鄒秀清

（江西財經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330032）

1 引言

土地作為最重要的生產(chǎn)要素之一，已成為中國地方政府實際擁有的最大價值資產(chǎn)[1]。地方政府的相關(guān)土地收益也從分稅制改革之初不起眼的小角色，發(fā)展成為了“土地財政”、“第二財政”[2]。1999—2011年，地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入從639.76億元增加到27010.66億元，增長率高達(dá)36.6%，占地方財政一般預(yù)算收入、地方政府財政收入總量的比重分別從11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。由此產(chǎn)生的疑問是，現(xiàn)階段以土地出讓收入獨大的地方財政收入格局是否具有其存在的合理性，在未來經(jīng)濟(jì)增長過程中其演變路徑又會如何？

目前學(xué)界對于土地財政的認(rèn)識已從將土地財政視為貶義詞，必須根治土地財政，以推動政府和諧治理[3]，逐步發(fā)展到將土地財政視為一種既具有一定合理性和必然性，又具有階段性和不可持續(xù)性的客觀現(xiàn)實[4]，許多學(xué)者從不同角度肯定了土地財政存在的合理性[5-7]。鄧子基和唐文倩則更進(jìn)一步地指出土地財政是中國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的階段性依靠[4]，認(rèn)為在不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，土地財政收入相對地方財政收入的比重，即政府對“土地財政”的依賴程度會有所不同，通過剖析國外的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)各國在現(xiàn)代化過程中大都經(jīng)歷了一個利用土地資源獲得財政收入的階段，但當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，地方財政對土地財政收入的依賴程度會逐漸下降。本文基于上述分析，著力探討中國土地財政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)系，以期能夠?qū)τ谡_認(rèn)識土地財政這一客觀現(xiàn)實有所裨益。

2 土地財政與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的理論分析——土地財政庫茲涅茲曲線假說的提出

2.1 美國土地財政收入發(fā)展演化規(guī)律的啟示

王克強(qiáng)等先后分析了美國土地財稅收入的發(fā)展演化規(guī)律，其研究結(jié)果表明：美國土地財稅收入占總財政收入的比重呈現(xiàn)出先由高位向低位遞減而后平穩(wěn)發(fā)展的演變規(guī)律，且土地財稅收入也由以土地出售收益為主演變?yōu)橐圆粍赢a(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅為主。早期美國土地財稅收入占總財政收入的比重較高，達(dá)到了60%以上，而后呈現(xiàn)出緩慢下降的態(tài)勢，進(jìn)入21世紀(jì)以后，美國土地財稅收入占總財政收入的比重不足30%，且波動不大。與此同時，早期美國土地財稅收入是以土地出售收益為主，當(dāng)國有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐漸減少，不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅占總土地財稅收入的比重大幅上升，構(gòu)成了美國土地財稅收入的主體[8-9]。

通過分析美國土地財政收入的發(fā)展演化規(guī)律，發(fā)現(xiàn)美國在經(jīng)濟(jì)起飛的過程中，也遇到過與中國現(xiàn)階段相似的問題，即在一段特定時期內(nèi)財政收入高度依賴于非稅收性質(zhì)的土地出讓收益。但美國在其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，一方面，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都逐步擺脫了對于土地財稅收入的高度依賴；另一方面，通過稅制的不斷改進(jìn)，使得與土地有關(guān)的非稅收收入比重降低，形成了目前以財產(chǎn)稅為主要財政收入的地方財政形式。

