彭 瓊， 朱傳民， 葉長盛

（東華理工大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院，江西南昌 330013）

我國小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，2013年已有建制鎮(zhèn)19 881個（數(shù)據(jù)來源于《中國城市發(fā)展報(bào)告2012》）。小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，承擔(dān)了為農(nóng)村服務(wù)的功能，也是農(nóng)村地區(qū)城市化的前沿。在我國社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。特別對于為數(shù)眾多的山區(qū)小城鎮(zhèn)來說，由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，且受制于地形等自然因素，城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的一些共性問題應(yīng)引起足夠的重視。

當(dāng)前，規(guī)劃學(xué)界對小城鎮(zhèn)的研究較多，研究的角度各不相同。有從小城鎮(zhèn)所處地域地形分類研究小城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，如平原型小城鎮(zhèn)［1］、山區(qū)型小城鎮(zhèn)［2］、河谷型小城鎮(zhèn)［3］;也有從小城鎮(zhèn)所處的區(qū)域背景入手研究小城鎮(zhèn)空間產(chǎn)業(yè)布局，如大都市郊區(qū)小城鎮(zhèn)［4，5］、中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)［6］;也有學(xué)者從微觀角度研究小城鎮(zhèn)建設(shè)的特點(diǎn)和存在問題、或從宏觀角度研究小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略［7］、或?qū)Ｗ⒂谛〕擎?zhèn)規(guī)劃實(shí)踐中的規(guī)劃對策［8］?？v觀有關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)研究，缺乏在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的小城鎮(zhèn)建設(shè)的應(yīng)對研究，對中部地區(qū)廣大山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)研究成果較少。

本文以江西省宜黃縣梨溪鎮(zhèn)為例，總結(jié)分析中部山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的問題，結(jié)合轉(zhuǎn)型期的發(fā)展方向，試圖從規(guī)劃上尋找此類小城鎮(zhèn)建設(shè)問題的對策，以有益于實(shí)踐。

1 研究背景

“城市研究的第一科學(xué)問題是基本概念的正確性”［9］。在進(jìn)行本研究前，有必要對涉及到的相關(guān)概念進(jìn)行梳理。

1．1 小城鎮(zhèn)

小城鎮(zhèn)是一個耳熟能詳?shù)拿~，但在現(xiàn)實(shí)生活中對小城鎮(zhèn)概念理解存在偏差。憲法規(guī)定了“鎮(zhèn)”是與“省、市、縣、鄉(xiāng)”一樣的國家行政區(qū)域劃分中的一級行政建制，其對應(yīng)的行政管轄范圍一般是面積為數(shù)百平方公里，并且包括大量農(nóng)業(yè)用地、以農(nóng)業(yè)人口居住為主的村莊和鎮(zhèn)區(qū)在內(nèi)的鎮(zhèn)域。而鎮(zhèn)人民政府及其相關(guān)行政管理職能機(jī)構(gòu)所在地的、非農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動相對集中的、面積一般不足一平方公里或至多幾到十幾平方公里的、可以相對視之為是“點(diǎn)狀”形態(tài)的區(qū)域即為行政建制“鎮(zhèn)”的“鎮(zhèn)區(qū)”［10］。而我們稱的“小城鎮(zhèn)”即指的是“鎮(zhèn)區(qū)”，屬于居民點(diǎn)概念的范疇，這也是本文小城鎮(zhèn)所指含義。

1．2 轉(zhuǎn)型期

我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期（以下簡稱“轉(zhuǎn)型期”）是指由于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制等正式制度變遷，同時引發(fā)了人們意識形態(tài)、道德觀念、倫理思想、價值取向等一系列非正式制度的變遷，這些制度變遷又使社會呈現(xiàn)多層次、多領(lǐng)域的不規(guī)則和非確定性的變化過程［11］。中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在1978年之后進(jìn)入加速期，即進(jìn)入社會結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型時期——從農(nóng)業(yè)社會、鄉(xiāng)村社會、封閉半封閉社會向工業(yè)社會、城鎮(zhèn)社會和開放社會加快轉(zhuǎn)變的時期［12］。由于世界經(jīng)濟(jì)技術(shù)的持續(xù)快速發(fā)展和我國社會經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，我國的社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期將會經(jīng)歷一個較長的過程。社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的總體方向?yàn)?以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上謀求人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)、社會運(yùn)行機(jī)制、價值觀念和生活方式等全面的社會現(xiàn)代化。轉(zhuǎn)型總體要點(diǎn)為提倡社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、低碳經(jīng)濟(jì);經(jīng)濟(jì)活動要求最集約地使用土地空間;實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，并從制造型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城市從“制造型”向“服務(wù)型”，從“高碳城市”向“低碳城市”的整體轉(zhuǎn)型發(fā)展［13］。

