趙 旭 馬秋平 林 瑋

（大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連116026）

一、引言

能源安全是我國經濟可持續(xù)發(fā)展的首要前提，海上能源運輸安全作為能源安全的一個重要組成部分，是未來我國應對能源問題的關鍵。近些年來我國對能源的需求極大地超過了國內的能源供給，2011年中國原油消費量達到4.54億噸，對外依存度超過50%。根據國家能源署（IEA）預測，到2015年和2030年中國的能源需求將分別達到2626億噸和3592億噸油當量，并且到2030年石油在我國能源利用結構中所占比例將會達到22.5%，消耗量由454Mt增至808Mt。［1］由于能源資源分布的不均衡性和需求的差異性，我國大部分能源需要進口，而海上能源運輸一直以來是我國能源進口的主要途徑，因此海上能源通道的安全性以及對主要能源運輸通道的控制是否出現(xiàn)轉移對于保證能源資源持續(xù)輸送到我國，并實現(xiàn)能源資源的供給充足是至關重要的。

對國家或地區(qū)而言，海上能源運輸安全是指以海運的方式以合理的成本安全地通過海上運輸通道進而提供穩(wěn)定的充足的能源可供國家或地區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展。海上能源運輸安全是涉及到國家政治外交、國家能源安全、軍事能力、經濟產業(yè)結構、地區(qū)穩(wěn)定等多層次多方面的戰(zhàn)略問題。有專家學者認為相對于大國軍事封鎖和禁運，目前中國能源運輸安全面臨的主要風險是和平時期的海盜、恐怖主義和運輸事故等。［2］針對我國石油海上運輸的“馬六甲困局”，我國專家分別提出將巽他海峽（Sunda Straits）和龍目海峽（Lombok Straits）作為備選路線以及在中國的東北、西北及西南等地區(qū)建設跨國運輸通道［3］等觀點。因此本文從全局的角度分析我國能源海上運輸面臨的風險，借鑒日本和美國海上能源運輸安全戰(zhàn)略，并提出促進我國海上能源運輸通道安全保障系統(tǒng)協(xié)調運作的建議，對于我國實現(xiàn)能源安全具有參考借鑒意義。

圖1 我國海上能源運輸通道

二、我國海上能源運輸現(xiàn)狀

隨著國民經濟規(guī)模的擴大，能源特別是石油已經成為當代世界國家經濟發(fā)展和社會進步的基本動力。由于地理位置和自然氣候因素的影響，世界的石油資源主要分布在中東、北美、南美和非洲，其次是亞太和歐洲，其中世界已探明的石油儲量70%在中東；天然氣資源主要分布在中東、北美、歐洲、非洲、南美，亞太地區(qū)的天然氣資源分布最為稀少。亞太地區(qū)的油氣資源短缺，我國的石油、煤炭、天然氣等能源需要通過海上運輸和管道運輸從中東等國家進口。由于成本低、效率高以及靈活機動的優(yōu)勢，海運成為了我國能源運輸的第一選擇，我國能源80%以上都要從中東和非洲進口，其中進口石油的90%以上都需要經過海上運輸，每天都有大批石油和天然氣運輸船在海上繁忙運輸。［4］

我國主要的能源進口國家分布在中東、非洲、南美洲、東南亞與大洋洲區(qū)域。我國能源的國際海上運輸航線主要有中東航線、非洲航線、東南亞航線和南美洲航線。其中北非航線和中東航線承擔的進口石油運輸任務大約占我國石油運輸的50%，西非、東南非航線承擔了我國石油進口約30%的任務。如圖1所示，我國海上能源運輸通道主要有霍爾木茲海峽、蘇伊士運河、直布羅陀海峽、曼德海峽、龍目海峽、馬六甲海峽、好望角等。根據粗略統(tǒng)計，我國約85%左右的原油需要經過馬六甲海峽，10%左右的原油經過好望角。我國海上能源運輸在很大程度上依賴這些海上運輸通道，其中馬六甲海峽對我國的海上能源運輸尤為重要。

