本刊記者 鄭仙蓉

土改新政如何“落地生根”？
——訪中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長、博士生導(dǎo)師鄭風(fēng)田教授

本刊記者 鄭仙蓉

近日，十八屆三中全會出臺農(nóng)村土地改革新政，“農(nóng)村土地入市”越來越受到各界的關(guān)注。國務(wù)院發(fā)展研究中心向中央遞交的“383”總體改革方案指出，深化土地制度改革、農(nóng)村集體土地入市交易位列八大重點改革領(lǐng)域之一，并被認為是未來進一步深化改革的三大突破口之一。

那么，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，需要建立怎樣的前置制度？實施土地“新政”的阻力和困境在哪里？如何解決這些困難？為此，記者專訪了中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長、博士生導(dǎo)師鄭風(fēng)田教授。

如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？鄭風(fēng)田教授指出，土地改革新政的實施，需要我們各個部門從各個方面深入實際，研究出切實可行的實施方法和細則，使“土改新政”能夠“落地生根”,多年研究農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展的鄭風(fēng)田教授就“土改新政”如何有效的實施，談了自己的看法——

“破冰”艱難：制約因素不可小覷

改革最大阻礙：中央與地方的利益博弈

鄭風(fēng)田教授指出，雖然土地改革至關(guān)重要，但也可能最難推進。特別是中央與地方之間的博弈，在觸及地方政府利益時，都會受到阻力。

可讓地方政府放棄這塊“肥肉”談何容易？

土地制度改革是眼下中國最迫切的改革議題之一，他期待土地制度改革能有實質(zhì)突破，建議開放土地市場，把土地轉(zhuǎn)讓從政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂袨?，政府不再作為土地市場的唯一出讓方，而?yīng)成為監(jiān)督土地市場公平公開透明運作的仲裁者和監(jiān)督者。

而在“383”方案中也指出“對被政府征收土地，改原用途補償為公平補償”，這樣地方政府的土地出讓金收入將受沖擊，從而地方政府的債務(wù)償付能力更趨惡化，這就要求財政體制做出相應(yīng)的變化，譬如將地方政府的一部分事權(quán)收歸中央政府，同時為地方政府尋找其他財源比如房產(chǎn)稅等。

法律“制約”：土改新政與《土地管理法》相違背

在政府決策層面，首先面臨的是法律障礙。“全國性的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法其實早已有方案，但與現(xiàn)行《土地管理法》存在沖突?！?/p>

《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。 根據(jù)我國傳統(tǒng)土地管理制度，集體建設(shè)用地，只能允許本集體組織或者成員取得使用權(quán)，此外其他任何單位或者個人，如要使用集體建設(shè)用地的，均應(yīng)先將集體土地征為國有土地，再由國家將土地使用權(quán)出讓給土地使用者。

改革能否成功，在于措施是否有效

必須堅守18億畝耕地紅線

國務(wù)院審議并原則通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》體現(xiàn)了國家和人民的長遠利益，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的根本要義。一定要堅決貫徹國務(wù)院決策精神，按照國土資源部和國家土地總督察的要求，以落實耕地保護共同責(zé)任為核心，健全工作機制，強化土地管理。要按照保護耕地和節(jié)約集約用地的原則，認真做好本地區(qū)土地利用總體規(guī)劃的修編工作，確保國務(wù)院下達本地區(qū)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積任務(wù)落到實處。要采取強有力的措施，嚴(yán)格執(zhí)行修編后的規(guī)劃，完善節(jié)約集約用地機制，加大土地執(zhí)法力度，堅決守住耕地和基本農(nóng)田紅線。

堅守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，既是國土資源部和國家土地督察機構(gòu)的神圣職責(zé)和艱巨任務(wù)，也是地方各級政府的神圣職責(zé)和艱巨任務(wù)，是共同的責(zé)任。國土資源部、國家土地督察機構(gòu)和地方各級政府共同努力，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，切實保護耕地特別是基本農(nóng)田，堅守耕地紅線。

土地流轉(zhuǎn)機制面臨的“瓶頸”，必須打破

土地流轉(zhuǎn)機制面臨的“瓶頸”很多，鄭風(fēng)田教授指出，這些“瓶頸”必須打破，不然新政就無法實施：

一是打破土地流轉(zhuǎn)的法律“瓶頸”，這是土地制度改革突破口，進而帶動制度破局。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長、博士生導(dǎo)師鄭風(fēng)田教授

