朱海波

摘 要：公眾參與的憲法基礎(chǔ)，是公眾參與得以存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，從民主理論出發(fā)，強(qiáng)化公眾在行政決策中的參與機(jī)制，對(duì)推進(jìn)國(guó)家民主政治，全面貫徹實(shí)施憲法具有有利于落實(shí)憲法規(guī)定的民主政治、有利于平衡與整合社會(huì)公眾的不同利益、有利于公民教育和法治意識(shí)的提升和實(shí)現(xiàn)具體決策的科學(xué)化的重要價(jià)值。公眾參與行政決策實(shí)施需要制度上的配合，專門的公眾參與行政決策法律在內(nèi)容框架上，應(yīng)當(dāng)主要解決參與主體、參與方式、參與效力等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公眾參與；行政決策；憲政價(jià)值；實(shí)現(xiàn)

中圖分類號(hào)：D90 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）19-0153-02

公眾參與的憲法基礎(chǔ)構(gòu)成公眾參與的正當(dāng)性基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》第2條第1款和第3款分別規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。有鑒于民主過(guò)程的本質(zhì)就是參與決策[1]，民主的正當(dāng)性支撐著行政參與的正當(dāng)性，因之，公眾參與的重要性和基礎(chǔ)性彰顯出民主的本質(zhì)在于協(xié)商而非投票[2]。只有讓公眾參與到與自己利益息息相關(guān)的公共行政過(guò)程中，才能真正體現(xiàn)出作為個(gè)體的人民的民主權(quán)利。從民主的相關(guān)理論出發(fā)，強(qiáng)化公眾參與行政決策的主體地位，對(duì)推進(jìn)國(guó)家民主政治，全面貫徹實(shí)施憲法具有重要價(jià)值：

第一，有利于落實(shí)憲法規(guī)定的民主政治。政府行使行政權(quán)，是人民與主權(quán)的媒介，其目的在溝通及執(zhí)行人民的意志。政府決策要響應(yīng)人民的需求，獲得人民的支持是決策成敗之關(guān)鍵。因此，行政決策既要符合多數(shù)人的期望，也要保障少數(shù)人和弱勢(shì)群體權(quán)益。在行政決策議題的設(shè)定、計(jì)劃方案的規(guī)劃擬訂、及政策執(zhí)行時(shí)，能廣納社會(huì)大眾意見，實(shí)現(xiàn)民主決策，體現(xiàn)民主政治要求，是行政決策的重要基礎(chǔ)。公眾參與行政決策指社會(huì)公眾以個(gè)人或集體，或以代表方式，以不同的方式和形式，以制度化的途徑介入行政機(jī)關(guān)的重大行政決策的形成過(guò)程。公眾（Publics）是指對(duì)某項(xiàng)社會(huì)議題持有類似意見，而集結(jié)起來(lái)采取行動(dòng)的一群沒有完整組織結(jié)構(gòu)利害關(guān)系人。換言之，散布在社會(huì)各個(gè)角落彼此間不相認(rèn)識(shí)的一群人，對(duì)于涉及公共利益的問(wèn)題，經(jīng)由互動(dòng)或大眾傳媒報(bào)導(dǎo)交換彼此間的看法，并形成社會(huì)輿論壓力或組成共同的組織，以行動(dòng)支持或阻撓某項(xiàng)行政決策議題。可以使公眾經(jīng)由討論，共同參與社會(huì)重要決策，有助于透過(guò)參與決策的過(guò)程中去實(shí)現(xiàn)一種直接民主，在討論、參與以及決策的過(guò)程中，落實(shí)民主，促發(fā)社會(huì)民主制度的成熟。

第二，有利于平衡與整合社會(huì)公眾的不同利益。通過(guò)決策過(guò)程的公眾參與，可以確保所做出的行政決策獲得民眾支持，以盡可能確保決策的正當(dāng)性。通過(guò)決策的公眾參與，不同意見之間通過(guò)相互地不斷說(shuō)服，理性討論，使決定獲得大多數(shù)人的同意。整個(gè)公眾參與行政決策的過(guò)程，就是使民意由被動(dòng)塑造轉(zhuǎn)為主動(dòng)形成的過(guò)程。在行政決策過(guò)程中，通過(guò)充分地討論與溝通交流，行政決策公眾參與成為不同意見匯聚的途徑，公眾參與過(guò)程將各種意見整合到?jīng)Q定程序當(dāng)中，以建立最廣泛的共識(shí)，使決策實(shí)現(xiàn)最佳利益平衡。

