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（湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 湖北武漢430068）

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨著嚴(yán)重不足，為了滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快的步伐，各地方政府紛紛設(shè)立了城市建設(shè)投資公司 （以下簡稱城投公司）。城投公司可以像一般企業(yè)一樣向市場融資，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府唯一出資的融資形式，有利于各種資本形式參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，有效地改善了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。但是，由于城投公司在我國成立時(shí)間較短，公司的運(yùn)營還處于探索階段，公司的資金運(yùn)作等內(nèi)部管理方面存在著嚴(yán)重問題。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多地方政府利用城投公司融資平臺采用各類違法違規(guī)方式進(jìn)行融資從而使城投公司面臨著高負(fù)債、高風(fēng)險(xiǎn)的局面。為了解決這一問題，2010年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺的公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，2012年財(cái)政部聯(lián)合國家發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，這將限制投融資平臺的資本擴(kuò)張規(guī)模和擴(kuò)張速度，從根本上降低地方政府投融資平臺股權(quán)融資和債務(wù)融資的基礎(chǔ)條件。除了政府頒布相關(guān)法律法規(guī)外，公司也應(yīng)重視內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部控制有效性以減少公司違規(guī)操作，降低公司風(fēng)險(xiǎn)。

二、提高我國城市建設(shè)投資公司內(nèi)部控制有效性的必要性

2008年財(cái)政部會同證監(jiān)會、審計(jì)署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將內(nèi)部控制定義為：“企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證目標(biāo)企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。即內(nèi)部控制有效性就是內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，城投公司內(nèi)部控制有效性就是指城投公司的內(nèi)部控制制度能夠?yàn)槌峭豆窘?jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息的真實(shí)完整提供合理保證的程度。

（一）加強(qiáng)公司經(jīng)營管理，提高公司運(yùn)行效率

完善的內(nèi)部控制制度能夠約束企業(yè)經(jīng)營管理中的不當(dāng)行為，有效監(jiān)督和控制生產(chǎn)經(jīng)營活動，確保公司決策的貫徹實(shí)施不偏離方向。李萬福（2011）的實(shí)證研究表明，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)能夠提高公司的投資效率，證實(shí)了內(nèi)部控制對企業(yè)運(yùn)作效率的積極影響；辛金國、范煒（2005）的研究也表明企業(yè)的內(nèi)部控制狀況與企業(yè)的經(jīng)營效果成正比。城投公司和一般企業(yè)一樣，擁有良好的內(nèi)部控制能夠有效保證公司經(jīng)營活動順利進(jìn)行，提高公司運(yùn)行效率，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）保障財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠，保護(hù)資產(chǎn)安全完整

一方面企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)通過制定和執(zhí)行業(yè)務(wù)處理程序，科學(xué)地進(jìn)行職責(zé)分工，各部門相互牽制，可以有效地防止錯誤和弊端的發(fā)生，從而保證了財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠。另一方面內(nèi)部控制制度通過對財(cái)產(chǎn)物資的保管和使用采取各種控制手段，可以防止和減少財(cái)產(chǎn)物資被損壞，杜絕浪費(fèi)、貪污、盜竊、挪用和不合理使用等問題的發(fā)生，從而可以保護(hù)財(cái)務(wù)資產(chǎn)的安全完整。城投公司一般具有資產(chǎn)規(guī)模龐大、生產(chǎn)周期較長的特點(diǎn)，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠和資產(chǎn)安全完整是十分必要的，不斷完善城投公司的內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)控有效性可以防止財(cái)務(wù)舞弊和資產(chǎn)流失。

（三）減少公司違法違規(guī)行為，促進(jìn)公司健康發(fā)展

有效的內(nèi)部控制能夠通過審核批準(zhǔn)、監(jiān)督檢查等手段促使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和全體職工貫徹和執(zhí)行既定的方針、政策和制度，在遵守國家法規(guī)紀(jì)律的前提下認(rèn)真貫徹企業(yè)的既定方針。當(dāng)前許多地方政府存在利用融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)，進(jìn)行違規(guī)操作的情況，而加強(qiáng)城投公司的內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部控制有效性，能夠在一定程度上遏制公司的違法違規(guī)行為，促進(jìn)公司的健康發(fā)展。

三、城市建設(shè)投資公司內(nèi)部控制存在的問題及分析

為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城投公司的運(yùn)作效率，我國在不斷完善城投公司的治理機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)。但城投公司的內(nèi)部控制仍然存在許多問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不佳

