本刊記者 及俊虎

“農(nóng)土入市”對(duì)農(nóng)民是禍，還是福？

本刊記者 及俊虎

十八屆三中全會(huì)提出的“深化土地制度改革，集體土地入市交易”被列為三大改革突破口之一。該新政贏得了不少贊同的聲音，認(rèn)為此舉可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，有利于解決小產(chǎn)權(quán)房這一歷史遺留問(wèn)題，且有利于平抑房?jī)r(jià)；但也有不少人對(duì)此持保留態(tài)度，認(rèn)為失地農(nóng)民的就業(yè)、社保乃至城市落戶(hù)如果跟不上土地自由交易的放開(kāi)，對(duì)農(nóng)民而言并不是一件好事。

那么，“農(nóng)土入市”對(duì)農(nóng)民到底是禍，還是福呢？

正方觀點(diǎn)：土地新政讓農(nóng)民吃上了“定心丸”

黨的十八屆三中全會(huì)閉幕，通過(guò)廣播、電視，全國(guó)各地的農(nóng)民在第一時(shí)間收聽(tīng)收看了十八屆三中全會(huì)的后，紛紛表示，三中全會(huì)的召開(kāi)以及新政策的出臺(tái)，讓農(nóng)民們吃上了“定心丸”，今后大伙的發(fā)展勁頭更大了！

全國(guó)種糧標(biāo)兵、河北省正定縣農(nóng)民張計(jì)申從1996年開(kāi)始承包土地種糧，幾年來(lái)產(chǎn)量連年提高，不僅實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)，還節(jié)約了成本。說(shuō)起三中全會(huì)，老張顯得很激動(dòng)。他說(shuō)，新聞中談到國(guó)家還要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，確保國(guó)家糧食安全，這讓他這樣的種糧大戶(hù)吃了“定心丸”，今后，他打算投入更多的精力去改善耕種環(huán)境。同時(shí)，他希望今后能通過(guò)采取各項(xiàng)措施進(jìn)一步降低農(nóng)資價(jià)格，以保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性。

充分體現(xiàn)農(nóng)村土地的價(jià)值

農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流通才能體現(xiàn)其價(jià)值，土地不流轉(zhuǎn)，土地的邊際收益永遠(yuǎn)不能提高。另一方面，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流通才能體現(xiàn)其價(jià)值，才能保證農(nóng)民利益。農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)確權(quán)定界，劃定名下，土地到人，自由買(mǎi)賣(mài)。

極大賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，實(shí)際上農(nóng)村集體土地如何流轉(zhuǎn)基本是由地方政府說(shuō)了算，農(nóng)民也就無(wú)法獲得土地出讓后的大部分增值收益。

放開(kāi)農(nóng)地直接入市，等于賦予了農(nóng)民實(shí)質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)，并由此重構(gòu)農(nóng)民和政府的關(guān)系。允許農(nóng)地直接入市，雖然農(nóng)民還無(wú)法擁有法律意義上的土地所有權(quán)，但農(nóng)民事實(shí)上已獲得了土地產(chǎn)權(quán)——因?yàn)閷?duì)產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，最重要的就是其處置權(quán)。農(nóng)民能夠合法地以市場(chǎng)主體的身份直接參與交易談判，以自己的意愿出讓集體建設(shè)用地，并獲得土地的增值收益，表明農(nóng)民有對(duì)土地的處置權(quán)，實(shí)際也就成了土地的真正主人，以后政府或者開(kāi)發(fā)商征地就得跟農(nóng)民來(lái)談判。由于每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者，這樣不僅維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，減少因征地而帶來(lái)的社會(huì)矛盾，也使得土地價(jià)格能夠正常反映市場(chǎng)供求狀況，為政府制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供參照系，進(jìn)而促使城市化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。

切實(shí)尊重了農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)

深化農(nóng)村土地制度改革,最重要的是加快農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或管理中心,促進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，健全和完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制,引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)將耕地向種田能手、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、合作經(jīng)濟(jì)組織和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。探索承包土地可采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等多種流轉(zhuǎn)模式,增強(qiáng)農(nóng)村承包土地的流動(dòng)性和融資功能。

