何衛(wèi)平

摘 要：農(nóng)民急劇增長(zhǎng)的利益表達(dá)需求同制度化的利益表達(dá)渠道之間的矛盾，使得農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)的壓力面前不得不采取非制度化的利益表達(dá)途徑。因此，應(yīng)該拓展制度化農(nóng)民利益表達(dá)空間，完善人民代表大會(huì)制度，改革現(xiàn)有信訪制度，擴(kuò)大政協(xié)的類型界別，加強(qiáng)政黨的利益整合功能，從而更好地發(fā)揮它們?cè)谵r(nóng)民表達(dá)利益中的中樞作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民利益表達(dá)；制度化空間；拓展途徑

一種政治體系適應(yīng)能力強(qiáng)弱的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就是它對(duì)于那些向該體系提出要求的集團(tuán)所采取的新的政治行動(dòng)方式是否有能力予以同化、緩和化和合法化。為廣大農(nóng)民提供制度化的利益表達(dá)渠道是現(xiàn)代政體完善和發(fā)展的客觀要求。社會(huì)學(xué)家默頓認(rèn)為：越軌行為是由社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊張?jiān)斐傻?，即?dāng)社會(huì)倡導(dǎo)的目標(biāo)同達(dá)到這些目標(biāo)的制度化手段脫節(jié)時(shí)就容易產(chǎn)生越軌。借用他的理論，我們不難理解當(dāng)前農(nóng)民的非理性抗?fàn)?。在鄉(xiāng)村急劇變遷的過(guò)程中，農(nóng)民的各種利益需求不斷涌現(xiàn)。然而，制度化利益表達(dá)渠道的缺失讓他們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)自己的利益訴求不得采取非制度化的手段，如越級(jí)上訪、自殺等。因此，為避免農(nóng)民各種非制度化的利益表達(dá)，當(dāng)務(wù)之急我們不是要廢除已經(jīng)建立起的各項(xiàng)制度，而是應(yīng)該完善現(xiàn)有制度，拓展農(nóng)民利益表達(dá)的制度化空間，讓他們的利益訴求能夠在體制內(nèi)得到充分表達(dá)。

一、完善人民代表大會(huì)制度

在我們國(guó)家，廣大人民當(dāng)家做主是通過(guò)人民代表大會(huì)制度予以保證的。人民通過(guò)投票選舉人民代表，然后人民代表通過(guò)表決決定法律法規(guī)和國(guó)家發(fā)展的重大事項(xiàng)。但事實(shí)上，人大代表的比例、監(jiān)督及制度設(shè)計(jì)等存在著的問(wèn)題，極大地影響了其功能的發(fā)揮。針對(duì)這種情況，筆者覺(jué)得應(yīng)該從以下方面加以改進(jìn)。其一，擴(kuò)大農(nóng)民代表的比例。在歷屆全國(guó)人大代表的構(gòu)成中，農(nóng)民代表的人數(shù)及比例普遍偏低。第一屆為63人，占5.14%；第二屆為67人，占5.46%；第三屆為209人，占6.87%；第四屆為662人，占29.4%；第五屆為720人，占20.94%；第六屆為348人，占11.7%；第七屆農(nóng)民與工人合占23%；第八屆為348人，占9.4%；第九屆為240人，占8%。數(shù)量有限的代表很難將農(nóng)民的意見(jiàn)充分地表達(dá)出來(lái)。因此，急需擴(kuò)大農(nóng)民代表的比例，甚至有必要實(shí)行向農(nóng)民傾斜的差異式代表制。其二，加強(qiáng)人大代表的監(jiān)督力度。農(nóng)民人大代表不是普通的農(nóng)民，他們是農(nóng)民群體中的精英。這些原本優(yōu)秀的小農(nóng)一旦登上政治舞臺(tái)，就很可能卷入文化的沖突和權(quán)力的紛爭(zhēng)中。而不斷發(fā)生異化，從而慢慢地脫離了“自己的基礎(chǔ)”。返回村莊后，他開(kāi)始按城市的規(guī)則，而不再是按周圍存在的問(wèn)題來(lái)看待事物，他既在城市里局促不安，也不再屬于村莊。這種尷尬的狀態(tài)使農(nóng)民利益表達(dá)的能力大打折扣。為了避免一些農(nóng)民代表脫離農(nóng)民階層而異化代表身份，就有必要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民代表實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，首先是要建立搜集信息的常規(guī)機(jī)制。作為農(nóng)民代表應(yīng)該經(jīng)常深入到群眾中去，廣泛征集農(nóng)民意見(jiàn)。同時(shí)要建立述職制度，明確規(guī)定一定的時(shí)間，保證一定場(chǎng)所和物質(zhì)條件讓代表定期向選民作述職報(bào)告，聽(tīng)取選民的意見(jiàn)，接受選民的批評(píng)，對(duì)不稱職的代表要進(jìn)行懲罰。此外還需要完善罷免制度，以解決代表“能上不能下”的問(wèn)題。其三，實(shí)行人大常委會(huì)的專職化。各級(jí)人大常委會(huì)承擔(dān)著人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的主要工作和職能。但多年來(lái)，人大常委會(huì)幾乎成為一個(gè)擺設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。常委會(huì)組成人員的年齡偏高，專職委員會(huì)的比例偏低，這一現(xiàn)象在廣大農(nóng)村尤為突出。因此，為了更好地整合農(nóng)民利益，有必要在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立“特別專職委員會(huì)”，選舉出特別專職委員處理在閉會(huì)期間的各項(xiàng)事務(wù)。

