王 文，陳元旭，呂曉嵐，張 宇，姚 震

（中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037）

從世界上主要發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家地質(zhì)工作發(fā)展的歷史看，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度如何，各國均保留有專門的公益性地質(zhì)工作隊伍（地調(diào)機(jī)構(gòu)）從事地質(zhì)調(diào)查工作。多數(shù)國家地調(diào)機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦政府部委的直屬機(jī)構(gòu)，雖然所屬的部門不同，但作為國家公益性地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，其提供公共產(chǎn)品和公益服務(wù)性質(zhì)和定位具有相似性[1]。經(jīng)過多年實踐探索，我國公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)取得積極進(jìn)展。

1 地質(zhì)調(diào)查隊伍基本情況

公益性地質(zhì)調(diào)查是指國家財政出資開展的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地質(zhì)工作，產(chǎn)品主要是公共產(chǎn)品，為社會和政府提供公共服務(wù)。我國從事地質(zhì)調(diào)查工作的隊伍主要有公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍和中央管理的行業(yè)地勘隊伍。其中公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍體系由中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍（中國地質(zhì)調(diào)查局及直屬隊伍）、地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍（各省區(qū)市地調(diào)院、環(huán)境總站）、院校公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍構(gòu)成。中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍在職人員7000余人①文中數(shù)據(jù)來源于中國地質(zhì)調(diào)查局項目統(tǒng)計年報等內(nèi)部資料及實地調(diào)研資料，并進(jìn)行計算分析所得。。地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍包括全國除臺灣外31個?。▍^(qū)、市）59個單位（地調(diào)院和環(huán)境監(jiān)測站），在職人員約9000人。院校公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍主要包括吉林大學(xué)、中國地質(zhì)大學(xué)（北京）、成都理工大學(xué)、長安大學(xué)、中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）和石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院等六所地質(zhì)類高等院校的地調(diào)院，共有在職職工2000余人，合計約18000人。原中央管理的行業(yè)地勘單位包括中國煤炭地質(zhì)總局、中化地質(zhì)礦山總局、中國冶金地質(zhì)總局、中國建筑材料工業(yè)地質(zhì)勘查中心、有色金屬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查中心（事業(yè)部分）、中國核工業(yè)地質(zhì)調(diào)查局和武警黃金部隊等七家單位，共有在職職工5萬余人。

2011年，地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費投入約58億元，投入地質(zhì)調(diào)查人數(shù)約3.3萬人，承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費的結(jié)構(gòu)見圖1。地質(zhì)調(diào)查投入人員中，中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍占32%；地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍占35%，地質(zhì)調(diào)查項目總經(jīng)費結(jié)構(gòu)與人員投入結(jié)構(gòu)基本匹配，對應(yīng)投入人員承當(dāng)經(jīng)費占比分別是36%、36%，二者投入人員占地質(zhì)調(diào)查投入總?cè)藬?shù)的67%，承擔(dān)了地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費的72%。

2 發(fā)展變化特征

2.1 地質(zhì)調(diào)查投入（人員、經(jīng)費）階段性增長明顯

根據(jù)2000～2012年地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費（含上年結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費）和人員投入變化情況，可以劃分為三個階段，見圖2。第一階段是2000～2005年，為平穩(wěn)運行階段，地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費增幅不大，年均增長率為9.45%，經(jīng)費總額穩(wěn)定在10億元左右；第二階段是2006～2009年，為高速發(fā)展階段，自《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》發(fā)布以來，地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費年均增長率為47%，年均經(jīng)費為20億元；第三階段是2010年至今，為高位快速增長階段，增幅較第二階段回落明顯，地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費年均增長率為17%，年均經(jīng)費為76億元。各階段平均投入人數(shù)分別為：1.25萬人、1.28萬人、3.15萬人。

地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費增長速度大于人員投入增長速度，導(dǎo)致人均貨幣工作量增加。人均貨幣工作量從2000年的5萬元／人增至2011年的23萬元／人（圖3）。