2.2 土地財政庫茲涅茲曲線假說的提出

美國土地財政收入演變呈現(xiàn)出的規(guī)律性，在中國是否具有適用性？針對這一問題，不同學(xué)者從不同的研究視角分別提出了土地財政依賴變化的倒“U”型假說[10-11]。借鑒已有的研究成果，本文提出土地財政庫茲涅茲曲線假說，并希望這一假說能夠得到中國經(jīng)驗數(shù)據(jù)的支持。為了突出地方政府的行為選擇和地方財政的變革方向，本文不將各類土地稅收納入到土地財政的框架之中，而將土地財政直接定義為：一種對土地資源高度依賴、土地出讓金收入占地方政府總收支比重較高的財政運(yùn)行形態(tài)。在此基礎(chǔ)上，本文所構(gòu)想的土地財政庫茲涅茲曲線可以理解為：在中國現(xiàn)行土地制度不發(fā)生大的變動的前提下，土地出讓金收入占地方財政收支的比重會隨著經(jīng)濟(jì)的增長而逐步上升，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定臨界水平之后，土地出讓金收入占地方財政收支的比重會逐步下行，土地保有環(huán)節(jié)的相關(guān)稅收將逐步取代現(xiàn)階段土地出讓金收入的支柱地位。對于土地財政庫茲涅茲曲線的理論解釋主要包括以下4個方面：（1）土地資源的高度稀缺性從根本上決定了土地財政的不可持續(xù)性。在中國耕地紅線制度的嚴(yán)格約束下，國有建設(shè)用地的供應(yīng)對于旺盛的需求必然趨于緊張，土地出讓金收入的增長將難以保障，這對于形成路徑依賴的地方政府將帶來較大的沖擊[10]。黃小虎還從土地出讓金性質(zhì)的角度論及了土地財政的不可持續(xù)性[12]，認(rèn)為政府用土地出讓金搞建設(shè)，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益、謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。（2）隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的稅收收入將逐步增加，可以逐步擺脫對土地出讓金收入的依賴。以深圳市為例，由于受到轄區(qū)面積有限的天然限制，截至2008年，深圳市土地開發(fā)比例已達(dá)46%，在無地可賣的情形下，深圳市被迫提前轉(zhuǎn)型，通過大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，達(dá)到了擴(kuò)大稅源從而增加稅收的目的。2010年深圳市地方一般預(yù)算收入完成1106.8×108元，躍居全國第三，而其當(dāng)年土地出讓金收入僅為115.5×108元，遠(yuǎn)低于上海市1369.64×108元、北京市1004.48×108元的巨額土地出讓金收入，成為全國擺脫“土地財政依賴癥”方面的探索者[13]。（3）現(xiàn)階段中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化適逢高速推進(jìn)，一定程度上助推了土地出讓金收入呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢，而當(dāng)中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)態(tài)增長階段時，土地出讓金收入的增速將可能放緩，其絕對規(guī)模甚至還可能會下降。中國土地管理制度的改革在相當(dāng)程度上借鑒了香港的土地批租制度，因此，內(nèi)地城市土地使用權(quán)出讓制度與香港土地批租制度具有很大的相似性，考察香港土地批租收入的變化有利于把握內(nèi)地土地財政的演變趨勢。（4）中國財稅領(lǐng)域的有效制度供給不足是導(dǎo)致土地財政屢遭詬病的主要原因，隨著財政分權(quán)體制的改革和不動產(chǎn)稅制的不斷完善，可以依靠制度建設(shè)降低土地出讓金收入比重。鄧菊秋分析了不動產(chǎn)稅應(yīng)成為地方政府主體稅種的理論依據(jù)，并以成都市為例來說明改革后的不動產(chǎn)稅能夠成為市級財政的主體稅種[14]。根據(jù)其測算結(jié)果，改革后的不動產(chǎn)稅收入完全能夠滿足地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出，從而可以解決地方財政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的困難，避免地方政府過分依賴土地收入而帶來的財政風(fēng)險。

3 模型設(shè)計與數(shù)據(jù)選取

3.1 模型設(shè)計

根據(jù)以上的理論分析，利用中國的經(jīng)驗數(shù)據(jù)驗證土地財政庫茲涅茲曲線假說，設(shè)定土地出讓金收入占地方財政支出的比重（以下簡稱土地財政指標(biāo)）為因變量①考慮到中國地方財政收入實行先上繳后返還和轉(zhuǎn)移支付的政策，這往往會導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)的財政收入大于支出，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支出大于收入，因此，本文以土地出讓金收入占地方財政支出的比重來作為模型的因變量。，人均GDP為自變量，建立如下面板回歸模型：

