劉章勝

摘 要：湖南省地方政府績效評估主要存在評估主體單一、評估路徑單向、評估過程封閉、評估力度不一、評估指標(biāo)褊狹和評估方式落后等問題，針對這一現(xiàn)狀，建議重構(gòu)以人大為核心的評估主體體系、推進政府績效評估的法制化進程、在科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)上設(shè)計評估指標(biāo)體系和著力強化績效評估結(jié)果的有效利用。

關(guān)鍵詞：政府績效評估；評估主體；評估指標(biāo)體系；評估結(jié)果

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0047-03

引言

政府績效評估自20世紀(jì)80年代在西方興起以來，許多發(fā)達(dá)國家就把績效評估作為行政管理體制改革的突破口和利器，并在沖破龐大臃腫的官僚體制和提高政府公信力等方面效果顯著。西風(fēng)東漸，政府績效評估的研究成為目前中國公共管理學(xué)界所研究的前沿課題和重點內(nèi)容，同時也是我國各級政府在行政管理中普遍關(guān)注的問題。

當(dāng)前中國進行的政府體制改革正是一場旨在達(dá)成政府職能切實轉(zhuǎn)變的深刻而艱難的“政府革命”。黨的十八大明確提出，“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。同時指出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。湖南省政府也提出了推進“四化兩型”建設(shè)和富民強省進程?；谶@一背景，我們從政府與社會的關(guān)系出發(fā)，依據(jù)政府績效評估動因原理和價值取向，學(xué)習(xí)和借鑒國外政府績效評估的經(jīng)驗教訓(xùn)，重新審視湖南省政府績效評估的相關(guān)問題，注重地方政府績效評估的創(chuàng)新性研究，無疑是一個非常有價值的課題。

一、湖南省地方政府績效評估的現(xiàn)狀

2009年，十七屆二中全會審議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，要“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”。與此同時，各地政府不斷地總結(jié)政府績效評估的經(jīng)驗，并與學(xué)術(shù)界一起共同探索適合本地區(qū)的績效評估模式，力圖總結(jié)提煉出各具特色的政府績效評估的評估指標(biāo)體系。但從全國來看，基本上還處于探索階段，在實踐的力度和效果上也不平衡。

湖南省委、省政府非常重視政府績效評估，并于2009年4月頒布了《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于開展政府績效評估工作的意見》（以下稱《意見》），自此在全省各級政府及其工作部門逐步開展績效評估工作。《意見》還要求：“政府績效評估工作自上而下，逐步推進，到2013年，基本建立湖南特色的政府績效評估制度?！?/p>

目前，我省開展的政府績效評估基本上還停留在自己評自己的階段，評估中的公民參與還非常有限，并且各市（州）發(fā)展也很不平衡。其主要問題有：

（一）評估主體單一

長期以來，我省的政府績效評估都是由政府主導(dǎo)的，評估的主體主要限于政府內(nèi)部的評估者。在這種評估模式下，政府既是“運動員”又是“裁判員”，政府管理和服務(wù)質(zhì)量的好壞，完全由政府自身說了算，這不僅難以保證政府績效評估結(jié)果的真實可靠性和客觀公正性，同時也使得政府的運作得不到應(yīng)有的監(jiān)督和約束，政府權(quán)力的濫用也在所難免。比如，在《2012年湖南省績效評估實施方案》（以下稱《方案》）中，其“日常評估”只是通過“自我評估”和“跟蹤評估”來完成，基本上看不到公眾參與的身影，其評估結(jié)果自然也難以得到社會及公眾的信服。

盡管在《方案》中也提到“公眾評估”是進行綜合評估的一種方式，這表明在實現(xiàn)評估主體多元化方面也進行了積極的改進和創(chuàng)新，體現(xiàn)了公共責(zé)任的理念和服務(wù)政府的精神。但與國外的成熟做法相比，這種“公眾評估”在組織方式、評估內(nèi)容、評估方式和運作程序等方面都還缺乏具體化、規(guī)范化和科學(xué)化，很難擺脫政府主導(dǎo)的影子，政府績效評估主體多元化的發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。

（二）評估路徑單向

我省的各級政府是一個層級式的官僚制結(jié)構(gòu)，上級政府（或部門）掌握下級政府（或部門）的人事控制權(quán)和資源分配權(quán)，下級對上級唯命是從。對于政府績效評估而言，單向的評估路徑不僅不利于政府權(quán)力的相互制衡，也難以保證評估的客觀性和全面性。從我省政府績效評估的實踐來看，絕大多數(shù)地方政府重視的是政府部門的自我評估和上級評估，評估活動常常通過自上而下的直接評定來開展，而下級對上級的直接評估則很少，即使有些市（州）進行了一些自下而上的評估探索，也往往流于形式，沒有取得實質(zhì)性的進展。