圖1 2011年各類隊伍承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費分布

圖2 2000～2012年地調(diào)經(jīng)費及人員投入情況

圖3 中國地質(zhì)調(diào)查局及局屬單位人均地調(diào)貨幣工作量

2.2 多措并舉實現(xiàn)地質(zhì)調(diào)查規(guī)模大幅度增長

2000年以來，地質(zhì)調(diào)查規(guī)模經(jīng)歷了三個階段臺階式大幅度增長，但中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍在職職工基本穩(wěn)定（平均為6620人，年均增長率為1.3%）。通過直接委托中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍以外單位承擔(dān)、項目外協(xié)和競爭性優(yōu)選承擔(dān)單位、外聘人員以及增加人均工作量等多種措施，實現(xiàn)了地質(zhì)調(diào)查規(guī)模的大幅度增長。

從實際投入地質(zhì)調(diào)查的人數(shù)看：投入地質(zhì)調(diào)查總?cè)藬?shù)也呈現(xiàn)出三個階段臺階式增長，與地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費投入的變化趨勢基本一致，年均增長率為11%（圖4）。其中：中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍投入人員年均增長率為14.82%，各階段平均投入人數(shù)分別為：0.3萬人、0.5萬人和0.9萬人。

中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)地調(diào)貨幣工作量也呈現(xiàn)三個階段的增長，與地質(zhì)調(diào)查總投入三個階段（年均地調(diào)投入分別為10億元、20億元、76億元）基本同步，占地質(zhì)調(diào)查年度經(jīng)費份額基本穩(wěn)定在30%左右（圖5）。第一階段地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費增幅不大，年均增長率為9.11%，年均經(jīng)費約為3億元；第二階段地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費年均增長率為48.45%，年均經(jīng)費為6億元；第三階段增幅較第二階段回落明顯，地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費年均增長率為29%，但年均經(jīng)費高達(dá)24億元。

圖4 2002～2011年地質(zhì)調(diào)查人員投入情況

圖5 2000～2012年地調(diào)經(jīng)費投入量、中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)工作量

中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)的年度地調(diào)經(jīng)費份額基本穩(wěn)定30%左右，快速增加的貨幣工作量每年大約2／3由中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍以外隊伍完成。2007年以來，中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)的地調(diào)任務(wù)大幅度增加，貨幣工作量快速增加（圖5），2012年高達(dá)56億元。承擔(dān)方式包括地調(diào)局委托、外協(xié)和競爭性優(yōu)選承擔(dān)單位等。

自2011年開始，競爭性優(yōu)選承擔(dān)單位力度加大，優(yōu)選項目在地調(diào)項目中占比直線上升，到2013年競爭性優(yōu)選項目達(dá)到300個，經(jīng)費占2013年地質(zhì)調(diào)查總經(jīng)費的25%。通過競爭方式優(yōu)選地調(diào)項目承擔(dān)單位將是長期發(fā)展趨勢。

2.3 中央、地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)地調(diào)任務(wù)趨飽和

扣除優(yōu)選項目，2010年、2011年及2012年中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)地調(diào)貨幣工作量基本在20萬元／人a的水平。為滿足業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)多元化需要，局屬單位在業(yè)務(wù)總量中還有20%～30%左右的其他任務(wù)（包括市場收入），結(jié)合實際情況綜合分析，在現(xiàn)有體制機(jī)制和隊伍規(guī)模條件下，中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍地調(diào)項目工作量基本飽和。

地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍承擔(dān)地調(diào)任務(wù)也接近20萬元／人a的水平。由于地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍還承擔(dān)40%左右的地方財政項目和市場項目，推測承擔(dān)地調(diào)貨幣工作量也趨于飽和。

院校地調(diào)院人均承擔(dān)地調(diào)任務(wù)10萬元／人a的水平。考慮到一些院校地調(diào)院成立比較晚，之前主要是以教師個人申請項目，沒有形成整體優(yōu)勢，加之學(xué)校還有學(xué)生可以參加項目的優(yōu)勢，預(yù)計院校地調(diào)院承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查項目能力還有較大提升空間。

3 地調(diào)隊伍的優(yōu)勢和問題比較

通過實地調(diào)研和評估，結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果，對4類隊伍優(yōu)勢及存在問題進(jìn)行歸納（表1），簡要分析如下。