1．3 轉(zhuǎn)型期中部山區(qū)小城鎮(zhèn)背景

“轉(zhuǎn)型期”對小城鎮(zhèn)建設(shè)的具體要求是城鎮(zhèn)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)具有可生長性;城鎮(zhèn)建設(shè)體現(xiàn)節(jié)約土地;城鎮(zhèn)功能運(yùn)行效率較高及城鎮(zhèn)生活化傾向。

中部地區(qū)的區(qū)域環(huán)境由于小城鎮(zhèn)所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)較弱，使得政府財(cái)政支持力度較小以及規(guī)劃建設(shè)專業(yè)人才缺乏。

山區(qū)的背景條件使得小城鎮(zhèn)自然環(huán)境優(yōu)越，但鎮(zhèn)區(qū)形態(tài)受地形、河流等自然條件影響較大，對外交通不便利。

1．4 梨溪鎮(zhèn)概況

撫州市宜黃縣梨溪鎮(zhèn)地處我國中部地區(qū)江西省的中南部山區(qū)，如圖1所示。城鎮(zhèn)距離宜黃縣城約21公里，距離撫州市約40公里。自唐武德始，梨溪已有人居，稱蘆茅洲，后因河溪兩岸種植梨樹甚多，改稱梨溪。梨溪鎮(zhèn)地處山區(qū)，四周群山環(huán)抱，峰巒疊嶂，翠竹掩映，綠樹成蔭，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良。鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀建成區(qū)范圍39．17公頃，鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀人口5 451人（至2009年末數(shù)據(jù)）。城鎮(zhèn)建設(shè)依托優(yōu)良的自然環(huán)境和近年來政府的不懈努力，鎮(zhèn)區(qū)范圍不斷拓展、基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善。但梨溪鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)存在著與其他中部山區(qū)小城鎮(zhèn)類似的問題。

2 城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

中部山區(qū)小城鎮(zhèn)由于其所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)薄弱和受制于地形地貌等原因，導(dǎo)致其城鎮(zhèn)建設(shè)存在著一些與東部地區(qū)、平原地區(qū)等相異的問題和特點(diǎn)。本文主要列舉的是筆者實(shí)踐過程中遇到的幾個比較突出的問題。

2．1 城鎮(zhèn)形態(tài)零星分散，功能組織效率低下

山區(qū)小城鎮(zhèn)形態(tài)往往受山體、河流等自然條件的影響，或被河流分隔，或被山體阻礙，梨溪鎮(zhèn)受梨花溪的分隔，將鎮(zhèn)區(qū)分成三部分。城鎮(zhèn)的形態(tài)總體呈現(xiàn)分散的狀態(tài)，城鎮(zhèn)功能運(yùn)行效率低下，如圖1所示。

中部山區(qū)的一些小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，由于缺乏規(guī)劃的指導(dǎo)和合理的建設(shè)方向引導(dǎo)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)形態(tài)分散和不合理。如同為中部山區(qū)小城鎮(zhèn)的宜黃縣黃陂鎮(zhèn)，其城鎮(zhèn)建設(shè)沿過境公路臨寧公路兩側(cè)進(jìn)行，在經(jīng)歷了以向西發(fā)展后又改向東發(fā)展，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)東西過長，城鎮(zhèn)運(yùn)行效率低下，如圖2所示。