（三）評估過程封閉

就政府績效評估活動本身的特點來看，政府績效評估本質(zhì)上是一種信息活動，多渠道的信息來源有利于提高評估的準(zhǔn)確性和全面性。在目前公共管理體制下，政府和公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，社會公眾對政府的運作機制并不十分了解，這就導(dǎo)致政府績效評估帶有很大封閉性、神秘性，評估過程的透明度和公開化不夠，這樣的評估不但影響了社會公眾的知情權(quán)，也很大程度地降低了評估活動的權(quán)威性。

（四）評估力度不一

按照《意見》的要求，各市（州）逐步開展了政府績效評估工作，但由于領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識的不平衡，導(dǎo)致評估工作開展的力度不一?？偟膩碚f，長沙市比其他市（州）要好，長株潭地區(qū)和湘中北地區(qū)比湘南地區(qū)和湘西地區(qū)要好，市（州）政府所在地城市比所屬縣城要好。

（五）評估指標(biāo)褊狹

從湖南省各市（州）績效評估的實際情況看，評估指標(biāo)過于注重規(guī)模、總量和速度等數(shù)量性指標(biāo)，忽視效益、質(zhì)量、民生等質(zhì)量性指標(biāo)，這不利于反映我國政府管理未來職能變化要求。比如經(jīng)濟增長總量、財政收入、招商引資等指標(biāo)。臨時性任務(wù)指標(biāo)多，可持續(xù)性指標(biāo)少，這不利于反映政府組織自身能力建設(shè)的要求。比如，重點建設(shè)項目、電子政務(wù)、為民辦實事等指標(biāo)。而反映政府在長期促進社會效益、保證社會公平、減少行政干預(yù)等方面的指標(biāo)卻幾乎沒有。而且很多評估指標(biāo)無法量化，比如和諧平安建設(shè)、教育文化、電子政務(wù)、法制建設(shè)等指標(biāo)。

（六）評估方式落后

目前，湖南省各級政府績效評估對現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)和預(yù)測技術(shù)的運用乏善可陳，更多的還是使用自上而下的指標(biāo)考核和考察核實，而公眾評議則主要運用問卷調(diào)查和網(wǎng)上評議等方式，這使得政府績效評估所需的大量數(shù)據(jù)的存儲、分析、快速查詢難以實現(xiàn)。以永州市為例，從其《2011年全市績效評估情況通報》來看，其評估方式就是將指標(biāo)層層分解到各縣區(qū)（管理區(qū)）各部門，加強督察，狠抓落實。這種上級對下級政府的考核，并非是政府出于自身發(fā)展的需求，這必然會造成只注重目標(biāo)的完成而忽視對考核結(jié)果的分析等問題。在年終評估中，對各單位還進行了公眾評估調(diào)查和內(nèi)部評估，而公眾評估主要采用問卷調(diào)查的形式進行，這種評估方式所產(chǎn)生的評估結(jié)果，其真實性和客觀性就會大打折扣。

二、湖南省地方政府績效評估的對策創(chuàng)新

作為一種對政府績效進行綜合判斷與評價的系統(tǒng)化過程，政府績效評估不僅是考量政府行為的效率高低和政府管理結(jié)果好壞的依據(jù)，而且還影響著政府部門的工作質(zhì)量和價值導(dǎo)向。

科學(xué)發(fā)展觀要求樹立科學(xué)的政績觀，科學(xué)的政績觀需要科學(xué)的績效評估來保證。政府績效評估作為政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施，已經(jīng)成為改進政府管理的有效工具。在深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、全面促進湖南“四化兩型”和富民強省建設(shè)的背景下，必須進行對湖南省各級政府績效評估的創(chuàng)新性研究，形成具有湖南特色的政府績效評估制度。

（一）重構(gòu)以人大為核心的評估主體體系

現(xiàn)在很多文獻都相繼提出了“評估主體多元化”、適當(dāng)引入“第三方”、“加強公眾參與”等觀點，以彌補政府內(nèi)向性評估所產(chǎn)生的缺陷。但這些觀點顯然并未否認(rèn)政府在績效評估中的主導(dǎo)作用，所給出的解決對策無非是力圖打破政府單一的評估模式，在政府之外引入多個評估主體，形成一種“外部評估”和“內(nèi)部評估”相結(jié)合的模式。換句話說，這種沒有核心主體的多元主體論，其實還是默認(rèn)政府自身是核心主體，其他評估主體僅僅是政府主導(dǎo)下的一種補充。

選擇評估核心主體是重構(gòu)評估主體體系的首要問題，具體到中國的政治實際，對核心評估主體的選擇就必須考慮兩個重要因素：即政治性和力量性。也就是說，政治性保證評估活動不偏離行政管理體制改革和政治體制改革的方向，力量性保證評估結(jié)果具有一定的約束力。基于這樣的考量，第三方和社會公眾因其“力量性”不足而無法成為主導(dǎo)政府績效評估的核心主體。