表1 地質(zhì)調(diào)查隊伍優(yōu)勢與不足對比一覽

3.1 中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍

優(yōu)勢：經(jīng)過多年建設(shè)，形成了實體隊伍和項目管理兩個體系：一是地質(zhì)調(diào)查、科研和服務(wù)實體隊伍體系；二是項目管理體系。包括：地調(diào)局、大區(qū)地調(diào)中心、項目承擔(dān)單位的三級管理體系。存在核心問題：具有明顯特色的優(yōu)勢業(yè)務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)團(tuán)隊尚未形成氣候。缺乏長期穩(wěn)定的經(jīng)費保障機(jī)制。

3.2 地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍

優(yōu)勢：地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍中80%以上的單位已基本建實。具備一批實力較強(qiáng)的業(yè)務(wù)骨干，從事野外一線工作的技術(shù)人員占到單位全部技術(shù)人員的75%。存在核心問題：有50%以上的單位公益性實體定位不明確。主要表現(xiàn)為兩種情況：一是部分單位的三定方案未明確職責(zé)任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置，二是部分單位的性質(zhì)定位與省地勘局下屬的其他地質(zhì)隊定位相似，使其在?。▍^(qū)、市）“唯一性”特點被弱化。另外，成果和資料匯交不及時現(xiàn)象比較普遍。

3.3 院校公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍

優(yōu)勢：公益性特點突出。有利于科研、教學(xué)和地調(diào)的充分結(jié)合，有利于提高地調(diào)成果的科技含量；有相對規(guī)模穩(wěn)定的研究生隊伍。存在核心問題：法人負(fù)責(zé)制的觀念和機(jī)制有待建立。院校專家長期形成的課題負(fù)責(zé)制的觀念和管理方式與地質(zhì)調(diào)查法人負(fù)責(zé)制的觀念和管理方式存在較大差異。

3.4 原中央管理的行業(yè)地勘單位

優(yōu)勢：行業(yè)特色突出，勘查實力較強(qiáng)。存在核心問題：未來發(fā)展有較大不確定性。對于事業(yè)單位分類改革的態(tài)度：煤炭地質(zhì)總局、冶金地質(zhì)總局希望能夠轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，其他大部分單位傾向于成為企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的公益類事業(yè)單位。

4 地調(diào)隊伍發(fā)展分析

4.1 地質(zhì)調(diào)查需求持續(xù)強(qiáng)勁，地調(diào)規(guī)模仍面臨擴(kuò)大趨勢

經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展需要消耗礦產(chǎn)資源，為了持續(xù)提供礦產(chǎn)品，必須增加礦產(chǎn)勘查投入。今后一段時期，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對地質(zhì)調(diào)查需求強(qiáng)勁。一是全面建成小康社會對資源提出了剛性需求。到2020年，我國全面建成小康社會，國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，GDP年均增長7%，對礦產(chǎn)資源存在剛性需求。作為先行和基礎(chǔ)的地質(zhì)調(diào)查工作必然需求強(qiáng)勁。二是生態(tài)文明建設(shè)對地質(zhì)調(diào)查提出了廣泛需求。如：資源開發(fā)利用全過程的環(huán)境保護(hù)，重大工程建設(shè)前期的地質(zhì)環(huán)境和地質(zhì)災(zāi)危險性評價，城市地質(zhì)調(diào)查，地下水污染調(diào)查、監(jiān)測，防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)等。三是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對地質(zhì)科技提出更高要求，需要建立地球系統(tǒng)科學(xué)和現(xiàn)代地質(zhì)技術(shù)體系。

4.2 事業(yè)單位改革將大幅度增加地質(zhì)調(diào)查人力資源潛力

根據(jù)對浙江、廣東、重慶、陜西等四個事業(yè)單位分類改革試點?。ㄊ校?2個地勘單位改革情況（圖6）和云南等15個?。▍^(qū)、市）255個地勘單位改革訴求綜合分析，得出以下認(rèn)識：①地勘單位的主體將在分類改革中定位為公益類事業(yè)單位。其中：中央、地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍應(yīng)進(jìn)入公益一類；從事傳統(tǒng)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查的單位大部分應(yīng)進(jìn)入公益二類。少數(shù)從事多種經(jīng)營和礦產(chǎn)勘查開發(fā)一體化單位轉(zhuǎn)為企業(yè)；②地勘單位分類改革進(jìn)入公益二類后，將按事業(yè)單位的基本制度規(guī)范管理，地勘單位戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子的做法將難以繼續(xù)；③針對不同類型的地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位進(jìn)行分類管理勢在必行。