三、我國能源海上運輸風險分析

能源海上運輸面臨的風險復雜多樣，可劃分為：一般共同風險、特殊風險、戰(zhàn)爭與爭端風險，如表1所示。

表1 海上風險分類與特點

我國海上能源運輸通道系統(tǒng)面臨的風險具體為以下幾個方面：

（一）對外進口依存度過高

我國經濟的可持續(xù)發(fā)展需要充足的能源作為支撐，能源供需緊張和能源利用率低致使我國所需的能源大部分需要從國外進口獲得，導致我國對外依存度過高。能源進口的持續(xù)增加必然會導致我國對海上能源運輸通道的過度依賴。我國能源進口對于中東的依賴程度較大，而中東地區(qū)近年來頻頻發(fā)生政治事件，局勢動蕩，促使我國進口石油的價格一路走高，已經迫使中國在國際市場花費1.2萬億人民幣進口原油，并不得不承受油價上揚給國內帶來的通脹壓力。

（二）進口通道路徑單一，過多依賴于海上通道

陸運系統(tǒng)具有其本身的局限性，這直接導致過多的能源進口依賴于海上通道。我國大部分的能源進口都采取海上運輸方式，且80%以上從中東、非洲進口，路徑較為單一。海盜、恐怖活動等突發(fā)事件都可能會造成海上能源運輸的中斷?；魻柲酒澓{—印度洋—馬六甲海峽—南海是我國海上石油運輸的主要航線，然而該條航線經過的亞丁灣和東南亞水域是世界海盜威脅最嚴重的兩個區(qū)域，一旦發(fā)生大規(guī)模的海盜襲擾事件，一方面將會對我國海上石油運輸的安全造成極大的影響；另一方面將會迫使該條航線停航，極有可能使我國的石油供給面臨短缺的情況。

（三）對通道系統(tǒng)內的某些子系統(tǒng)依賴程度較高

我國能源進口區(qū)域相對來說較為集中，從中東和北非進口的石油超過進口石油總量的50%，約有47%以上的原油經過霍爾木茲海峽。由于進口量大，且進口來源過分集中，我國能源進口面臨著國際霸權主義、恐怖主義和局部戰(zhàn)爭的考驗。［5］一旦這些重要的子系統(tǒng)的安全狀況發(fā)生變化，整個通道系統(tǒng)都必將受到牽連。馬六甲海峽是太平洋和印度洋之間的重要通道，同時也是西亞石油運送到東亞的海上運輸通道，每年都有大量的船舶經過，但是馬六甲海峽通路狹小、海盜猖獗以及恐怖主義都對我國的海上能源運輸構成極大的威脅。

（四）我國海上能源運輸通道不確定性因素眾多

我國能源海上運輸通道所涉及的地區(qū)面臨眾多的不確定因素，且這些地區(qū)的政治環(huán)境復雜，多為矛盾交織的國際政治、軍事敏感地帶。這些不確定因素主要包括恐怖主義、走私、犯罪等，海上運輸通道已經成為我國石油進口的瓶頸。［6］美國作為當今世界的霸主，致力于運用軍事力量控制世界范圍內的能源供給，在美國宣布要控制的16條海上能源運輸通道中，至少有3條將會對我國的能源進口造成負面影響。

四、國外海上能源運輸經驗借鑒

在認清我國海上能源運輸的現(xiàn)狀并分析影響海上運輸安全的風險因素的同時了解其他國家如何應對海上能源運輸安全隱患并借鑒相關策略對我國有效地解決當前面臨的能源海上運輸的安全問題具有重要作用。日本和美國也非常重視海上能源運輸安全的保障，并取得了較好的成效，我國可以借鑒相關的經驗。

（一）日本海上能源運輸安全戰(zhàn)略

日本是眾所周知的能源極度短缺的國家，大部分的能源都需要從國外進口，能源對外依存度很高；日本能源進口來源集中，90%的石油和其他大量的原材料從中東地區(qū)和北非進口，必須經過太平洋和印度洋之間的咽喉要道，嚴重依賴馬六甲海峽，與我國能源進口來源地和海上能源運輸通道重疊；日本同樣受到了中東政局不穩(wěn)定、海盜猖獗等外界環(huán)境因素的威脅，中日之間存在多線交叉的能源競爭。