專(zhuān)家強(qiáng)調(diào),在土地流轉(zhuǎn)中要尊重農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。由于農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過(guò)程中,缺乏必要的合同法知識(shí),缺少對(duì)土地升值的預(yù)見(jiàn)性,基本上是弱者,缺少話語(yǔ)權(quán)。因此,農(nóng)民的意愿需要得到尊重。

農(nóng)土入市，有利于平抑房?jī)r(jià)

在現(xiàn)行制度下，土地供應(yīng)完全由政府控制，缺少農(nóng)民自主的農(nóng)地入市，結(jié)果便是土地供應(yīng)緊張，地價(jià)畸高，即使是在目前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的背景下，各地仍然頻頻出現(xiàn)各種“地王”。如果農(nóng)地入市成為現(xiàn)實(shí)，完全由政府控制的鐵板一塊的土地供應(yīng)就被撕開(kāi)了一條縫隙，在“鯰魚(yú)效應(yīng)”的作用下，無(wú)疑可以對(duì)目前瘋狂上漲的土地價(jià)格起到一定的抑制作用。

宅基地入市，成為農(nóng)民進(jìn)城的“敲門(mén)磚”

推廣農(nóng)村集體土地入市，并逐步實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”的健康流轉(zhuǎn)模式。就目前而言，無(wú)論是農(nóng)村農(nóng)民承包土地，還是宅基用地，都存在大量閑置和浪費(fèi)狀況。在這種背景下，推廣農(nóng)村集體土地入市，來(lái)緩解城市用地嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀，無(wú)疑讓人們感到眼前一亮。

誠(chéng)然，農(nóng)村集體土地入市，不僅能促使城市開(kāi)發(fā)模式的轉(zhuǎn)變，從粗放到集約，土地利用實(shí)現(xiàn)“節(jié)能減排”。而且，它也為城鄉(xiāng)一體化打開(kāi)了制度化出口——農(nóng)村建設(shè)用地將得到有序釋放，最終實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化使用。這不僅能夠加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且也能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民騰出時(shí)間安心在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。更為重要的是，宅基地入市，也是一塊通向城市的“敲門(mén)磚”，它能使農(nóng)民通過(guò)置換自己的宅基地，實(shí)現(xiàn)城市居民的夢(mèng)想。

喚起沉睡的巨量社會(huì)資本

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師鄭風(fēng)田教授認(rèn)為，18億畝耕地、2.5億畝農(nóng)村建設(shè)用地，在這次的三中全會(huì)決定中被賦予很大的開(kāi)放力度，抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)盡收。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)有望形成，城鄉(xiāng)要素不平等的堅(jiān)冰被打破，給農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)無(wú)窮的想象力。

反方觀點(diǎn)：導(dǎo)致新的“圈地運(yùn)動(dòng)”

農(nóng)村集體建設(shè)土地入市，無(wú)疑有效增加了房地產(chǎn)市場(chǎng)的土地供給，對(duì)緩解當(dāng)前土地供應(yīng)緊張的矛盾，以及打壓當(dāng)前過(guò)高的房?jī)r(jià)，顯然具有積極的現(xiàn)實(shí)作用。

然而，“農(nóng)地入市”后，這些土地資源最終掌控在誰(shuí)的手里非常關(guān)鍵，假如入市的農(nóng)地繼續(xù)被開(kāi)發(fā)商所“壟斷”，進(jìn)而繼續(xù)囤積大量農(nóng)地，房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格也仍在開(kāi)發(fā)商的“大棒”下舞動(dòng)，那么，“農(nóng)地入市”新舉只能打壓房?jī)r(jià)一時(shí)，卻難以長(zhǎng)久調(diào)控房?jī)r(jià)。

反而使房?jī)r(jià)“水漲船高”

專(zhuān)家以為，推動(dòng)“農(nóng)地入市”切不可一攬子放開(kāi)，一定要謹(jǐn)防開(kāi)發(fā)商借此掀起新一輪的“圈地運(yùn)動(dòng)”，作為政府必須牢牢掌控“農(nóng)地入市”的主動(dòng)權(quán)和發(fā)言權(quán)。