式1中，Yit為第i個省份第t年的土地財政指標(biāo)；PCGDP為經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，以人均GDP來表示； Zit為影響因變量的其他控制變量；α、 β和ρ為待估計的系數(shù)；εit為模型隨機(jī)誤差項。PCGDP的平方項PCGDP2和三次項PCGDP3也同時包含在回歸模型中。通過自變量系數(shù)β1、β2和β3，可以判斷土地財政與經(jīng)濟(jì)增長之間所存在的線性關(guān)系：當(dāng)β1= β2= β3= 0時，為直線或不相關(guān)關(guān)系；當(dāng)β1＞0（或β1＜0）且β2= β3= 0時，為單調(diào)遞增（或遞減）關(guān)系；當(dāng)β1＞0且β2＜0 （或β1＜0且β2＞0）,而β3= 0時，存在倒“U”型（或“U”型關(guān)系）；當(dāng)β1＞0，β2＜0，而β3＞0時，呈“N”型曲線關(guān)系；當(dāng)β1＜0，β2＞0，而 β3＜0時，呈倒“N”型曲線關(guān)系②倒“N”型曲線關(guān)系同樣符合土地財政庫茲涅茲曲線假說所描述的土地財政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，只不過相較于倒“U”型關(guān)系，倒“N”型關(guān)系在早期有較大的波動。。雖然土地財政庫茲涅茲曲線描述的正是土地財政與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，但還有一些因素也會影響到土地財政指標(biāo)，式1中的Zit包括：（1）UL為城鎮(zhèn)化進(jìn)程指標(biāo)（單位：%）。由于城鎮(zhèn)化水平與土地需求、土地價格均有密切的聯(lián)系，進(jìn)而也會影響地方政府與土地相關(guān)的收入，特別是出讓土地的收入。由于缺乏相關(guān)的實證分析資料，本文只能預(yù)判在城鎮(zhèn)化的加速階段，土地出讓金收入會有一個較快的增長過程，其占地方財政收支的比重將上升，而當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟階段后，土地出讓金收入占地方財政收支的比重將可能下降。由于中國正處于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展階段，因此，本文預(yù)期此系數(shù)為正。（2） SI、TI分別表示第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重（單位：%）。根據(jù)配第—克拉克定理，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均國民收入水平的提高，第一產(chǎn)業(yè)在國民收入和勞動力的相對比重逐漸下降，第二產(chǎn)業(yè)在國民收入和勞動力的相對比重上升；隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)在國民收入和勞動力的相對比重也開始上升，并逐步取代第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位。在第三產(chǎn)業(yè)中，土地出讓金收入顯然與第二產(chǎn)業(yè)的關(guān)系最為密切。因此，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的過程中，在經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更替的過程中，土地財政指標(biāo)亦可能會有一個先升后降的過程。本文預(yù)期SI的系數(shù)為正，而TI的系數(shù)為負(fù)。

3.2 數(shù)據(jù)選取

綜合權(quán)衡數(shù)據(jù)可得性及其他相關(guān)因素的影響，本文將采用1999—2010年中國大陸30個省、直轄市、自治區(qū)（不含西藏）的面板數(shù)據(jù)對土地財政庫茲涅茲曲線假說進(jìn)行經(jīng)驗研究。各地區(qū)的人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)常住人口數(shù)、總?cè)丝跀?shù)等相關(guān)數(shù)據(jù)來源于該地區(qū)的歷年統(tǒng)計年鑒，土地出讓金數(shù)據(jù)來源于歷年《中國國土資源年鑒》，各地區(qū)財政支出數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》和《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》。

4 土地財政庫茲涅茲曲線假說的實證檢驗

面板數(shù)據(jù)模型通?？梢苑譃?種，即混合模型、相關(guān)效應(yīng)模型和非相關(guān)效應(yīng)模型。本文將根據(jù)F檢驗和豪斯曼檢驗的估計結(jié)果，分別設(shè)定回歸模型的形式。在進(jìn)行具體估計時，首先對同時包括PCGDP、PCGDP的平方項和三次項的模型進(jìn)行估計，若三次項不顯著則將其剔除后再次進(jìn)行估計，若平方項同樣不顯著，則只對PCGDP進(jìn)行估計。最終回歸結(jié)果如表1所示。

