案”這一典型案例，引出主題。然后論述公共設(shè)施賠償責(zé)任含義與構(gòu)成要件，歸納我國法律規(guī)范對公共設(shè)施賠償責(zé)任的憲行規(guī)定。進而結(jié)合案例，對公共設(shè)施賠償責(zé)任的相關(guān)問題做出進一步研究。

關(guān)鍵詞：公共設(shè)施；賠償責(zé)任；法律性質(zhì)；賠償依據(jù)；救濟途徑

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）23-0128-02

近年來，公共設(shè)施致害案例屢屢發(fā)生，其賠償責(zé)任問題已成為當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界與實務(wù)界探討的熱點問題。下述“公用橋梁坍塌案”就是一個典型案例：2006年5月16日甘肅省岷縣某大橋突然垮塌，致橋上若干行人重傷。經(jīng)調(diào)查核實，造成此次垮塌事故的直接原因源于一輛嚴重超載的大貨車。同時，交通管理部門以罰代管并未制止超載貨車上橋，公路管理部門長期未盡到對橋梁的養(yǎng)護和管理責(zé)任。案件焦點主要集中在以下幾點：公共設(shè)施致害賠償?shù)姆尚再|(zhì)是什么？ 應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)以及如何承擔(dān)賠償責(zé)任？本文將以上述案件為切入點，遵循提出問題——分析問題——解決問題的思路，對公共設(shè)施賠償責(zé)任問題進行初步的探討、研究。

一、公共設(shè)施賠償責(zé)任的含義與構(gòu)成要件

公共設(shè)施，是指由政府提供的供公眾使用或享用的設(shè)施，包括公共交通及其附屬設(shè)施（如道路、橋梁、公共停車場、路燈等），公共體育設(shè)施（如公共體育館、游泳館、健身房等），公共衛(wèi)生設(shè)施（公有垃圾場，污水處理廠、環(huán)衛(wèi)清運車等），公共綠化設(shè)施（街道綠化區(qū)、公園綠地等）等公共服務(wù)設(shè)施。公共設(shè)施致害，是指公共設(shè)施在設(shè)置、建造、安裝或者養(yǎng)護、管理等方面存在瑕疵或缺陷，不具或欠缺通常應(yīng)具備的安全性，致使作為使用者的公眾的人身或財產(chǎn)權(quán)益受到損害[1] 。在此基礎(chǔ)上，公共設(shè)施賠償責(zé)任，就是指公共設(shè)施的所有人或者管理人，因公共設(shè)施設(shè)置或者管理存在缺陷，給公民合法權(quán)益造成損害而承擔(dān)的賠償責(zé)任。

公共設(shè)施賠償責(zé)任的構(gòu)成要件主要有以下幾個方面：一是侵權(quán)行為主體。侵權(quán)主體不同，如是民事主體還是行政主體，直接影響著賠償責(zé)任的法律性質(zhì)。這一問題將在文章第三部分展開論述。二是有損害事實的發(fā)生，且該損害事實是由公共設(shè)施在設(shè)置、建造、安裝或者養(yǎng)護、管理等方面存在瑕疵或缺陷造成的。三是因果關(guān)系?！耙蚬P(guān)系的存在與否及寬嚴程度，直接影響受害人合法權(quán)益的救濟范圍?！盵2]理論上對因果關(guān)系的認定，存在許多不同的學(xué)說，如相當(dāng)因果關(guān)系說、必然因果關(guān)系說、直接因果關(guān)系說等。目前相當(dāng)因果關(guān)系說似乎是主流學(xué)說。該學(xué)說認為如果某項事實僅于現(xiàn)實情形發(fā)生該結(jié)果，還不足以判斷因果關(guān)系，必須在通常情形，依社會一般見解亦認為有發(fā)生該結(jié)果之可能性[3]。但是，也有學(xué)者認為，“只要缺陷實際上增加了損害發(fā)生的客觀可能性，因果關(guān)系即告成立；有因果關(guān)系就有賠償責(zé)任；有多大的因果關(guān)系就有多大的賠償責(zé)任?！惫P者亦同意此觀點。