第三，有利于公民教育和法治意識(shí)的提升。民主社會(huì)中的公眾本身就具有實(shí)踐民主的權(quán)利與義務(wù)，但是權(quán)利與義務(wù)的實(shí)現(xiàn)既要有方法，也要有能力。公眾參與既是實(shí)現(xiàn)民主的有效方法，更是公眾得到教育，公民精神得到提升的有效途徑。行政決策是執(zhí)行法律、法規(guī)的法律文件，在決策草案擬訂之初，由社會(huì)大眾共同參與，公開征詢民眾意見，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)行政行為的注意和關(guān)心，透過(guò)公眾參與的實(shí)踐，鍛煉公民性，得到法治教育與意識(shí)熏陶，提高大眾理性水平，為社會(huì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)累積具有良好素質(zhì)和公共意識(shí)的公民資本。通過(guò)積極、反復(fù)地公眾參與行政決策，社會(huì)大眾的法治意識(shí)能夠不斷提升，有利于形成全民守法的文化心理基礎(chǔ)。

第四，有利于實(shí)現(xiàn)具體決策的科學(xué)化。行政機(jī)關(guān)行政決策行為的影響，對(duì)公眾而言無(wú)所不在，在日常生活中總是受到政府機(jī)關(guān)各項(xiàng)規(guī)范所拘束，包括權(quán)利、義務(wù)的各方面規(guī)定。當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，除行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)可以按照《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》規(guī)定提出法律救濟(jì)外，公眾的聲音大多只有透過(guò)媒體輿論，或通過(guò)信訪投訴等，才能引起行政機(jī)關(guān)的重視，如果發(fā)現(xiàn)決策不當(dāng)，做出糾正，需付出的社會(huì)成本難以計(jì)量；同時(shí)，決策不當(dāng)所造成的損失，也難以彌補(bǔ)。通過(guò)行政決策的公眾參與機(jī)制，對(duì)行政決策行為予以規(guī)范，確保決策過(guò)程公開透明和公平參與，尊重社會(huì)公眾和當(dāng)事人的意見，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)行政決策的透明化、民主化，約束行政權(quán)、防止行政權(quán)的濫用，進(jìn)而獲得實(shí)質(zhì)權(quán)益公正且合理的保障。也就是說(shuō)，通過(guò)行政決策前公平、公正的程序規(guī)范，強(qiáng)化實(shí)體的公正性，最終方能落實(shí)《憲法》第33條所規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的要求。

公眾參與行政決策具有重要的憲法價(jià)值，但其實(shí)施需要制度配合。我國(guó)現(xiàn)行立法關(guān)于公眾參與行政決策的規(guī)定均較為原則，國(guó)家層面上至今尚無(wú)關(guān)于公眾參與的程序立法，特別是關(guān)于公眾參與的有序化、有效化、理性化、公開化和公平化等機(jī)制，問(wèn)題仍比較突出，公眾參與行政決策仍然具有很大的隨意性，這在一定程度上制約了公眾參與的有效性，使參與容易流于形式，無(wú)謂地耗費(fèi)參與人的參與成本和行政機(jī)關(guān)的行政成本，降低公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任。因之，本文建議在法律制度路徑上，應(yīng)制定通過(guò)國(guó)家層面專門的公民參與行政決策法律制度。一方面轉(zhuǎn)變地方行政程序規(guī)章以行政為中心，對(duì)公眾參與保障不足的傳統(tǒng)路徑；另一方面則改善個(gè)別行政管理領(lǐng)域立法中制度設(shè)計(jì)的不均衡，特別是解決重大行政決策或爭(zhēng)議性極大的決策，通過(guò)公眾參與過(guò)程的規(guī)范，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與公眾的交流溝通，實(shí)現(xiàn)較好的決策結(jié)果。公眾參與行政決策制度應(yīng)當(dāng)是以“公眾”為中心的參與行政決策程序，并且強(qiáng)調(diào)參與活動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程重于結(jié)果；因此，專門的公眾參與行政決策法律在內(nèi)容框架上，應(yīng)當(dāng)主要解決參與的主體、方式與效力等問(wèn)題。