日本的能源政策的基本目標是3E—能源安全（Energy Security）、經濟增長（Economic Growth）、環(huán)境保護（Environment），保證能源進口穩(wěn)定和安全是日本能源戰(zhàn)略重要的組成部分。［7］日本致力于開拓新的能源進口渠道，減少對中東地區(qū)的過度依賴，實現(xiàn)能源供給渠道的多元化戰(zhàn)略；同時日本的能源多樣化戰(zhàn)略也取得了顯著的成果，能源結構逐漸合理，如日本在2006年實施的《新能源戰(zhàn)略》標志著日本開始實行以核能為主的能源戰(zhàn)略，從根本上減少海上能源運輸量，保障海上能源運輸通道的安全。日本還試圖構建完善的海上能源安全保障系統(tǒng)的法律機制，以日本和美國的合作為基礎，開展多邊合作，并構建區(qū)域性質的海上能源運輸通道安全保障系統(tǒng)來打擊海盜襲擾等活動，通過政治、經濟、文化等多種途徑在東南亞地區(qū)開展系列外交活動，通過聯(lián)合地區(qū)整體的力量保障日本國內的能源海上運輸的安全。

（二）美國海上能源運輸安全戰(zhàn)略

2011年，美國石油對外依存度高達58.37%，但是近幾年來美國采取各種方式增加能源的儲備，保證能源進口的安全。美國主要由墨西哥、加拿大等中南美等國家進口石油，而這些地區(qū)與美國的海上運輸距離較短，因此美國的海上能源運輸通道相對于我國和日本來說較為安全。

美國為了緩和嚴峻的海上能源運輸安全的形勢，一方面增加能源的國內供給，降低對國外能源的依賴；另一方面使用軍事力量控制全球的石油戰(zhàn)略樞紐，保證石油輸出地、輸油管線和海上運輸線的安全。同時，美國積極開展海外油氣資源的開發(fā)，參與全球油氣資源的再分配，使美國能源的對外依賴程度顯著下降。目前，美國開始尋求與能源出口國或地區(qū)締結自由貿易協(xié)定來保障海外能源運輸通道的安全，2010年，中美就能源安全發(fā)表了聯(lián)合聲明，共同承諾增加能源領域的投資，致力于通過開放市場和廣泛的競爭發(fā)展國內能源供應，提高能源利用效率和開發(fā)新能源。

五、我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)協(xié)調分析

我國能源海上運輸的安全問題不容忽視，而其他國家致力于不斷改進完善海上能源運輸系統(tǒng)，且我國海上能源運輸是一個復雜系統(tǒng)，其不但包涵眾多相互影響和作用的因素，而且涉及到很多部門及企業(yè)，因此有必要在分析我國海上能源運輸面臨風險和借鑒外國經驗的基礎上構建我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)，如圖2所示。

圖2 安全保障系統(tǒng)的構成

我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)如圖2所示，包含四個子系統(tǒng)即外交拓展系統(tǒng)、港航管理與配合系統(tǒng)、海事安全系統(tǒng)和能源管理系統(tǒng)，四個系統(tǒng)分別由不同的部門負責，最后由港航企業(yè)、軍隊、海事部門、能源企業(yè)具體執(zhí)行。外交部、國防部、交通運輸部、海關總署及能源局制定相關政策法規(guī)和命令，在各種具體情形中由港航企業(yè)、軍隊、海事部門和能源企業(yè)來執(zhí)行對海上能源運輸通道的安全性保障，從宏觀和微觀層面上構建各子系統(tǒng)相互協(xié)調的我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)。其中，外交拓展系統(tǒng)、港航管理與配合系統(tǒng)、海事安全系統(tǒng)、能源管理系統(tǒng)的具體職能如表2所示。