二是解決土地流轉(zhuǎn)的資金“瓶頸”，方可確保土地流轉(zhuǎn)順利暢通。

三是消除土地流轉(zhuǎn)的中央與地方共識“瓶頸”，土地流轉(zhuǎn)才能夠在全國推行。

四是合理解決土地流轉(zhuǎn)的利益分配“瓶頸”，土地流轉(zhuǎn)才可以實現(xiàn)“四方”共贏。

前置制度當(dāng)早建立，制度匹配要規(guī)范

第一,必須嚴(yán)格控制土地的流向,力避耕地資源的流失。

第二,嚴(yán)格土地征用制度,完善土地補償機制,嚴(yán)禁各種強占與尋租行為。著手籌建針對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的交易中心并成立相應(yīng)的中介機構(gòu)。

第三,啟動戶籍制度改革,對放棄土地的農(nóng)民應(yīng)該在身份平等和社會保障方面提供援助,特別要強化可持續(xù)的就業(yè)能力的培訓(xùn)機制,以避免城市流民階層或城市“貧民窟”的產(chǎn)生。

第四,為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過程中可能出現(xiàn)的壟斷,避免官商資本對農(nóng)民的排擠,杜絕強勢資本的欺行霸市,有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定,并建立相應(yīng)的規(guī)范機制。加強對相關(guān)行政部門的審計監(jiān)督、完善農(nóng)村保障體系建設(shè)等一系列配套措施也十分重要。

第五,由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同,“新土改”政策對不同地區(qū)的農(nóng)民隱含著不同的利益潛力,從而因土地級差收益可能會導(dǎo)致新的貧富差距。因此,在適當(dāng)?shù)臅r候應(yīng)該匹配恰當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機制。

第六,糧食安全關(guān)乎國家安全，農(nóng)田保護制度的目的是為了保證國家糧食安全的公共利益,但卻犧牲了農(nóng)民對承包地自由耕種的選擇權(quán)利,隱含著農(nóng)地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)弱化。因此,國家應(yīng)該對基本農(nóng)田保護區(qū)的農(nóng)民所支付的機會成本實行財政補貼,以增強農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護的積極性,保障農(nóng)田保護區(qū)的農(nóng)民土地承包的基本權(quán)益。

農(nóng)民利益要切實保障

農(nóng)村集體土地與城市國有土地“同地，同價，同權(quán)”，是否能夠成為改變城鄉(xiāng)不平等、不合理狀態(tài)的契機呢？他對此不太樂觀。鄭風(fēng)田教授指出要在農(nóng)地入市過程中確實保護農(nóng)民利益，讓其名正言順分享土地城市化帶來的巨大收益，必須在以下幾個方面有所突破：

一是農(nóng)民個人對住宅、宅基地擁有更完整的支配權(quán)，這個權(quán)利包括對城鄉(xiāng)居民平等開放的自由買賣權(quán)利，也包括向銀行抵押貸款、按揭等權(quán)利。

二是應(yīng)該恢復(fù)農(nóng)民和地方政府、開發(fā)商一對一談判的權(quán)利，而不是在“被集體”的情況下由村組織代農(nóng)民行使權(quán)利。

三是應(yīng)該允許村民、村集體經(jīng)濟組織以多種方式自發(fā)成立房地產(chǎn)開發(fā)公司，包括以整理出來的土地入股、以土地向銀行抵押貸款等形式籌集房地產(chǎn)開發(fā)資金。

四是地方政府必須完全退出農(nóng)地征用市場。對于非公益性的用地，政府必須全身而退，不應(yīng)介入，否則，農(nóng)地入市有可能形成新一輪的政府圈地潮。

五是必須嚴(yán)厲控制和打擊開發(fā)商的囤地行為。

農(nóng)村土地確權(quán)要加快推進

截至2012年底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)累計確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達94.7%，基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)。

宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作，難度更大，工作量更大，經(jīng)費需求更多；事關(guān)農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)利，權(quán)屬糾紛更多。

隨著國土資源部加快土地確權(quán)登記，中國土地市場將進入全新的“數(shù)字化”時代。不僅如此，“農(nóng)地確權(quán)”，將為中國土地市場化解城鄉(xiāng)二元化的“堅冰”奠定堅實基礎(chǔ)，進而為新型城鎮(zhèn)化工作推進鋪平道路。中國土地市場或迎來一次歷史性的變革。

“土地財政”必須“脫鉤”

城鎮(zhèn)化在下一階段的發(fā)展，是一個存在頗多矛盾的問題。地方政府已經(jīng)習(xí)慣了通過城鎮(zhèn)化口號，大量圈地之后通過土地一級市場的批租行為，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的短期爆發(fā)。然而事實也證明這種模式的不可持續(xù)性，尤其是大規(guī)模地方債務(wù)給全國金融系統(tǒng)帶來潛在風(fēng)險，大量征地導(dǎo)致社會矛盾等。然而，這種城鎮(zhèn)化用地模式是有其背景的——地方官員的任期制。這種以五年為期限的任職模式，導(dǎo)致手握大權(quán)的地方官員可以不顧地方實際，去短期發(fā)展城鎮(zhèn)化，以賺缺政績，以圖升遷。