二、改革信訪制度

信訪是廣大農(nóng)民利益表達(dá)的一種制度化的方式，常見(jiàn)的形式有書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等類型。但目前信訪制度在運(yùn)行的過(guò)程中并未很好地發(fā)揮其功能，存在著諸多問(wèn)題。針對(duì)現(xiàn)有狀況，筆者認(rèn)為需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

首先，明確各級(jí)黨委和政府的責(zé)任，加大解決問(wèn)題的力度。農(nóng)民信訪出現(xiàn)的根源在于各級(jí)黨委和政府及有關(guān)的決策部門損害了其利益，信訪是他們最后一根救命的稻草。因此，對(duì)于農(nóng)民的信訪，各級(jí)部門一定要給予高度的關(guān)注，而不能為了所謂的政績(jī)“截訪”，堵塞農(nóng)民維護(hù)其自身權(quán)益的道路，這樣只會(huì)將矛盾激化而不利于解決矛盾，引發(fā)各種群體性事件。各級(jí)黨委及有關(guān)部門一定要分工明確，按照屬地管理的原則，及時(shí)、合法、快捷地處理發(fā)生在本地的農(nóng)民信訪案件。

其次，降低信訪制度的救濟(jì)性功能而凸現(xiàn)信訪的監(jiān)督功能。信訪在一定程度上是法治的敵人，在一個(gè)法治的國(guó)家里，公民在利益受到侵害的時(shí)候首先求助的是法律而不是信訪，信訪的隨意性及非程序性與現(xiàn)代法治思想是背道而馳的。當(dāng)前的信訪更多體現(xiàn)的是它的救濟(jì)功能而沒(méi)凸現(xiàn)其監(jiān)督功能，所以應(yīng)該重新定位信訪的功能。于建嶸認(rèn)為：信訪制度長(zhǎng)期的治本之策是撤銷各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)監(jiān)督職能部門的工作。筆者覺(jué)得這個(gè)建議比較合理，唯有如此，我們才能更好地體現(xiàn)信訪的監(jiān)督功能，體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的地位。

最后，信訪制度的改革應(yīng)該和其他改革配套推行。與信訪制度改革關(guān)系最緊密的是司法改革。通過(guò)司法改革，降低農(nóng)民司法的成本，突出司法的救濟(jì)功能，讓農(nóng)民在遭遇不公時(shí)首先想到的是求助法律而不是信訪。同時(shí)，信訪制度的改革也應(yīng)該與行政改革聯(lián)系起來(lái)。如擴(kuò)大行政聽(tīng)證的范圍，防止將聽(tīng)證流于形式；加強(qiáng)陽(yáng)光政府建設(shè)，增強(qiáng)政府信息公開(kāi)透明度，接受全社會(huì)的監(jiān)督。