2．2 過境公路穿越鎮(zhèn)區(qū)，鎮(zhèn)區(qū)路網(wǎng)不完善

小城鎮(zhèn)往往是依托過境公路而逐漸發(fā)展起來的。過境公路是小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要因素，商店、政府、廣場、居住都沿過境公路而建。依托過境公路，小城鎮(zhèn)沿過境公路兩側(cè)建設(shè)發(fā)展。但隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展和規(guī)模的逐步擴(kuò)大，過境公路引起的交通安全問題和對鎮(zhèn)區(qū)的干擾逐漸成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要障礙。

鎮(zhèn)區(qū)的路網(wǎng)體系依托過境公路，形成不完善的道路系統(tǒng)。鎮(zhèn)區(qū)路網(wǎng)往往只有少量的主干道和支路，路網(wǎng)體系中缺少次干道，斷頭路較多，路網(wǎng)體系缺乏梳理。

2．3 鎮(zhèn)區(qū)景觀缺乏組織，景觀特色難體現(xiàn)

由于鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，有些小城鎮(zhèn)甚至從來都沒有做過總體規(guī)劃，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)的景觀缺乏系統(tǒng)的組織。也有些城鎮(zhèn)限于財(cái)力和認(rèn)識上的誤區(qū)，在對鎮(zhèn)區(qū)景觀建設(shè)時，僅對城鎮(zhèn)的廣場或主要道路兩側(cè)進(jìn)行景觀綠化，而沒有將諸多景觀要素聯(lián)系起來，系統(tǒng)化，形成整體。

圖2 黃陂鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀圖（2009年）

城鎮(zhèn)景觀風(fēng)貌沒有充分挖掘周邊地形和環(huán)境的特點(diǎn)，城鎮(zhèn)面貌較為平淡，沒有形成景觀特色明顯的城鎮(zhèn)，陷入“千鎮(zhèn)一面”的窠臼。

2．4 城鎮(zhèn)建設(shè)資金緊張，專業(yè)人才不足

小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的來源主要來自上級政府（縣市政府）的財(cái)政撥款，加上中部地區(qū)的縣市政府財(cái)力有限，劃撥給各小城鎮(zhèn)的財(cái)政資金較少。缺乏資金的支持，政府主導(dǎo)的公共開發(fā)就顯得心有余而力不足。公共開發(fā)力度薄弱，無法吸引有效的房地產(chǎn)等非公共開發(fā)，極大的制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。

2．5 建設(shè)用地指標(biāo)較少，管理人員不穩(wěn)定

國土部門的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)分配是由各省分配到各地市，再由各地市分配到各縣市，各縣市再分配到各城鎮(zhèn)?？h城和較大的城市占用的建設(shè)用地指標(biāo)已占總建設(shè)用地指標(biāo)的絕大多數(shù)，分配到各個小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)很少。國土部門的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)分配是一個博弈的過程，小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)需要與縣城或城市所在地的建制鎮(zhèn)一起分配，在建設(shè)用地指標(biāo)分配中，上級政府（縣市）往往傾向于縣城或城市所在地的建制鎮(zhèn)。一些小城鎮(zhèn)一年的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不到1畝，難以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)的需求。

小城鎮(zhèn)的建設(shè)管理由橫向管理和縱向管理組成，一方面需要接受鎮(zhèn)政府的橫向管理，另一方面需要接受縣市建設(shè)局的縱向管理。管理人員主要由鎮(zhèn)長、主管建設(shè)的副鎮(zhèn)長和一至兩名建設(shè)員組成。在中部地區(qū)，由于規(guī)劃專業(yè)人員的缺乏，且管理人員崗位調(diào)動頻繁。規(guī)劃建設(shè)管理人員的頻繁調(diào)動，致使新來的規(guī)劃建設(shè)管理人員需要重新熟悉建設(shè)現(xiàn)狀，使規(guī)劃建設(shè)缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2．6 服務(wù)設(shè)施種類缺乏，設(shè)施規(guī)模顯不足