過去十年的城鎮(zhèn)化用地模式實際是長官意識主導(dǎo)的“竭澤而漁”模式。因此，新一輪土改必須脫鉤“土地財政”。

金融支持要到位，需設(shè)立“中央土地銀行”

要通過積極推進農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新，努力探索和研究適合“三農(nóng)”需要的新型金融機構(gòu)和產(chǎn)品，支持引導(dǎo)各類金融機構(gòu)到農(nóng)村開展業(yè)務(wù)，加強貨幣政策和其他政策在支持“三農(nóng)”方面的協(xié)調(diào)配合，加快涉農(nóng)金融機構(gòu)改革步伐，進一步改善農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境，加強農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信用體系建設(shè)等多種措施，加大對“三農(nóng)”的金融支持力度，努力推動建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，支持農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

市地金融的過度與農(nóng)地金融的不足絕不僅僅是簡單的農(nóng)村集體土地入市就可以解決的問題。正因如此，鄭鳳田建議國家從土地資產(chǎn)戰(zhàn)略高度出發(fā)，組建中央土地銀行，并大力發(fā)展多層次土地金融組織，創(chuàng)新各種土地金融工具，增強城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)運作能力，平衡土地金融市場的失衡，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

中央土地銀行在整個土地金融體系中擔(dān)負著“最終貸款人”的角色，同時為各類土地金融機構(gòu)提供擔(dān)保。

就農(nóng)地金融而言，農(nóng)地改革需要長期、低利的資金供給，需要政策性中央土地銀行來做支撐。中央土地銀行是各類基層土地銀行等土地金融組織的最后“貸款人”。另一方面，它也將成為未來農(nóng)村土地金融的管理人。

一旦允許農(nóng)村宅基地和承包地經(jīng)營權(quán)的抵押，農(nóng)村近40萬億存量資產(chǎn)將得以盤活，如何管理這筆資產(chǎn)，平衡各方利益，中央土地銀行的作用至關(guān)重要。

小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)分類對待

土地市場的新動向是否會給樓市帶來影響?小產(chǎn)權(quán)房是否會放開?對此，鄭鳳田認為，小產(chǎn)權(quán)房仍有積極意義，應(yīng)當(dāng)分類對待，宅基地或只能定向流轉(zhuǎn)。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對能夠緩解市中心交通擁堵的，處在城鄉(xiāng)結(jié)合部的一部分農(nóng)民的住宅或是已經(jīng)建好的“小產(chǎn)權(quán)房”，通過政府收購或收取一定的費用，把它轉(zhuǎn)換成為合理、合法的房源，向中低收入群體、剛就業(yè)的大學(xué)生、常住的農(nóng)民工等提供，從這個意義上來講就是積極的，而另外一些違建的小產(chǎn)權(quán)房不用說，肯定要依法取締。

對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓(xùn)

可以對失地農(nóng)民先進行就業(yè)培訓(xùn)，例如自學(xué)考試，成人高考，都要降低門檻，面向廣大青壯年農(nóng)民工。

成人繼續(xù)教育的重點是讓農(nóng)民工有著廣泛的選擇性，各種專業(yè)都有，以中等職業(yè)教育為主。這也是我們從農(nóng)民工制造業(yè)大國、世界工場，轉(zhuǎn)化為“世界工廠”的關(guān)鍵。

中國現(xiàn)在已經(jīng)基本實現(xiàn)前期工業(yè)化，既有先進的工廠，也有勞動密集型的工廠。有大約一億名青壯年農(nóng)民工在工作，他們的文化素質(zhì)都比較低，一般初中畢業(yè)，頂多職高畢業(yè)，提高他們的文化素養(yǎng)，是我們產(chǎn)業(yè)升級換代的最關(guān)鍵一環(huán)。

“農(nóng)地入市”應(yīng)試點先行

農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式改革至今，有一些實踐證明是成熟的，需要堅持下去，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制。對此，《決定》明確提出，要“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位”。雖然我們也提出通過土地流轉(zhuǎn)鼓勵其他經(jīng)營方式的發(fā)展，但這個基礎(chǔ)是不能取代的。

當(dāng)前還要堅持“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”。在農(nóng)地改革方面，從《決定》的內(nèi)容看，凸顯了必須堅持的三個原則：一是守住底線的原則。二是問題導(dǎo)向原則。發(fā)現(xiàn)什么問題解決什么問題。三是試點先行原則。農(nóng)村土地改革需要統(tǒng)籌研究、統(tǒng)籌考慮，不能一哄而上。