表1 模型回歸結(jié)果Tab.1 The regression results of the model

4.1 全國層次分析

根據(jù)模型回歸結(jié)果，在不加入相關(guān)控制變量的情況下，土地財政指標(biāo)Y與人均GDP之間不存在倒“N”型或倒“U”型曲線關(guān)系，而是單調(diào)遞增的關(guān)系。在加入了相關(guān)控制變量之后，土地財政指標(biāo)Y與人均GDP之間呈現(xiàn)出“U”型曲線關(guān)系，其轉(zhuǎn)折點為人均GDP5421元（以1999年不變價格表示①本文以下篇幅中的人均GDP值，如不特別標(biāo)注，均以1999年不變價格表示。），即當(dāng)人均GDP低于5421元時，土地財政指標(biāo)將隨著經(jīng)濟(jì)的增長逐步下行，而當(dāng)人均GDP越過5421元后，土地財政指標(biāo)將隨著經(jīng)濟(jì)的增長和人均GDP的增加一路上行。截至2011年，中國人均GDP已經(jīng)達(dá)到21426元，而早在20世紀(jì)90年代中后期，中國人均GDP就已越過了5421元這一轉(zhuǎn)折點，在此之后，土地財政指標(biāo)將持續(xù)保持上升態(tài)勢。綜合分析情形Ⅰ和情形Ⅱ的回歸結(jié)果，本文所構(gòu)想的土地財政庫茲涅茲曲線假說沒有得到現(xiàn)階段全國經(jīng)驗數(shù)據(jù)的支持。

當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性否定了本文從理論上所構(gòu)想出來的土地財政庫茲涅茲曲線假說。在中國現(xiàn)階段的制度安排之下，地方政府官員不僅具有賣地生財?shù)膭恿Γ▉碓从诘胤截斦罩Р黄胶夂驼兛己梭w制的壓力），更具有賣地生財?shù)闹贫缺Ｕ希òㄕ畬Τ鞘型恋匾患壥袌龅膲艛嗪同F(xiàn)行土地征收制度的不完善等）。因此，要解決土地財政所引發(fā)的各類矛盾與問題，必須從財稅體制、政績考核體制和土地制度改革的頂層設(shè)計入手。

4.2 區(qū)域?qū)哟畏治?/h3>

由于中國幅員遼闊，東、中、西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展戰(zhàn)略、資源稟賦、稅收規(guī)模及結(jié)構(gòu)、土地行政管理機(jī)制等方面存在著差異，因此有必要對土地財政庫茲涅茲曲線假說進(jìn)行分區(qū)域估計。這既有利于根據(jù)估計結(jié)果的區(qū)域差異性進(jìn)行更有針對性的政策設(shè)計，也可借此檢驗前面估計結(jié)果的穩(wěn)健性。

回歸結(jié)果顯示，在東部地區(qū)，無論是否將相關(guān)控制變量加入回歸模型之中，土地財政指標(biāo)Y與人均GDP之間的關(guān)系都直接表現(xiàn)為單調(diào)遞增的關(guān)系。東部地區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)，同時亦是土地財政問題最為尖銳的地區(qū)。在本文所構(gòu)想的土地財政庫茲涅茲曲線假說中，東部省份應(yīng)該在全國率先迎來土地財政指標(biāo)由升轉(zhuǎn)降的轉(zhuǎn)折點，但經(jīng)驗事實否認(rèn)這一假想。東部省份在享受由巨額土地出讓金收入所帶來的紅利時，也應(yīng)盡早考慮如何構(gòu)建合理、規(guī)范、可持續(xù)的土地生財機(jī)制。

在中部地區(qū)，無論是否將相關(guān)控制變量加入到回歸模型之中，土地財政指標(biāo)Y與人均GDP之間的關(guān)系都表現(xiàn)為“N”型曲線關(guān)系，即土地財政指標(biāo)在經(jīng)歷了早期的波動之后，最終將進(jìn)入一個持續(xù)上升的階段。而在西部地區(qū)，在不考慮相關(guān)控制變量的情況下，土地財政指標(biāo)Y與人均GDP之間的關(guān)系表現(xiàn)為倒“U”型曲線特征，符合土地財政庫茲涅茲曲線假說，但其轉(zhuǎn)折點為76458元，也就是說，只有人均GDP達(dá)到了76458元，土地財政指標(biāo)才會進(jìn)入下行的通道。截至2011年，全國人均GDP為21426元，西部地區(qū)的人均GDP更是遠(yuǎn)低于全國平均水平，要達(dá)到76458元的目標(biāo)還有一段相當(dāng)長的路要走。在加入相關(guān)控制變量之后，西部地區(qū)土地財政指標(biāo)Y與人均GDP之間的關(guān)系則無法具體識別，有待于后續(xù)的深入研究②本文采用的是省際數(shù)據(jù)，進(jìn)行三大區(qū)域劃分后受到了樣本容量的限制，在后續(xù)相關(guān)研究中，希望能以地級市為研究樣本，使得處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不同階段的城市樣本特征在模型中能夠得以反映。。通過對土地財政庫茲涅茲曲線假說的分區(qū)域檢驗，發(fā)現(xiàn)土地財政與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系在不同區(qū)域會表現(xiàn)出相異的形態(tài)。