1.法人治理結(jié)構(gòu)不完善。健全有效的公司治理是內(nèi)部控制有效運(yùn)行的保證，公司內(nèi)部控制是否有效與公司治理結(jié)構(gòu)是否完善有很大的關(guān)系。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體和市政府城建投融資運(yùn)作平臺的城投公司，普遍都是由政府出資的國有獨(dú)資公司，由于國家是唯一股東，不能形成股權(quán)多元化下的分權(quán)制衡的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)，公司不設(shè)股東會，由董事會行使股東大會部分職權(quán)決定公司重大事項(xiàng)，公司董事會、監(jiān)事會成員都是由相關(guān)部門委派，而且董事長與總經(jīng)理可能由一人擔(dān)任，這種治理結(jié)構(gòu)很可能造成了“內(nèi)部人控制”或無人控制的局面，導(dǎo)致控制不力或控制流于形式的情況。

2.公司管理層內(nèi)部控制意識薄弱。雖然城投公司都是實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體，但與一般企業(yè)不同，公司的董事長、副董事長不是由選舉產(chǎn)生，他們是受政府委托，較少受到公司約束。這些人員對內(nèi)部控制的認(rèn)識不夠深入，而且在經(jīng)營公司過程中偏重于關(guān)注自身業(yè)績，將精力過分投入到具體工程項(xiàng)目建設(shè)管理上，不注重資產(chǎn)控制、資本運(yùn)作效率，簡單的認(rèn)為工程項(xiàng)目建設(shè)好了就能實(shí)現(xiàn)公司目標(biāo)，而且有的管理層人士認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門的工作，忽視了內(nèi)控重要的部分，不能理性的認(rèn)識內(nèi)部控制的作用，使內(nèi)控環(huán)境存在嚴(yán)重問題。

（二）內(nèi)部會計(jì)控制不能發(fā)揮應(yīng)有的作用

內(nèi)部會計(jì)控制是內(nèi)部控制制度最核心的部分，對提高內(nèi)部控制有效性發(fā)揮著重要作用。城投公司由于其產(chǎn)生的特殊性和自身結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，會計(jì)制度的運(yùn)用不是很規(guī)范，這樣會導(dǎo)致城投公司的貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、工程項(xiàng)目、采購與付款等具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的會計(jì)控制很難發(fā)揮作用。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理理念差，公司負(fù)債普遍較高

缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理理念，沒有風(fēng)險(xiǎn)防范意識是城投公司普遍存在的問題。為了滿足地方政府建設(shè)資金的需求，城投公司不顧償債能力而不斷舉債，最終造成城投公司負(fù)債率普遍過高，例如，武漢城投集團(tuán)2009-2011年及2012年3月末，公司合并報(bào)表資產(chǎn)負(fù)債率分別為 77.71%、78.41%、75.58%和74.99%，年均增長率14.64%，使得負(fù)債率居高不下。但城投公司管理層對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不夠，沒有建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，城投公司存在著財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等許多非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）公司內(nèi)部監(jiān)控乏力

城投公司是代替行使部分政府職能的企業(yè)法人，與政府定位模糊，存在政企不分的狀況，加上內(nèi)部治理機(jī)制的問題，內(nèi)部監(jiān)事會有可能與公司內(nèi)部人合謀，共同欺騙政府，或者內(nèi)部監(jiān)事會被架空，難以獲得公司真實(shí)可靠的信息，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。另外由于公司業(yè)務(wù)性質(zhì)，無論是管理層還是員工都把精力過多的放在工程項(xiàng)目建設(shè)上，不注重內(nèi)部管理，忽視內(nèi)部監(jiān)督的作用，使得城投公司普遍存在內(nèi)部監(jiān)督不力的情況。

四、提升我國城市建設(shè)投資公司內(nèi)部控制有效性的對策

為了不斷增強(qiáng)城投公司的發(fā)展能力，有效降低城投公司資產(chǎn)負(fù)債率，促進(jìn)公司的可持續(xù)發(fā)展，在內(nèi)部控制方面，我們可以從以下幾個方面提升城投公司內(nèi)部控制的有效性。

（一）建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)和內(nèi)部控制有效實(shí)施的保障，直接影響著內(nèi)部控制的貫徹執(zhí)行、經(jīng)營目標(biāo)及整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公司治理作為內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用的環(huán)境，我們要從全面提升公司治理水平入手：提升管理層的職業(yè)道德和內(nèi)部控制意識、員工的勝任能力，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和設(shè)置合理的內(nèi)部控制制度，實(shí)施合理的人力資源政策與措施，發(fā)揮董事會與審計(jì)委員會反舞弊的作用，提供一個良好的內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境。