（一）外交拓展子系統(tǒng)的職能

外交拓展系統(tǒng)主要包括軍隊、港航企業(yè)和能源企業(yè)三個執(zhí)行主體。

軍隊的執(zhí)行任務主要包括軍事交流與訪問、聯(lián)合軍事演習、參加國際救援和海軍醫(yī)療訪問。軍事交流與訪問是一個國家軍事外交的主要表現(xiàn)形式，對推動我國與世界各國，特別是與相關能源國家之間的軍事友好互利關系起著最重要的作用，是反映外交拓展系統(tǒng)運行情況的重要指標；聯(lián)合軍事演習是當今國際外交政治的需要和體現(xiàn)，透過聯(lián)合軍事演習，可以觀察到兩國或多國間政治關系的密切程度和發(fā)展趨勢。其作為軍事訓練的高級形式，正在成為各國一種重要的戰(zhàn)略手段，在國際關系領域中發(fā)揮著日益顯著的作用，影響著海上能源運輸的安全。經統(tǒng)計，2012年索馬里海域襲船案件297起，占2011年的67.7%左右，為最近5年來最低，國際海事局認為多國海軍巡航是提高索馬里海域安全的主要因素。

表2 我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)職能

國際救援作為一種特殊的公共外交手段，在積極參與國際事務，切實開展國際合作的過程中，已經成為中國以及其他一些國家外交領域的重要內容，參與國際救援事務是展示中國國家形象的平臺；海軍訪問與醫(yī)療服務是一種特殊的軍事外交行動，是我國對外援助新增的重要組成部分，也是我國積極履行國際義務的重要舉措，是外交拓展系統(tǒng)的新內容。港航企業(yè)主要是港航企業(yè)海外投資。能源企業(yè)相關任務是能源企業(yè)海外投資，它又包括傳統(tǒng)能源海外投資（石油）和新能源海外投資（水電、風電等），開拓我國能源生產潛能，盡可能降低對外依存度。

“能源外交”已經成為對國外石油嚴重依賴的石油消費大國的外交中心，通過政治、軍事或其他外交手段開辟能源供給渠道成為重要的國際趨勢。外交拓展系統(tǒng)能否有效發(fā)揮應有的職能和作用與系統(tǒng)內部各執(zhí)行主體的協(xié)調關系是密切相關的。首先，需要保證實現(xiàn)軍隊、港航企業(yè)和能源企業(yè)3個執(zhí)行主體的資源共享，其中最主要的是資金和信息的共享。軍隊能夠為能源企業(yè)和港航企業(yè)提供穩(wěn)定的政治環(huán)境和安全的運營環(huán)境，能源企業(yè)和港航企業(yè)能夠保證我國能源的供應多元化戰(zhàn)略的實現(xiàn)。我國現(xiàn)在從委內瑞拉、拉美等其他國家進口的石油和天然氣越來越多，這是我國整個能源供應多元化的重要方向。

（二）港航管理與配合子系統(tǒng)的職能

港航管理與配合系統(tǒng)主要包括港航企業(yè)和海事部門兩個執(zhí)行主體。

在此機制中，港航企業(yè)的相關指標主要有建立突發(fā)公共事件應急處理預案、特殊時期港航企業(yè)承擔重要物資的運送、特殊時期應海事部門要求更改航線的支付和特殊時期應海事部門要求改裝船舶等。海事部門的主要相關指標為其對港航企業(yè)的引導與監(jiān)督支付。

（三）海事安全系統(tǒng)的職能

海事安全系統(tǒng)主要包括軍隊和海事部門兩個執(zhí)行主體。

在海事安全系統(tǒng)中，軍隊主要是擴大并維持海軍護航規(guī)模、建設海上能源運輸通道安全指揮平臺、海軍日常應對突發(fā)事件的響應程度和特殊時期軍備作戰(zhàn)能力，而海事部門主要是制定海事安全應急預案和設信息交換平臺。

軍隊和海事部門的合作，對于保障我國海上能源運輸通道的安全是刻不容緩的。

（四）能源管理系統(tǒng)的職能

在能源管理系統(tǒng)中，能源企業(yè)為主要因素，其相關任務主要為新能源海外投資、傳統(tǒng)能源海外投資、新能源境內投資、傳統(tǒng)能源境內投資、可替代性能源投資以及能源儲備基礎設施投資。其中，傳統(tǒng)能源主要指石油；新能源主要指水電、風電、生物質能、太陽能、地熱能、海洋能；替代能源指生物液體燃料、煤基液體燃料和氫燃料電池等。