中部地區(qū)的小城鎮(zhèn)由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等原因，鎮(zhèn)區(qū)的公共服務(wù)和市政服務(wù)設(shè)施缺乏或規(guī)模不足，這些可以從小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)用地面積和比例中就可窺一斑。梨溪鎮(zhèn)居住用地比例為70%，公共設(shè)施用地比例僅占總用地比例的7%，且公共設(shè)施用地種類缺乏文化用地。梨溪鎮(zhèn)同時也缺乏市政設(shè)施。公共服務(wù)設(shè)施用地和市政服務(wù)設(shè)施用地的缺少將對小城鎮(zhèn)的未來建設(shè)發(fā)展和市民的生活質(zhì)量產(chǎn)生制約。

3 規(guī)劃對策

轉(zhuǎn)型期中部山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的諸多問題是由于多方面復(fù)雜的因素共同制約的。面對復(fù)雜的問題依靠單一的手段是難以奏效的，需采取綜合的對策手段予以應(yīng)對，如圖3所示。

3．1 緊湊的形態(tài)、開放的結(jié)構(gòu)

在轉(zhuǎn)型期的背景下，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的主導(dǎo)方向是可持續(xù)發(fā)展，在城鎮(zhèn)建設(shè)上的具體體現(xiàn)為具有較高城鎮(zhèn)功能運(yùn)行效率，城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約土地，建設(shè)發(fā)展具有生長性以及城鎮(zhèn)建設(shè)體現(xiàn)生活性，緊湊的城鎮(zhèn)形態(tài)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的方向，從而形成開放的結(jié)構(gòu)。緊湊的形態(tài)是為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)運(yùn)行的高效率和達(dá)到節(jié)地要求，開放的結(jié)構(gòu)是為了使城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展搭建骨架、預(yù)留空間。如在梨溪鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，將梨溪鎮(zhèn)由于河流分隔的鎮(zhèn)區(qū)三大部分努力以梨花洲為中心進(jìn)行緊湊發(fā)展，同時在判斷發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，設(shè)置規(guī)劃路網(wǎng)，搭設(shè)開放的城鎮(zhèn)骨架。

圖3 背景、問題、對策關(guān)系圖

圖4 梨溪鎮(zhèn)規(guī)劃結(jié)構(gòu)圖

3．2 分離過境交通，優(yōu)化路網(wǎng)系統(tǒng)

為解決過境公路對鎮(zhèn)區(qū)的干擾和實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)發(fā)展的可持續(xù)性，應(yīng)使過境公路與鎮(zhèn)區(qū)道路進(jìn)行分離，并在過境公路和鎮(zhèn)區(qū)道路的轉(zhuǎn)接處設(shè)置客運(yùn)站和物流中心，配置必要的停車場，以應(yīng)對未來城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。以梨溪鎮(zhèn)為例，將連接宜黃縣城、撫州市和各行政村的公路移至鎮(zhèn)區(qū)外圍，實(shí)現(xiàn)過境公路與鎮(zhèn)區(qū)道路的分離，并在過境公路與鎮(zhèn)區(qū)道路的轉(zhuǎn)接處——鎮(zhèn)區(qū)的南側(cè)設(shè)置客運(yùn)站，如圖5所示。

鎮(zhèn)區(qū)道路系統(tǒng)主要由主干道、次干道、支路組成。鎮(zhèn)區(qū)道路應(yīng)系統(tǒng)化組織，各級道路的斷面形式、紅線寬度和走向應(yīng)結(jié)合地形和實(shí)際需要進(jìn)行確定，而不應(yīng)生搬硬套城市的道路的斷面形式和紅線寬度，也不應(yīng)強(qiáng)求道路走向如平原型城鎮(zhèn)那樣通直。

圖5 梨溪鎮(zhèn)道路交通規(guī)劃圖

3．3 結(jié)合自然環(huán)境，組織特色景觀

山區(qū)小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)風(fēng)貌應(yīng)與平原型城鎮(zhèn)、河谷型城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)風(fēng)貌有所不同，應(yīng)體現(xiàn)山區(qū)小城鎮(zhèn)的獨(dú)特風(fēng)貌，避免出現(xiàn)“千鎮(zhèn)一面”。山區(qū)小城鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合地形和河流等自然條件，通過河流、道路綠地，將鎮(zhèn)區(qū)各點(diǎn)狀綠地、公園、廣場連接起來，組織系統(tǒng)化的景觀，強(qiáng)調(diào)地域文脈和場所形成，并提倡地域主義建筑風(fēng)格，形成特色明顯的城鎮(zhèn)風(fēng)貌。如梨溪鎮(zhèn)通過梨花溪的沿河綠化和南北向主干道兩側(cè)的綠化，將梨花廣場、梨花洲和山體公園聯(lián)系成一個整體，形成特色明顯的城鎮(zhèn)風(fēng)貌，如圖6所示。