圖6 四試點省（市）地勘單位分類改革情況

5 思考與建議

5.1 開放環(huán)境下的地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)思路

中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍未來發(fā)展要適度擴(kuò)大規(guī)模，控制任務(wù)總量，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)勢領(lǐng)域（主要包括：全球礦產(chǎn)資源潛力評價、地質(zhì)礦產(chǎn)數(shù)據(jù)及信息系統(tǒng)建設(shè)，深部地質(zhì)調(diào)查與地殼探測，油氣及重要礦產(chǎn)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查與潛力評價，區(qū)域基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查，海洋地質(zhì)調(diào)查，地球系統(tǒng)科學(xué)研究，礦政管理技術(shù)支撐，地質(zhì)調(diào)查信息化及數(shù)據(jù)資料服務(wù)），開展與優(yōu)勢領(lǐng)域相應(yīng)的業(yè)務(wù)團(tuán)隊建設(shè)，培育形成地質(zhì)調(diào)查特色業(yè)務(wù)優(yōu)勢和特色業(yè)務(wù)團(tuán)隊。

開展地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍能力建設(shè)動態(tài)評估，促使其進(jìn)一步建實建強(qiáng)。開展院校地調(diào)院能力建設(shè)動態(tài)評估，規(guī)范管理并逐漸建立法人負(fù)責(zé)制的觀念和運行機(jī)制，逐步將院校地調(diào)院建成整合地質(zhì)人力資源的平臺和樞紐。

關(guān)注原中央管理的行業(yè)地勘單位改革發(fā)展動向，探索建立能夠在地質(zhì)調(diào)查中發(fā)揮作用的機(jī)制。

5.2 實行分類管理，加大競爭優(yōu)選力度

對地調(diào)隊伍實行分類管理，建立與之相配套的管理制度。對于中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍，根據(jù)項目承擔(dān)能力，結(jié)合優(yōu)勢業(yè)務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)團(tuán)隊，以計劃下達(dá)為主的方式安排地質(zhì)調(diào)查項目；對于經(jīng)評估符合能力要求的地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍和院校地調(diào)院，根據(jù)單位的合理承擔(dān)能力，以委托方式為主下達(dá)中央財政出資的地質(zhì)調(diào)查項目；其他單位，主要通過競爭方式優(yōu)選項目承擔(dān)單位。加大競爭方式優(yōu)選項目承擔(dān)單位力度。中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍、地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍和院校地調(diào)隊伍要有一定比例的項目通過競爭方式取得。

5.3 以項目績效考評為抓手，完善項目管理體系

項目績效考評要求在項目設(shè)立時，就要明確解決什么問題、實現(xiàn)什么目標(biāo)以及目標(biāo)實現(xiàn)的預(yù)期效益等，項目執(zhí)行過程中要做到階段考評和事后考評，評估結(jié)果要公開，并作為項目立項的重要依據(jù)，接受社會和用戶監(jiān)督[2]。開展項目績效考評，能夠?qū)崿F(xiàn)從項目立項論證到成果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)管理與綜合考評，從而提高項目實施效果。因此，項目績效考評是項目承擔(dān)單位自我管理和上級管理部門監(jiān)督管理的有效工具[3－4]。

5.4 以局屬單位績效考評為抓手，實現(xiàn)戰(zhàn)略的貫徹實施

培育形成局屬單位地質(zhì)調(diào)查特色業(yè)務(wù)優(yōu)勢和特色業(yè)務(wù)團(tuán)隊等建議，需要通過頂層設(shè)計和局屬單位互動，形成具體目標(biāo)任務(wù)，以局屬單位績效考評為抓手，進(jìn)行貫徹實施。

[1]王文，姚震.公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍能力建設(shè)評估理論與實踐[J].中國礦業(yè)，2012，21（11）：27－30.

[2]財政部預(yù)算司.績效預(yù)算和支出績效考評研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[3]財政部.財政部關(guān)于印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知（財預(yù)〔2011〕285號）[G].2011.

[4]中國地質(zhì)調(diào)查局.中國地質(zhì)調(diào)查局關(guān)于印發(fā)《地質(zhì)調(diào)查項目財政支出績效評價辦法（試行）》的通知（中地調(diào)發(fā)〔2012〕136號）[G].2012.