三、擴(kuò)大政協(xié)的類型界別

政治協(xié)商制度是當(dāng)代中國(guó)的一項(xiàng)基本的政治制度，在民意表達(dá)方面發(fā)揮了極其重要的作用。但我們也應(yīng)該看到，這種制度在現(xiàn)實(shí)政治場(chǎng)域也存在著諸多問(wèn)題。例如：協(xié)商的形式和程序不夠規(guī)范；由于制度設(shè)計(jì)或者其他原因還存在著效力的局限；政協(xié)的提案是否能夠最終納入決策議程具有極大隨意性等等。具體到農(nóng)民身上，政協(xié)的作用就更是大打折扣。從政協(xié)主體組成來(lái)看，我們很難看到農(nóng)民的影子，政協(xié)的組成人員更多的是根據(jù)政協(xié)章程由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表以及特別邀請(qǐng)的人士組成。在具體的運(yùn)行當(dāng)中，政治協(xié)商往往是代表本人的政協(xié)委員之間的協(xié)商，或者是代表政協(xié)的委員與代表政府的官員之間的協(xié)商，委員的界別角色沒(méi)有凸現(xiàn)，委員與界別的關(guān)系不明確。因此，寄希望于政協(xié)來(lái)表達(dá)農(nóng)民的利益是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。為充分發(fā)揮政協(xié)在農(nóng)民利益表達(dá)中的作用，當(dāng)務(wù)之急是要增加更多類型的界別，尤其是農(nóng)民群體。而要做到這一點(diǎn)，又需要改變政協(xié)委員現(xiàn)有的產(chǎn)生機(jī)制。在我們國(guó)家，政協(xié)委員的產(chǎn)生首先要經(jīng)過(guò)參加政協(xié)的各單位提名推薦。如果推薦由單位進(jìn)行，那些非公有制經(jīng)濟(jì)人士、新興農(nóng)民代表等，恰恰都是一些無(wú)黨無(wú)派甚至無(wú)單位的體制外人士，誰(shuí)來(lái)推薦他們本身就是一個(gè)問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為在廣大農(nóng)村可以借助村民自治組織——村委會(huì)的推薦，把有熱情、有能力的人士納入到現(xiàn)行的政協(xié)組織之中，從而更好地發(fā)揮農(nóng)民政協(xié)委員在農(nóng)民利益表達(dá)中的作用。

四、加強(qiáng)政黨的利益整合功能

利益整合是社會(huì)發(fā)展對(duì)政黨提出的基本要求。在一個(gè)階層分化的社會(huì)里，各個(gè)政治主體受利益驅(qū)動(dòng)，通過(guò)各種方式向政治系統(tǒng)表達(dá)自己的利益訴求，力求在權(quán)力資源的分配格局中占據(jù)一個(gè)相對(duì)有利的位置。如何整合各階層的利益始終是執(zhí)政黨考慮的重要問(wèn)題。伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村涌現(xiàn)了許多新的問(wèn)題，如城市化過(guò)程中失地農(nóng)民的問(wèn)題，農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題等等。作為一個(gè)執(zhí)政黨它需要從國(guó)家發(fā)展全局的角度考慮，權(quán)衡各階層的利益，而不是在任何具體情形下都代表農(nóng)民階層的利益。于是，黨有時(shí)出于政權(quán)穩(wěn)定考慮也默認(rèn)一些有損農(nóng)民利益的政策出臺(tái)。同時(shí)，由于門檻過(guò)高，農(nóng)民黨員的比例相對(duì)較少，這也在一定程度上制約了政黨制度在農(nóng)民利益整合方面的功能發(fā)揮。為改變這種格局，筆者認(rèn)為需要從以下三個(gè)方面作出努力。其一，完善溝通和表達(dá)機(jī)制。利益的溝通和表達(dá)是利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒(méi)有利益的溝通和表達(dá)，利益的整合功能就難以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)發(fā)展黨內(nèi)民主和社會(huì)民主，充分借助現(xiàn)代各種媒體，廣泛地收集各個(gè)階層的愿望、利益和要求，并及時(shí)地對(duì)這些信息作出綜合考量，尤其是對(duì)于農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的利益訴求，我們黨更應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的渠道主動(dòng)去收集他們的意見(jiàn)，在黨的重大方針政策制定中充分尊重并考慮他們的利益訴求。其二，建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。在中國(guó)漸進(jìn)式改革的背景下，作為一個(gè)代表各階層利益的執(zhí)政黨需要更加重視對(duì)農(nóng)民的利益加以保護(hù)，對(duì)于農(nóng)民在利益調(diào)整過(guò)程中的損失應(yīng)該想方設(shè)法給予合理補(bǔ)償。同時(shí)，應(yīng)不斷擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)和階級(jí)基礎(chǔ)，將農(nóng)村中的一些先進(jìn)分子吸收到黨的隊(duì)伍中去，完善黨派的政治協(xié)商等等。其三，執(zhí)政黨還需要廣開(kāi)其他渠道。如通過(guò)發(fā)揮知識(shí)分子代言人的作用；挖掘農(nóng)村村落的傳統(tǒng)資源，如體制外精英的作用，傳統(tǒng)宗族、宗教的影響力等等，以便更好地發(fā)揮其利益整合功能。

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（作者單位：西華師范大學(xué)管理學(xué)院）