二、我國現(xiàn)行法律關(guān)于公共設(shè)施賠償責(zé)任的一般規(guī)定

隨著福利國家的興起以及我國法治國家進程的不斷加快，政府的公共服務(wù)職能愈來愈突顯。公共設(shè)施的提供便是政府履行這一職能的重要體現(xiàn)。然而，公共設(shè)施設(shè)置、管理不當(dāng)對公民人身或財產(chǎn)權(quán)益造成損害的情形時有發(fā)生。“有損害必有救濟”是現(xiàn)代法治國家的一項重要原則，我國現(xiàn)行法律規(guī)范中就不乏對公共設(shè)施致害賠償責(zé)任的規(guī)定。

1.《憲法》的規(guī)定

我國《憲法》第41條第3款規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?這是我國在根本法的層面上對國家賠償責(zé)任的概括性規(guī)定，是建立我國國家賠償制度的基礎(chǔ)。

2.《民法通則》的規(guī)定

《民法通則》第121條規(guī)定：“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”第126條規(guī)定：“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯的除外?！辈浑y看出，該條規(guī)定的賠償責(zé)任的適用范圍僅僅局限于“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物”，而公共設(shè)施包括公共交通設(shè)施、公共體育設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共綠化設(shè)施等等，范圍十分廣泛。因此，該條規(guī)定不能涵蓋公共設(shè)施致害的全部類型。此外，該規(guī)定的歸責(zé)原則是以能夠證明自己沒有過錯作為法定免責(zé)事由的過錯責(zé)任原則，而并非嚴格責(zé)任原則，對受害人合法權(quán)益的保障不夠充分[4]。

3.《國家賠償法》的規(guī)定

1994年的《國家賠償法》第2條規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！笨梢姰?dāng)時國家賠償適用的是違法歸責(zé)規(guī)則。但是，公共設(shè)施設(shè)置、管理不當(dāng)引發(fā)的賠償問題不單是違法行使職權(quán)的問題，很多情形下是行政機關(guān)及其工作人員不履行或拖延履行法定職責(zé)造成的。因此，公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任在當(dāng)時還不能納入國家賠償?shù)姆秶?010年新修訂的《國家賠償法》第2條第1款明確規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！笨梢姡薷暮蟮摹秶屹r償法》確立了包括違法歸責(zé)原則和結(jié)果歸責(zé)原則在內(nèi)的多元歸責(zé)原則，這順應(yīng)了時代的發(fā)展要求，對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保障更加充分，因此將對國家賠償制度的發(fā)展起到極大的推動作用。

三、案例評析及公共設(shè)施賠償責(zé)任相關(guān)問題研究

在上文的“公用橋梁坍塌案”中，有四個主體，即受害群眾、交通管理部門、公路管理部門以及超載貨車的駕駛?cè)恕Ｆ渲?，交通管理部門以罰代管未制止超載貨車上橋，公路管理部門長期未盡對橋梁的養(yǎng)護和管理責(zé)任，貨車駕駛?cè)藝乐爻d行駛。以上三方的行為都具有過錯，且與損害結(jié)果的發(fā)生都具有因果關(guān)系?？芍^多因一果，共同造成了損害結(jié)果的發(fā)生。因此上述三方均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。但是，這三方承擔(dān)賠償責(zé)任的法律性質(zhì)是否相同？其承擔(dān)責(zé)任的法律依據(jù)是什么？受害人通過何種途徑尋求救濟？下面筆者將就這些問題展開論述。

1.公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)