能源企業(yè)任重道遠，有效利用傳統(tǒng)能源、開發(fā)新能源的過程漫長，需要能源企業(yè)的創(chuàng)新和堅持。

在保障我國海上能源運輸安全的核心思想下，各個子系統(tǒng)不僅需要單獨的有效運作，更要求四個子系統(tǒng)之間進行高效和精準的配合，方能最大限度的達到保障能源運輸安全的目的。而系統(tǒng)的效用歸根結底還是靠部委的運作與配合的而表現(xiàn)出來的，這就更需要各部委之間在政策法規(guī)、職責劃分與具體事務上進行更緊密的合作與配合，力圖最大化各個系統(tǒng)的效率，以保障我國海上能源運輸通道的安全。

六、保證我國海上能源運輸系統(tǒng)高效運行的建議

我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)涵蓋眾多內容，如何保障外交拓展、港航管理與配合、海事安全和能源管理這四個子系統(tǒng)的協(xié)調運作以及功能上的互補，怎樣促進軍隊、港航企業(yè)、海事部門以及能源企業(yè)之間的相互配合，都是需要進一步思索和探討的問題。本文將從以下幾點討論如何促使我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)的協(xié)調，并使其發(fā)揮最大的作用。

（一）系統(tǒng)內部的協(xié)調

1、港航企業(yè)

一般狀況下，港航企業(yè)應加大海外投資力度，國家相關部委應對港航企業(yè)海外投資進行扶持，頒布相關法規(guī)并提出相應政策，以保障港航企業(yè)海外投資的順利進行。港航企業(yè)要建立突發(fā)公共事件應急處理預案，以應對影響海上能源運輸通道安全的各種突發(fā)公共事件，如國家沖突、海上救援、海盜等。特殊狀態(tài)下，應大幅降低海外投資比重，將資源重點分配到特殊時期改裝船舶、運送物資和更改航線上，最大能力的配合海事部門以及軍隊等國家政府機關，保障特殊狀態(tài)下海上能源運輸通道的安全。

2、海事部門

海事部門在整個安全保障機制中主要承擔信息平臺和應急預案的建立，以及特殊時期對港航企業(yè)的督導作用。

加強海事部門信息化建設，設完善的信息交換平臺，建立信息聯(lián)絡通道，并確保二十四小時暢通。使各種復雜信息完整且迅速的在各個部門之間傳遞，提高整個機制運作效率。

制定健全的海事安全應急預案，并對預案涉及環(huán)節(jié)定期進行演練，結束后進行評價并將評價結果作為修改預案的依據，以不斷提高應急預案的有效性。

在特殊時期，海事部門肩負著對港航企業(yè)行為的監(jiān)督和引導作用。海事部門是連接國家政府機關和企業(yè)的紐帶，國防部和外交部等部委通過海事部門作用于港航企業(yè)，引導港航企業(yè)配合特殊情況下國家的行動；而港航企業(yè)通過海事部門傳遞對國家部委的各種訴求。

3、能源企業(yè)

能源企業(yè)在保障機制中的影響因子主要是各種投資行為，包括新能源與傳統(tǒng)能源的海外投資與境內投資、替代能源投資以及能源儲備基礎設施的投資。在大幅投資傳統(tǒng)能源和新能源的基礎上，加快對替代能源的研究和開發(fā)，降低我國能源對外依賴度，從而提高我國海上能源運輸通道的安全。

4、制定健全的海事安全應急預案

制定健全的海事安全應急預案，并對預案涉及環(huán)節(jié)定期進行演練，結束后進行評價并將評價結果作為修改預案的依據，以不斷提高應急預案的有效性。在特殊時期，海事部門肩負著對港航企業(yè)行為的監(jiān)督和引導作用。海事部門是連接國家政府機關和企業(yè)的紐帶，國防部和外交部等部委通過海事部門作用于港航企業(yè)，引導港航企業(yè)配合特殊情況下國家的行動；而港航企業(yè)通過海事部門傳遞對國家部委的各種訴求。

