劉月

摘 要：十一屆全國人大三次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的決定，首次將“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”寫入選舉法。但是時隔三年，在其具體實施過程中仍存在很多障礙。筆者針對“同票同權”在具體實施過程中遇到的障礙提出了一些建議：第一，放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，保障流動人口選舉權；第二，提高農民的參政議政能力；第三，清除歧視性法規(guī)，制定實施細則。

關鍵詞：同票同權；農民；平等；戶籍制度改革

中圖分類號：D911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0151-02

2010年3月5日十一屆全國人大三次會議通過了關于修改《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的決定，這次選舉法修改最大的亮點是“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，即所謂的“同票同權”。從此，“四分之一條款”（按照農村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)比例選舉人大代表）徹底退出了歷史舞臺。但是筆者認為在其具體實施過程中仍存在很多障礙，如何將法律上的“同票同權”落實到實處，讓農民真正享受到平等的選舉權是需要進一步探索和研究的。

一、“同票同權”實施過程中存在的障礙

（一）農民流動人口選舉權實現(xiàn)途徑不暢通

“同票同權”在具體實施過程中遇到的首要障礙即是農民流動人口選舉權實現(xiàn)途徑不暢通。湖南社會科學院農民工研究中心鄭秀華在長沙對439戶進城農民工家庭的政治參與狀況進行的問卷調查顯示：94.1%的人沒有參加過所在城市社區(qū)的委員會選舉，首要原因是“沒有資格（47.7%）”，其次是“無暇參加（13.8%）”[1]219。從上述數(shù)據可以看出，大量的農民流動人口在其工作生活地參加選舉的途徑是不暢通的，由于城鎮(zhèn)戶籍限制過嚴，導致大量農民流動人口在本地無法實現(xiàn)選舉權。我國的戶籍制度自1958年開始建立，經過60年代和70年代的發(fā)展而逐步定型。該二元制的戶籍制度把全國人口分為農業(yè)人口和非農業(yè)人口，當時設立這種戶籍制度是為了避免大量農民涌入城市而導致城市飽和，同時也為了促進農業(yè)的發(fā)展和保證農產品的供應，在當時來講，的確起到了一定的積極作用。但是一方面隨著我國農業(yè)經濟的發(fā)展和科學技術的進步，戶籍制度對農村勞動力進城的限制，已經明顯阻礙了我國生產力的發(fā)展[1]58。另一方面，由于按照現(xiàn)行選舉法規(guī)定，選區(qū)可以按居住狀況劃分也可以按生產單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。而居住狀況主要以戶籍來核定，對于大量涌入城市的流動農民人口來講他們沒有固定的工作單位，居住地和戶籍所在地也相分離，考慮到回鄉(xiāng)參加選舉的成本很大，城市又對戶籍嚴格限制，導致農民工既不能回原籍所在地參加選舉，又不能在居住地參加選舉，“同票同權”無法得到很好的落實。

（二）農民代表的履職能力普遍較低

蔡定劍教授曾在《民主是一種現(xiàn)代生活》中談到影響民主進程的幾種因素，他肯定了受教育水平對民主意識的提高有一定的影響，但并不是決定因素。蔡定劍教授用大量的調研數(shù)據論證了農民的政治覺悟和政治熱情很高，甚至不亞于大學生。筆者同意蔡定劍教授的看法，也不否認近些年農民的民主意識確實逐漸增強。但是，在現(xiàn)實中一個問題不容忽視。很多農民知道應該去行使自己的權利，也想表達自己的意愿和訴求，但是由于受教育水平的制約，大多農民對于法律的具體規(guī)定還是很陌生的，再加上很多農民文化水平很低，不識字，即使成為代表也不能很好地履職。也就是說受教育水平雖然不是民主意識的決定因素，但是卻在很大程度上影響著農民代表的履職能力。法律上賦予了農民擁有平等的選舉權，大大提高了農民參政議政的政治熱情，但是代表的職責不僅僅是要反映群眾的聲音，更重要的是參與立法，參與國家大事的討論和決策。這些工作是需要有一定的法學素養(yǎng)和知識儲備做前提的。因此，筆者認為只有提高了農民的整體素質，不斷提高農民代表的履職能力，才能保證選出的農民代表能夠更好地反映民意，進而將“同票同權”發(fā)揮出應有的作用。

（三）地方立法不夠規(guī)范導致歧視現(xiàn)象嚴重

我國憲法第三十三條第二款明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！苯┠陙?，也陸續(xù)頒布了一些法規(guī)，逐步放寬農民進城務工的門檻、打破城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，以法律的形式賦予了農民與城鎮(zhèn)居民具有一樣平等就業(yè)權利。尤其在實行“同票同權”以后，法律逐漸趨于完善。但是由于制度、歷史、文化等各方面的原因導致地方仍存在很多歧視性法規(guī)，例如：武漢市對使用外來勞動力的管理規(guī)定，“黨政機關的工勤人員不能用農民工，高精尖行業(yè)管理人員等科技含量高的行業(yè)工種禁用農民工，商業(yè)、車工、鉗工等行業(yè)要控制使用。若違規(guī)使用，對用人單位處以罰款，并限期清退”[2]?？梢哉f，我國幾乎所有的大城市都有類似的規(guī)定，而這些規(guī)定實際上已經把農民工從整體上排斥在城市主流社會之外。筆者認為這些就業(yè)歧視現(xiàn)象并沒有因為法律的逐步完善而得到有效的改善。對農民工的就業(yè)歧視勢必會影響到其政治權利的有效實現(xiàn)，也會在一定程度上打消農民代表的積極性。增強農民的話語權，除了在法律上予以保障以外，筆者認為提高其社會地位是非常重要的一個環(huán)節(jié)。