否則，一旦失去控制權(quán)和發(fā)言權(quán)，大量入市的農(nóng)地迅速被開(kāi)發(fā)商們所壟斷，被那些“地王”們所蠶食，屆時(shí)，打壓房?jī)r(jià)、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的良好愿望很可能落空，而入市的農(nóng)地的價(jià)格或許也會(huì)因此“水漲船高”。

宅基地入市——以仁愛(ài)的名義作最后的一次掠奪

如果農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，顯然必將大大緩解目前土地供應(yīng)緊張的局面，而地價(jià)抬高房?jī)r(jià)的問(wèn)題也將迎刃而解。乍一看來(lái)，對(duì)于不堪房?jī)r(jià)之高而居無(wú)定所的人們來(lái)說(shuō)似乎迎來(lái)一線曙光，房?jī)r(jià)終于有望降下來(lái)了；對(duì)那些買(mǎi)了小產(chǎn)權(quán)房的人們來(lái)說(shuō)好像也是一個(gè)好消息——有可能合法化。但對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)疑意味著被“合法地”掠奪了！

因此，需要謹(jǐn)防有人打著抑制房?jī)r(jià)、關(guān)愛(ài)民生的幌子，對(duì)農(nóng)民實(shí)施最大的也是最后的一次掠奪！

城市的“編外市民”將淪為“犧牲品”

日前，清華大學(xué)發(fā)布了一個(gè)“中國(guó)城鎮(zhèn)化調(diào)查”的數(shù)據(jù)，約有16%的家庭在最近一波城鎮(zhèn)化過(guò)程中遭遇過(guò)征地、拆遷，征地拆遷后，提供就業(yè)機(jī)會(huì)和城鎮(zhèn)社會(huì)保障的比例卻比較低，假如農(nóng)民可以自由賣(mài)地，而失地農(nóng)民又不能享受城鎮(zhèn)戶(hù)籍待遇，那么吃虧的只能是農(nóng)民。

從全國(guó)大部分地方來(lái)看，城鄉(xiāng)二元化管理格局仍呈主流態(tài)勢(shì)，這就意味著，農(nóng)民即便用宅基地置換了城市的住房，也不一定擁有城市戶(hù)口，也不能成為城市永久性居民，更不能享受與市民同等的福利待遇。如此以來(lái)，失去土地或宅基地的農(nóng)民，變成了城市的“編外市民”。

與此同時(shí)，對(duì)于失去土地，或者失去宅基地的農(nóng)民而言，由此衍生的問(wèn)題更容不得忽視。比如就業(yè)問(wèn)題等，是影響到社會(huì)和諧穩(wěn)定的最為突出因素。

對(duì)于農(nóng)民而言，土地和宅基地是賴(lài)以生存的基石，而土地和宅基地一旦入市，就意味著失去了生存本錢(qián)，如果再?zèng)]有更好的就業(yè)，再加上連一個(gè)低水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)也沒(méi)有保障，那么，農(nóng)民的利益受到保護(hù)將無(wú)從談起。

當(dāng)農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，也就沒(méi)有資格和能力就征地成本、拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置等與政府、開(kāi)發(fā)商等進(jìn)行平等博弈，到那時(shí)，農(nóng)民很可能淪為土地的“犧牲品”。

進(jìn)城易，返村難。如果有天災(zāi)人禍，失地農(nóng)民極易返貧。如果農(nóng)民為了短期利益直接把地賣(mài)出去，自己又沒(méi)有什么工作技能，返鄉(xiāng)又沒(méi)有土地和宅基地了，不僅居無(wú)定所，這豈不是災(zāi)難？

專(zhuān)家指出：方向不動(dòng)搖，行動(dòng)需謹(jǐn)慎

“農(nóng)地入市”合法化后，農(nóng)民有可能因?yàn)槔娴尿?qū)動(dòng)，毫無(wú)保留地出讓自己的土地，農(nóng)民一旦花完這些收入，就會(huì)一無(wú)所有，成為真正的“無(wú)產(chǎn)者”。這會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)很大的隱患。