第一，完善參與主體制度。明確參與主體主要包括公民、企事業(yè)法人以及以社區(qū)基層自治組織、業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)組織和行會(huì)、協(xié)會(huì)等非營(yíng)利社會(huì)團(tuán)體為主的社會(huì)組織。特別是通過(guò)明確界定社會(huì)組織的公眾參與主體地位，發(fā)揮社會(huì)組織在公眾參與中的匯集民意、溝通、協(xié)調(diào)和樞紐作用。社會(huì)組織由于其具有一定程度的共同意愿，且有較一般組織更強(qiáng)的積極治理公共事務(wù)的意識(shí)與能力，其參與行政決策的行動(dòng)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生較強(qiáng)的約束效果。我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定了社會(huì)組織的成立條件，但是法律規(guī)定的監(jiān)督目的大于輔導(dǎo)與鼓勵(lì)，并且其設(shè)立及其活動(dòng)都受到政府相當(dāng)多的控制，目前其難有很高的自主性。因此，在國(guó)家加快形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的背景下，促進(jìn)非營(yíng)利組織扮演“社會(huì)正義”的角色，有必要在公眾參與制度中，以鼓勵(lì)和支持的角度來(lái)促成非營(yíng)利組織的發(fā)展，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，成為更多公共服務(wù)的提供者，以創(chuàng)造更多的更有效的公眾參與，促進(jìn)行政決策有效吸收和反饋公眾意見。

第二，完善參與方式規(guī)定。對(duì)現(xiàn)行法律和規(guī)章中規(guī)定的公開征求意見、座談會(huì)、聽證會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷等方式進(jìn)行完善，設(shè)定基本規(guī)則程序，明確行政機(jī)關(guān)何時(shí)運(yùn)用何種程序，嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。同時(shí)，建立決策公眾咨詢委員會(huì)制度，當(dāng)政府遇有重大政策的規(guī)劃或決策時(shí)，應(yīng)主動(dòng)召集相關(guān)利害關(guān)系人、學(xué)者專家等共同組成“公眾咨詢委員會(huì)”，一方面提供各種咨詢意見作為決策之參考，另一方面則對(duì)政策的決定、執(zhí)行過(guò)程加以監(jiān)督，積極地為公共利益把關(guān)。例如，2012年，廣州為推進(jìn)“同德圍”交通整治，有市政府組織成立市民決策監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)整治方案不斷優(yōu)化，獲得了社會(huì)認(rèn)可。

第三，明確公眾參與的效力。健全完善決策草案說(shuō)明和公眾參與行政決策意見處理情況說(shuō)明制度，保障公眾參與行政決策效果的實(shí)現(xiàn)。對(duì)決策情況的熟悉和了解是公眾參與的基礎(chǔ)和前提，與其對(duì)應(yīng)的是公民對(duì)政府決策的知情權(quán)。如果公眾不了解決策目標(biāo)、效率要求、事實(shí)和法律依據(jù)、決策過(guò)程等情況，參與很可能流于形式。需要強(qiáng)調(diào)的是，在決策日趨專業(yè)化的情形下，僅僅決策文本公示是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須同時(shí)公開決策背景、決策意圖等重要信息，并詮釋決策所涉及的一些典型案例、生疏術(shù)語(yǔ)等，如此，公眾才能真正理解決策并有效參與。決策說(shuō)明制度是將公共決策程序及理由等公開，將政府行為暴露給公眾，使一些公眾關(guān)心又需要公眾理解、支持和配合的政府重大決策，在公眾的監(jiān)督之下落實(shí)到政府管理之中。我國(guó)政府過(guò)去政策偏離、被動(dòng)糾錯(cuò)現(xiàn)象普遍存在的原因之一，就在于政府決策缺少透明機(jī)制。公開透明是經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府的必然要求，也是許多國(guó)際公約和世貿(mào)組織規(guī)則所要求的內(nèi)容[3]。為規(guī)范政策制定行為，必須完善政策決策說(shuō)明制度。同時(shí)，必須完善公眾意見處理情況的說(shuō)明制度。公眾參與行政決策的信息是否認(rèn)真被行政機(jī)關(guān)對(duì)待，對(duì)行政決策是否產(chǎn)生作用是公眾參與的核心。在正當(dāng)?shù)墓妳⑴c程序中，行政機(jī)關(guān)必須認(rèn)真對(duì)待公眾在參與中的溝通交流情況和成果，對(duì)于公眾參與協(xié)商對(duì)話的理由、意見、建議，應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)進(jìn)行處理，并詳細(xì)說(shuō)明理由，使公眾參與的民主決策成果得以體現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：石 銀）