按照政府績效評估的本質(zhì)是“一種有力的監(jiān)督工具”的思想，人大對政府的監(jiān)督是基于其國家最高權(quán)力機關(guān)的憲法地位，以及“一府兩院”權(quán)力派生于人大的政治架構(gòu)。因此，將人大作為政府績效評估的核心主體，是基于我國客觀現(xiàn)實考慮的選擇?？冃гu估的核心主體確定為人大后，人大需要建立起一種能夠切實保障第三方和社會公眾在評估中扮演重要角色的制度和機制，擺脫以往評估中公眾主體實質(zhì)上缺失的弊病，并擺脫自身作為國家權(quán)力機構(gòu)在思考問題上可能出現(xiàn)的偏頗。重構(gòu)以人大為核心主體、第三方和社會公眾為輔助主體的政府績效評估體系，將使績效評估的結(jié)果更為有力、客觀和可信。

（二）推進政府績效評估的法制化進程

從國際發(fā)展來看，規(guī)范化、法律化、制度化已經(jīng)成為當(dāng)前國際上政府績效評估的主要趨勢。在我省，目前尚無一部完善的法規(guī)對政府績效評估進行系統(tǒng)性規(guī)范，各級地方政府績效評估都是根據(jù)湘發(fā)[2009]10號文件的《意見》，這對于規(guī)范我省的政府績效評估具有一定的指導(dǎo)作用，但其缺乏法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。各市（州）在評估過程中，根據(jù)各自的具體情況制定實施方案，隨意性較大，導(dǎo)致地方政府績效評估工作的持續(xù)性不強，且使評估工作流于形式甚至助長腐敗。

在今后的實踐中，我省必須完善各級政府績效評估制度，提高其規(guī)范化和法制化程度，依法明確我省政府績效評估的相關(guān)內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上對績效承諾、績效報告以及績效審計等方面形成規(guī)范的制度體系，以加強政府績效評估的效率和持續(xù)化，為提高政府績效評估的科學(xué)性和規(guī)范性提供保證。

（三）在科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)上設(shè)計評估指標(biāo)體系

對政府職能進行科學(xué)的界定是開展績效評估的前提。政府的職能定位必須是有限而且合適的。政府職能定位的準(zhǔn)確與否，直接決定績效評估指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性和合理性。我省地方政府績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)圍繞推進湖南“四化兩型”建設(shè)這一中心，按照科學(xué)合理、簡便易行的原則設(shè)計指標(biāo)體系，評估指標(biāo)要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化適時調(diào)整。依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求以及對政府職能的分析，結(jié)合我省的具體情況，可選取“經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、行政能力”三類標(biāo)準(zhǔn)作為一級指標(biāo)框架，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我省地方政府績效評估的指標(biāo)體系，見表1。

本套指標(biāo)共有一級指標(biāo)3個，二級指標(biāo)9個，三級指標(biāo)31個。

在指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，一、二級指標(biāo)主要是指標(biāo)分類，三級指標(biāo)是有具體指向的指標(biāo)。一、二、三級指標(biāo)之間具有內(nèi)在邏輯性，下一級指標(biāo)支撐上一級指標(biāo)。指標(biāo)本身有明確的導(dǎo)向性，引導(dǎo)政府行為走向科學(xué)化、規(guī)范性、服務(wù)化，將各級政府部門工作逐步地納入到政府績效管理體系當(dāng)中。

（四）著力強化績效評估結(jié)果的有效利用

績效評估的結(jié)果是進行績效評估的價值所在，對績效評估結(jié)果的利用程度和利用方式直接影響評估本身的功能和權(quán)威性?？冃гu估結(jié)果的利用中可能會出現(xiàn)兩個極端：一是績效評估結(jié)果使用形式化，績效評估結(jié)果與獎懲、資源配置等績效管理環(huán)節(jié)相脫節(jié)；二是績效評估結(jié)果使用高壓化，采用“一票否決”、“末位淘汰”等激進措施往往導(dǎo)致被考核對象杜撰假數(shù)據(jù)、假信息來應(yīng)付。這兩種運用績效評估結(jié)果的方式都脫離了績效評估的本意。對于績效評估結(jié)果的利用，必須要與各級政府官員的待遇、晉升等緊密掛鉤，用于政府工作人員的考核與管理。同時，還應(yīng)將績效評估結(jié)果引入政府工作計劃，根據(jù)評估結(jié)果有針對性地改進社會管理和公共服務(wù)水平與質(zhì)量，切實改善政府形象。

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（責(zé)任編輯：姚 麗）