3．4 調(diào)整建設(shè)時序，推動以公促非

圖6 梨溪鎮(zhèn)景觀規(guī)劃圖

中部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)展緩慢，主要受制于區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和環(huán)境。城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)主要由以政府為主導(dǎo)的公共開發(fā)和以房地產(chǎn)企業(yè)為主導(dǎo)的非公共開發(fā)組成，城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)應(yīng)以公共開發(fā)為主導(dǎo)，結(jié)合非公共開發(fā)共同推進(jìn)。在中部地區(qū)，在城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)中面臨的問題是雙重的，政府缺乏資金，房地產(chǎn)企業(yè)也少有進(jìn)入到小城鎮(zhèn)中進(jìn)行投資開發(fā)。房地產(chǎn)企業(yè)缺乏在中部地區(qū)小城鎮(zhèn)投資開發(fā)的動力主要是由于小城鎮(zhèn)環(huán)境品質(zhì)不高、基礎(chǔ)設(shè)施配套不足以及商品房目標(biāo)人群不足等。因此，在城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)中，有意識地將有限的政府資金投入到關(guān)鍵的公共開發(fā)項(xiàng)目中，以此提高城鎮(zhèn)的環(huán)境品質(zhì)和基礎(chǔ)設(shè)施，帶動房地產(chǎn)開發(fā)至關(guān)重要。規(guī)劃應(yīng)以此為原則，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)時序，以公共開發(fā)帶動房地產(chǎn)開發(fā)，推動城鎮(zhèn)建設(shè)。以梨溪鎮(zhèn)為例，通過近期政府推動的在鎮(zhèn)區(qū)南側(cè)的新鎮(zhèn)政府、梨花廣場、客運(yùn)站的率先建設(shè)、梨花溪沿岸的綠化景觀改造和路網(wǎng)的完善，提升城鎮(zhèn)的環(huán)境品質(zhì)，帶動住宅房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)，推動城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)軌道，如圖7所示。

3．5 著眼長線利益，完善服務(wù)設(shè)施

針對中部地區(qū)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施用地種類缺少，且總量不足的問題，規(guī)劃中應(yīng)計(jì)算規(guī)劃期末的城鎮(zhèn)人口，按照城鎮(zhèn)人口的規(guī)模核算市政設(shè)施用地，并合理安排變電站、污水處理廠、垃圾中轉(zhuǎn)站、自來水廠等市政設(shè)施。規(guī)劃應(yīng)充分考慮社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型促使城鎮(zhèn)居民生活性服務(wù)需求增強(qiáng)，公共服務(wù)需求種類增多，安排好公共服務(wù)設(shè)施。

4 結(jié)語

面對轉(zhuǎn)型期中部山區(qū)小城鎮(zhèn)的建設(shè)問題，除了在規(guī)劃上采取必要的措施外，也需要從管理上、制度上給予必要的調(diào)整，如通過盤活農(nóng)村居民點(diǎn)的土地，使建設(shè)用地指標(biāo)集中在城鎮(zhèn)，再如通過多方手段籌集建設(shè)資金，鼓勵企業(yè)參股城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目。對城鎮(zhèn)管理人員進(jìn)行必要的培訓(xùn)和吸引城市規(guī)劃專業(yè)人員加入到小城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)中來［14，15］。

圖7 梨溪鎮(zhèn)近期建設(shè)項(xiàng)目布置圖

［1］畢凌嵐，鐘毅．平淡之中覓神奇——由廣興鎮(zhèn)總體規(guī)劃談平原地區(qū)小城鎮(zhèn)特色的創(chuàng)造［J］．規(guī)劃師，1999（15）:45-48．

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