二、完善“同票同權”實施的幾點建議

（一）放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，保障流動人口選舉權

近些年來，國家領導人對于戶籍制度改革的問題很關注，從中央到地方也在逐步進行改革。2011年2月26日國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，規(guī)范了一些戶籍制度改革的措施，逐步放寬戶籍限制。筆者認為這是具有進步意義的，但是由于我國特殊的國情，戶籍制度改革不是一蹴而就的，在具體實踐中仍存在著很多的障礙。筆者認為隨著農民素質的不斷提高，農民群體中出現(xiàn)了很多管理技術人員、私營業(yè)主、個體戶等，其中不乏有才能的知識分子。但是，在現(xiàn)行戶籍體制下，簡單地將他們列為農業(yè)人口，導致其選舉權不能有效便捷的實施，是不公平的。因此可以對符合條件的農民放寬政策讓其加入本地戶籍，從而保障其選舉權可以在本地得以實現(xiàn)。具體的放寬政策各地方可以根據本地方的實際情況具體實施。此外，還可以借鑒國外的一些經驗，比如美國自建國以來就沒有在全國范圍內制定阻礙勞動力自由流動的相關政策和法律，其他州的憲法都規(guī)定人的自由居住權不受侵犯。美國為了推進西部開發(fā)，還制定了鼓勵人口向西部流動的政策[1]68。因此應該逐步放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，最終取消戶籍的限制，讓更多的流動人口可以廣泛參加本地的選舉。

（二）提高農民的參政議政能力

筆者認為提高農民的參政議政能力可以通過以下兩個途徑：第一，對農民加強政治和法律素質培訓。如西方國家制定了許多培訓農村勞動力的政策，我國也可以專門設立農民工學?；蛘叨ㄆ诮M織培訓，來提高其政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)。第二，加強實踐環(huán)節(jié)。要通過廣泛且有效地民主實踐促進公民政治熱情的提高。列寧說：“除了通過實踐，除了立刻開始實行真正的人們自治，難道還有其他訓練人們自己管理自己，避免犯錯誤的方法嗎？”一次直接的民主實踐超過100次的民主宣傳教育。各地政府可以多搞一些民意測驗等活動，積極動員老百姓參加選舉，還可以定期組織代表回原選區(qū)開講座，講授其政治參與的一些經驗和心得，讓更多的老百姓能夠在實踐中學會政治，提高整體素養(yǎng)，從而提高公民的參政議政能力，進而有效地推動民主和法治的建設。

（三）清除歧視性法規(guī)，制定實施細則

筆者認為對于廣泛存在于地方的歧視性法規(guī)應該徹底清除，只有通過消除其在就業(yè)、教育等領域的歧視，提高其社會地位，才能更有效地保障其政治權利的實現(xiàn)。由于政治、經濟、歷史、文化等多方面的因素，對農民的歧視問題的解決也不是一朝一夕的。各地政府也應該積極行政，除在制度、經濟上保障農民的合法權益以外，還要注重在生活、文化方面對農民的關愛。例如重慶市2007年率先在全國設定每年11月的第一個星期日為“重慶農村工日”[1]233，重慶市通過為農民工設立這樣的節(jié)日，來提高農民工的社會地位，呼吁社會關注農民工，尊重農民工，從而提高他們的政治地位，讓他們的“話語”更加有說服力和社會認可度。

各地方也應該盡快依據現(xiàn)行選舉法，結合本地實際，制定出具體的實施細則。例如浙江省義烏市大陳鎮(zhèn)就曾為保障外來流動人口的選舉權而做出過努力。廣東省人民政府也出臺了農民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見，根據意見，在廣東省城鎮(zhèn)務工的農村勞動力，凡已辦理《廣東省居住證》、納入就業(yè)登記、繳納社會保險的，均可申請納入積分登記。符合積分入戶條件的農民工，可選擇在就業(yè)地鎮(zhèn)（街）或產權房屋所在地鎮(zhèn)（街）申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。在北京，戶籍也為優(yōu)秀農民工敞開了大門，2008年，有16位全國優(yōu)秀農民工落戶北京。2009年年底，北京市人力資源和社會保障局相關負責人表示，北京市即將出臺政策，市級優(yōu)秀農民工如為高級技師、高級工或全國勞模，有望根據本人意愿落戶北京，原北京農村戶口可轉非。各地方放寬戶籍限制，逐步進行戶籍制度改革，是貫徹《選舉法》同票同權的具體表現(xiàn)，有利于農民選舉權的有效實現(xiàn)，各地方政府應該積極行政，為農民政治權利的實現(xiàn)提供便利條件。

參考文獻：

[1]鄭勤建.“同票同權”的平衡調整[J].人民政壇，2010，（1）.

[2]劉玉蓉.農民工的“市民待遇問題”[J].十堰職業(yè)技術學院學報，2003，（4）.

[3]托克維爾.論美國的民主[M].張曉明，譯.北京：北京出版社，2007.

[4]約翰·羅爾斯.正義論[M]，何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1988.

[5]沈宗靈.比較憲法[M].北京：北京大學出版社，2002.

[6]張尤佳，王太金.同票同權：農民平等選舉權的有效實現(xiàn)[J].社會科學報刊，2010，（2）.

[7]謝建社.中國農民工權利保障[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.

（責任編輯：陳雅莉）