圖3 我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)綜合管理平臺的基本框架

5、建立信息平臺、合理分配資源

建立一個關于我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)的綜合管理平臺，即設立一個專門的機構，對海上能源運輸通道進行專業(yè)化管理，承擔安全保障系統(tǒng)高效運行的職責。

資源的合理分配是安全保障系統(tǒng)得以高效運行的重要條件，故在此綜合管理平臺中，財政部作為辦理和監(jiān)督中央財政的經濟發(fā)展支出以及中央政府性投資項目的財政撥款主體，應設立財政部駐我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)辦公室，為安全保障系統(tǒng)提供經濟支持和正確引導。除了財政部的資金支持外，綜合管理平臺離不開前文所述的外交部、國防部、交通運輸部、海關總署以及國家能源局的共同作用，故這些國家部委都應在綜合平臺中設立自己的常駐機構，以保障系統(tǒng)的高效運行。建立完善的信息搜集和交換平臺，向上聯(lián)通各個部位所設的辦事處，向下連接港航企業(yè)和能源企業(yè)以及各級海事部門。強大的信息平臺是機系統(tǒng)得以高效運行的重要條件，是綜合管理平臺得以順暢運行的保障。根據以上對結果的分析和各部門職責的劃分，建立我國海上能源運輸安全保障系統(tǒng)綜合管理平臺的基本框架。

（二）系統(tǒng)外部的協(xié)調

1、運用外交手段，達成友好合作

我國海上能源運輸的安全要求我國利用外交手段與世界其他國家達成友好協(xié)議形成聯(lián)盟，一方面，與能源出口國或地區(qū)達成親密的合作伙伴關系能夠有效保證能源供給的安全，推行我國的能源進口多元化戰(zhàn)略；另一方面，積極參與其他國家的聯(lián)合軍事演習和聯(lián)合護航，共同抵御海盜和其他不安定因素對我國海上能源運輸安全的影響。目前，我國已經和多個國家建立多邊機制，參與APEC能源合作、東盟＋3能源合作等多個能源國際組織和國際會議多邊合作機制，在國際上引起了積極響應。［8］

2、積極借鑒國外相關經驗，提升保障能力

海上能源運輸的安全一直以來是眾多國家制定能源戰(zhàn)略的重點，各國家針對目前的形勢結合本國能源運輸的現(xiàn)狀做出不同的反應，其中許多國家的做法都值得我國借鑒和效仿。例如日本在不同的發(fā)展時期針對經濟發(fā)展的特點制定不同的能源運輸的戰(zhàn)略，并提倡通過完善國家的法律體系為海上能源運輸安全的實施提供法律基礎等。

3、關注形勢，積極應對

海上能源運輸的安全僅僅依靠一個國家的努力模式遠遠不夠的，需要多個國家的合作和協(xié)商。然而，在實際操作中各國家的海上能源運輸戰(zhàn)略基本都是從自身的利益出發(fā)，有可能會損害到其他國家的某些方面的利益。我國要時刻關注其他國家制定的海上能源運輸的戰(zhàn)略措施，分析對我國可能造成的影響，盡快能做出反應，避免使我國的海上能源運輸陷入被動的境地。

［1］沈鐳、薛靜靜.中國能源安全的路徑選擇與戰(zhàn)略框架［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2011，（10）：49－54.

［2］趙宏圖.“馬六甲困局”與中國能源安全再思考［J］.現(xiàn)代國際關系，2007，（6）：36－42.

［3］黃云.跨國運輸通道是民族經濟外向拓展之道，云南民族大學學報（哲學社會科學版），2011，（1）：87－91.

［4］張榮忠.世界能源運輸線的咽喉要道—中國進口能源的運輸風險與應付［J］.港口經濟，2004，（5）：36－38.

［5］劉廣蓮.我國鐵礦石進口海運通道風險評估與應急研究.大連海事大學碩士學位論文，7.

［6］李亞敏.影響中美關系的能源因素.北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版），2006，（9）：75－79.

［8］陶冶等：“構建全球合作背景下的中國能源外交戰(zhàn)略”，中國能源，2007，（7）：27－29.