（二）健全內(nèi)部會計(jì)控制體系

內(nèi)部會計(jì)控制的基本目標(biāo)就是要保證會計(jì)信息的真實(shí)可靠、資產(chǎn)的安全完整。在健全內(nèi)部會計(jì)控制體系時(shí)，首先，必須依據(jù)《會計(jì)法》等相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)會計(jì)政策，而且城投公司內(nèi)部要統(tǒng)一會計(jì)制度，保持會計(jì)政策上的一致性，制定并貫徹適用于整個集團(tuán)的內(nèi)部會計(jì)控制制度。其次，在具體的會計(jì)控制方面要做到：在貨幣資金業(yè)務(wù)方面要執(zhí)行嚴(yán)格授權(quán)批準(zhǔn)、不相容崗位分離的控制制度；要對實(shí)物資產(chǎn)實(shí)行驗(yàn)收入庫、領(lǐng)用、發(fā)出、盤點(diǎn)、保管及處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行控制；在具體項(xiàng)目中，要規(guī)范工程項(xiàng)目的決策程序，劃分各自的職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)工程項(xiàng)目的預(yù)算、招標(biāo)、質(zhì)量管理等環(huán)節(jié)的會計(jì)控制；在采購與付款業(yè)務(wù)中，要加強(qiáng)請購、審批、合同訂立、采購、驗(yàn)收、付款等環(huán)節(jié)的會計(jì)控制。

（三）樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估機(jī)制

城投公司自身負(fù)債率較高，加上政府財(cái)力有限，公司應(yīng)該樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估機(jī)制，對公司內(nèi)部的資金結(jié)構(gòu)、資金預(yù)算、資金用途，項(xiàng)目工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)等關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估。首先，公司應(yīng)分清固有風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在公司的運(yùn)作過程中，判斷環(huán)境變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制查出其中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。其次，公司應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，判斷其大小和風(fēng)險(xiǎn)類型，權(quán)衡其利弊。最后，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果制定出措施，降低風(fēng)險(xiǎn)或是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從而保障公司順利運(yùn)營。

（四）健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用

城投公司監(jiān)事會的成員應(yīng)在由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)、部門委派的人員和公司職工代表組成外，同時(shí)還應(yīng)讓債權(quán)公司法人、銀行等其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入公司監(jiān)事會，使監(jiān)事會成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，難以與公司內(nèi)部人合謀，讓其具有獨(dú)立性。要明確規(guī)范監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督方法與手段，保障其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。最后城投公司還應(yīng)該建立起內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)相結(jié)合的項(xiàng)目建設(shè)全過程跟蹤審計(jì)制度，嚴(yán)格按要求進(jìn)行工程結(jié)算審計(jì)，重大項(xiàng)目還要接受國家、省、市審計(jì)機(jī)關(guān)的專項(xiàng)審計(jì)。

（五）全面實(shí)施問責(zé)制，鞏固內(nèi)控有效執(zhí)行的基石

建立嚴(yán)格科學(xué)的問責(zé)制并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，是內(nèi)部控制有效實(shí)施的基石。保障內(nèi)部控制制度的充分實(shí)施是提高內(nèi)部控制有效性的前提，城投公司應(yīng)該實(shí)施嚴(yán)格的問責(zé)制來保證內(nèi)部控制的有效實(shí)施，建立一套科學(xué)的考核評價(jià)機(jī)制,由相關(guān)人員和部門根據(jù)控制評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對內(nèi)部控制中各個關(guān)鍵控制點(diǎn)相應(yīng)崗位人員責(zé)任履行情況加以考核,評估其責(zé)任履行情況，讓內(nèi)部控制制度得到嚴(yán)格的貫徹實(shí)施，從而提高內(nèi)部控制有效性。

財(cái)經(jīng)速遞

保監(jiān)會出臺《指導(dǎo)意見》助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級

最近，保監(jiān)會出臺了《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，從加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的保險(xiǎn)支持、服務(wù)小微企業(yè)和科技創(chuàng)新、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障體系、創(chuàng)新保險(xiǎn)資金運(yùn)用方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級外部環(huán)境等十個方面對保險(xiǎn)業(yè)提出了意見要求?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)，支持重點(diǎn)領(lǐng)域與行業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整。加大對有市場發(fā)展前景的先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的保險(xiǎn)支持力度?！吨笇?dǎo)意見》提出要整合保險(xiǎn)資源，構(gòu)建小微企業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系。支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)小微企業(yè)特色化的風(fēng)險(xiǎn)需求，提供為小微企業(yè)量身定制適合的保險(xiǎn)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的保險(xiǎn)服務(wù)。