對于公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)，學(xué)術(shù)界一直爭論不休。民法學(xué)界大多以侵權(quán)行為法為切入點，將公共設(shè)施賠償責(zé)任作為民事侵權(quán)責(zé)任的一種特殊類型加以研究。行政法學(xué)者則更加強調(diào)國家賠償責(zé)任的公法性質(zhì)，以區(qū)別于民事侵權(quán)責(zé)任。縱觀各方觀點，筆者以為，我國公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)屬于國家賠償責(zé)任，設(shè)置、管理公共設(shè)施的行政機關(guān)應(yīng)作為賠償義務(wù)機關(guān)。國家作為國家賠償?shù)呢?zé)任主體是由國家與行政機關(guān)及其工作人員的關(guān)系決定的。行政機關(guān)及其工作人員是代表國家，以國家的名義實施行政管理的，因而無論是其合法行為還是違法行為，其法律后果都應(yīng)歸屬于國家，其作為或不作為造成的損害應(yīng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。賠償費用由國庫支出，列入各級政府財政。至于具體的賠償事務(wù)，如收集證據(jù)，確定是否賠償和賠償數(shù)額以及決定是否和受害人和解等等，則由賠償義務(wù)機關(guān)完成。具體到本案中，交通管理部門和公路管理部門應(yīng)作為賠償義務(wù)機關(guān)，按其過錯程度，代表國家對受害人進行相應(yīng)的國家賠償，而超載貨車的駕駛?cè)俗鳛槊袷轮黧w，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，但其賠償責(zé)任的法律性質(zhì)屬于民事賠償責(zé)任。也就是說，賠償責(zé)任的法律性質(zhì)要根據(jù)責(zé)任主體進行區(qū)分。

2.相關(guān)主體承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)

現(xiàn)行《國家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！薄缎姓幜P法》第23條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！薄豆贩ā返?條第3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門，依據(jù)省級人民政府確定的對國道和省道的管理職責(zé)，主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路橋梁養(yǎng)護管理工作……”《公路法》第50條規(guī)定：“超過公路、公路橋梁、公路隧道或者汽車渡船的限載、限高、限寬、限長標準的車輛，不得在有限定標準的公路、公路橋梁上或者公路隧道內(nèi)行駛，不得使用汽車渡船。超過公路或者公路橋梁限載標準確需行駛的，必須經(jīng)縣級以上地方人民政府交通主管部門批準，并按要求采取有效的防護措施”……

依據(jù)以上法律規(guī)定，本案中甘肅省岷縣的公路管理部門沒有盡到對橋梁的養(yǎng)護、管理職責(zé)；交通管理部門以罰代管，沒有制止超載貨車上橋。因此，兩者應(yīng)當(dāng)對其行政不作為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即該縣的公路管理部門和交通管理部門作為賠償義務(wù)機關(guān)對受害人進行國家賠償。而超載貨車的駕駛?cè)藨?yīng)根據(jù)《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。

3.公共設(shè)施致害賠償?shù)木葷緩?/p>

前已述及，我國公共設(shè)施賠償責(zé)任的法律性質(zhì)應(yīng)認定為國家賠償責(zé)任，那么在本案中，重傷行人作為賠償請求人有權(quán)按照國家賠償中的行政賠償程序?qū)で蠓删葷?/p>

依據(jù)我國現(xiàn)行《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，“賠償請求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議和提起行政訴訟時一并提出?！币罁?jù)該規(guī)定，我國的行政賠償程序?qū)嵭械氖恰皢为毺崞稹迸c“一并提起”并存的辦法。其中，受害人單獨提起行政賠償請求的，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，在賠償義務(wù)機關(guān)不予賠償或賠償請求人對賠償?shù)姆绞健㈨椖?、?shù)額有異議時，賠償請求人才可以依法向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議或向法院提起行政賠償訴訟。此外，行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，在行政賠償案件審理過程中，法院可以適用調(diào)解作為結(jié)案方式。即人民法院審理行政賠償案件，在堅持合法、自愿的前提下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數(shù)額進行調(diào)解。調(diào)解成立的應(yīng)當(dāng)制作行政賠償調(diào)解書，調(diào)解書與判決書具有同等的法律效力。具體到本案中，重傷行人作為行政賠償請求人可以根據(jù)身體受到損害的程度，按照上述法律程序，要求賠償醫(yī)療費、因務(wù)工減少的收入，造成身體殘疾并全部喪失勞動能力的，受害人還可以申請殘疾賠償金及由其扶養(yǎng)的人的生活費等等。

參考文獻：

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（責(zé)任編輯：許廣東）