以前，不切實(shí)際的工業(yè)化與惡性擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化，已經(jīng)造就了幾千萬(wàn)失地農(nóng)民，群體性事件屢有發(fā)生，智者、仁者、決策者當(dāng)警惕！

以解放農(nóng)民的名義巧取豪奪宅基地，侵害農(nóng)民利益；以公共利益為訴求，強(qiáng)征宅基地，使農(nóng)民成為“流民”，那才是我們應(yīng)該警惕和旗幟鮮明地反對(duì)的。

同時(shí)需要反對(duì)的，還有在宅基地上蓋起六、七層“農(nóng)民公寓”出租，坐收租金，一大早“趿雙拖鞋進(jìn)茶樓，夜夜伴著麻將聲”的“新地主”生活。如何防范？我們期待科學(xué)的、民本的制度設(shè)計(jì)，更期待制度實(shí)施前能參與討論，避免200多平米的經(jīng)濟(jì)適用房等鬧劇。

“雖然農(nóng)地入市能有效地解決三農(nóng)問(wèn)題，但是就目前情況看，土地大規(guī)模入市可能性不大?！庇袑?zhuān)家指出，農(nóng)民的宅基地是農(nóng)民居住權(quán)的最后保障，正如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的最后保障一樣。在農(nóng)民的社會(huì)保障體系還沒(méi)有建立起來(lái)，農(nóng)民還不能與城市人口一樣享有相應(yīng)的社會(huì)保障，談?wù)撍^的農(nóng)民房流轉(zhuǎn)還為時(shí)尚早。

雖然，“集體建設(shè)用地入市”的方向是正確的，但這一政策若不經(jīng)過(guò)仔細(xì)的論證和充分的博弈、辯論，貿(mào)然推出，就會(huì)很危險(xiǎn)，具體的實(shí)施步驟還需要進(jìn)一步的研究，小心謹(jǐn)慎地推進(jìn)。

農(nóng)村改革：功夫要在“土地”之外

業(yè)界人士指出，我們千萬(wàn)不可過(guò)度神化農(nóng)村集體用地入市，指望它來(lái)破解城市用地深層次問(wèn)題，那是不現(xiàn)實(shí)的；尤其是，處于相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民階層，在土地進(jìn)入市場(chǎng)過(guò)程中，更應(yīng)考慮到他們的切身利益，能否得到充分保障，這部分人的后顧之憂能否得到破解。如果說(shuō)這些問(wèn)題解決不好，則意味著，土地入市很有可能把農(nóng)民帶進(jìn)“地獄”，而不是令人羨慕的“天堂”。

另外，如果農(nóng)地入市，不僅能給部分“小產(chǎn)權(quán)房”正名，而且會(huì)引起現(xiàn)存房地產(chǎn)市場(chǎng)利益格局的變化，市場(chǎng)中的另一部分群體很可能會(huì)利益受損。部分“小產(chǎn)權(quán)房”獲得合法地位并達(dá)到一定規(guī)模后，較低的購(gòu)房成本必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有的商品房交易價(jià)格形成沖擊，可能引起商品房業(yè)主的抵制。所以，推進(jìn)農(nóng)地入市不可能非常順暢，需要在政策層面考慮周到，讓各種市場(chǎng)群體縮小利益分歧。

農(nóng)村的改革不要總是盯在土地上，其實(shí)現(xiàn)在改革的關(guān)鍵不在土地，關(guān)鍵在于找到農(nóng)民生存保障的替代品。現(xiàn)在我們的財(cái)力真的增強(qiáng)了，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，我們應(yīng)該真正的為農(nóng)村做些事情，投入巨資建立社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民真正的脫離土地或者不完全依賴(lài)土地和農(nóng)村。

農(nóng)民和農(nóng)村改革不在土地，在城市和政府！

城市要真正的允許農(nóng)民容入城市，政府應(yīng)該將不必要的資金浪費(fèi)和其他一些可以暫緩或者沒(méi)有必要重復(fù)建設(shè)的資金集中起來(lái)，下力氣建立農(nóng)村的社會(huì)保障。農(nóng)民真正從土地上解放了，農(nóng)村土地的改革也就是水到渠成的事。

因此，農(nóng)村改革的功夫，要放在“土地”之外。