4.3 相關(guān)控制變量分析

UL的系數(shù)在全國層面和在西部地區(qū)均顯著為正，但在東、中部地區(qū)卻為負(fù)，與本文的預(yù)期判斷有所差異。這表明城鎮(zhèn)化與土地財政指標(biāo)之間的內(nèi)在作用機(jī)制十分復(fù)雜：一方面，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)的確有利于土地出讓金收入的增長；另一方面，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷徙，也要求地方財政支出的相應(yīng)增長，在部分地區(qū)，財政支出的增速還可能會快于土地出讓金收入的增速。因此，UL的系數(shù)在全國和不同區(qū)域?qū)哟紊嫌兴煌?/p>

SI的系數(shù)在全國及三大區(qū)域均為正，且在全國和東部地區(qū)通過了顯著性檢驗，這表明第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是土地財政指標(biāo)上行的重要推手，這與本文的預(yù)期判斷一致。第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既會帶來城鎮(zhèn)人口的增加，也相應(yīng)要求農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移，這為地方政府出讓土地提供了出口。

TI的系數(shù)在全國及三大區(qū)域均為正，且在全國和中部地區(qū)通過了顯著性檢驗。第三產(chǎn)業(yè)對土地財政的作用機(jī)理主要體現(xiàn)在其能吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)定居，相應(yīng)增加商住用地的需求量，從而帶來地方政府土地出讓金收入的增長。由于中國正處于工業(yè)化中期，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)核算體系中的比重都呈逐步上升之勢，但隨著工業(yè)化的繼續(xù)推進(jìn)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會擠壓第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)核算體系中的比重。而這可能會帶來地方政府其他財政收入的增速快于土地出讓金收入的增速，從而導(dǎo)致土地財政指標(biāo)的下行。

5 結(jié)語

本文基于1999—2010年間中國大陸30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的面板數(shù)據(jù)，以土地財政與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系為研究對象，對是否存在土地財政庫茲涅茲曲線進(jìn)行了實證性探討，并對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等因素對土地財政指標(biāo)的影響進(jìn)行了研究。結(jié)果表明：（1）在全國范圍內(nèi)，現(xiàn)階段土地財政指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在著單調(diào)遞增的關(guān)系，暫時否定了本文所構(gòu)想的土地財政庫茲涅茲曲線假說，在中國現(xiàn)階段的制度安排之下，土地出讓金收入占地方財政收支的比重將持續(xù)上升，由此引發(fā)的各類矛盾將日益顯現(xiàn)。（2）在東、中、西部地區(qū)，土地財政指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系雖然呈現(xiàn)出不同的曲線形態(tài)，但三大區(qū)域的土地財政指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)增長過程中都呈上揚(yáng)之勢。（3）城鎮(zhèn)化、工業(yè)化在全國及三大區(qū)域?qū)ν恋刎斦笜?biāo)發(fā)揮著不同程度和不同方向作用的影響。

中國土地財政問題，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)問題，其形成結(jié)合了諸多的經(jīng)濟(jì)、社會、政治、法律因素，不僅有財政體制上的原因，也有土地制度、房地產(chǎn)管理制度、土地征收制度及政府官員政績考核制度等方面的原因。既要認(rèn)識中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地財政具有一定合理性，也要正確認(rèn)識土地財政存在的階段性規(guī)律及演變趨勢：以土地出讓金為主的土地財政是階段性的、不可持續(xù)的，必須向不動產(chǎn)稅收方向過渡。要化解土地財政引發(fā)的矛盾與問題，應(yīng)該從財稅體制、政績考核體制和土地制度改革的頂層設(shè)計入手，充分考慮地理位置、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人地因素、資源稟賦等的差異，系統(tǒng)構(gòu)建分類治理土地財政的區(qū)域差異化制度體系和管控對策。只有建立合理調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系的正式制度，合理、規(guī)范、可持續(xù)的土地財稅制度才有堅實的基礎(chǔ)。

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