□文/傅白水

浙江小城市培育試點(diǎn)探路

□文/傅白水

新型城鎮(zhèn)化，“新意”在于拋棄原先的造城運(yùn)動(dòng)，改以往粗放的“土地城鎮(zhèn)化”為“人口城鎮(zhèn)化”。而對(duì)于小城鎮(zhèn)來(lái)講，什么樣的發(fā)展方式更適宜？就此，浙江選擇了農(nóng)村“就地城鎮(zhèn)化”途徑，率先走在了全國(guó)的前頭。作為領(lǐng)頭羊的浙江如何探路？試點(diǎn)的途中遇到過(guò)什么困難和挑戰(zhàn)？其他各地能否從中取到“真經(jīng)”？

浙江省嘉善縣姚莊鎮(zhèn)桃花美景吸引了上海、杭州等大中城市游客來(lái)此采風(fēng)

2010年，浙江共有334個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)入全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)行列，占三分之一強(qiáng)，全省人口超過(guò)5萬(wàn)、財(cái)政收入超過(guò)5億的大鎮(zhèn)共51個(gè)，這為浙江目前推進(jìn)的小城市試點(diǎn)工作提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

由鎮(zhèn)到城:小城鎮(zhèn)之路如何走？

2010年12月，浙江開(kāi)展小城市培育試點(diǎn)，選擇小城市試點(diǎn)的條件主要有三個(gè)，首先是離縣城比較遠(yuǎn)，其次是經(jīng)濟(jì)總量大，第三是輻射人口比較廣。從全省200個(gè)中心鎮(zhèn)中選取27個(gè)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)的“先遣隊(duì)”。開(kāi)始探索小城鎮(zhèn)建設(shè)，以走出一條具有浙江特色的小城鎮(zhèn)建設(shè)路子。

在小城市培育上，浙江延續(xù)之前“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的方向，并加大力度，在地權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)方面出臺(tái)一系列配套政策。

在地權(quán)方面，一是給予試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜機(jī)制保障，縣里支持試點(diǎn)鎮(zhèn)用地，安排一定數(shù)量的用地計(jì)劃指標(biāo)，單獨(dú)切塊，直接下達(dá)到試點(diǎn)鎮(zhèn)。有的甚至直接從所轄市的指標(biāo)中下達(dá)。僅2012年27個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)際給予試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)14599畝，鎮(zhèn)均540畝。二是加快土地節(jié)約集約利用和人口集聚。積極推進(jìn)宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房改革，兩年來(lái)，27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房2.71萬(wàn)戶(hù)、9.43萬(wàn)人。力推低丘緩坡開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，有4個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)列入省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)塊，規(guī)劃開(kāi)發(fā)面積3.6萬(wàn)畝。

在財(cái)權(quán)方面，建立一級(jí)財(cái)政體制和稅費(fèi)返還機(jī)制。27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)全面建立“劃分稅種、核定基數(shù)、超收分成，以2010年為基期年，一定三年不變，可設(shè)立金庫(kù)”的一級(jí)財(cái)政體制；城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)、教育費(fèi)附加、土地出讓凈收益縣（市、區(qū)）留成部分100%返還機(jī)制。兩年來(lái)，27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)新增財(cái)政超收分成30.5億元，返還稅費(fèi)81.5億元。有22個(gè)縣(市、區(qū))對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施了財(cái)政超收100%返還，土地出讓金凈收益、城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)實(shí)現(xiàn)了100%返還，僅2012年就返給試點(diǎn)鎮(zhèn)42.8億元。而2012年10億元省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)扶持則撬動(dòng)了279億元地方財(cái)政配套資金，拉動(dòng)了1229億元全社會(huì)投入。

在事權(quán)方面，一方面提高領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)高配增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記職級(jí)高配全部到位，其中17個(gè)高配為縣(市、區(qū))委常委;11個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了職級(jí)高配，2012年新增4個(gè)。另一方面下放行政審批、執(zhí)法等多項(xiàng)權(quán)力，推進(jìn)擴(kuò)權(quán)改革和行政執(zhí)法體制改革。按照“確需管用”原則，通過(guò)委托、授權(quán)、機(jī)構(gòu)延伸等方式鎮(zhèn)均下放擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)171項(xiàng)、執(zhí)法事項(xiàng)455項(xiàng)。

在投融資方面，積極鼓勵(lì)有條件的試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，有12家村鎮(zhèn)銀行和26家小額貸款公司在試點(diǎn)鎮(zhèn)開(kāi)業(yè)運(yùn)行，吸引社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。

同時(shí)，積極推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民市民化改革。探索開(kāi)展以“本地進(jìn)城農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體資產(chǎn)收益權(quán)可保留、可交易流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務(wù)可享受；外來(lái)務(wù)工人員積分落戶(hù)、享受當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)”為主要內(nèi)容的農(nóng)民市民化改革。兩年來(lái)，27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)新增落戶(hù)人數(shù)6.9萬(wàn)人。

成長(zhǎng)瓶頸:有哪些問(wèn)題與隱憂(yōu)？

發(fā)展什么樣的小城市?是孤立的、離散的、碎片化的小城市，還是發(fā)展連續(xù)的、集群的、有機(jī)聯(lián)系的小城市? 無(wú)論哪一條路徑，浙江的城市化并非坦途，仍存在很多問(wèn)題和隱憂(yōu)。

首先，仍是“小馬拉大車(chē)”。浙江柳市鎮(zhèn)一位書(shū)記曾經(jīng)反映說(shuō)：“我們改革的一些措施，實(shí)際上還沒(méi)有完全到位，而且也很難到位。真正有權(quán)的是縣一級(jí)政府，我們作為一個(gè)鎮(zhèn)，在縣一級(jí)很接近的地方，你想要分到多少的權(quán)力，是不大可能的?！蹦壳?，行政管理體制改革仍是局部。擴(kuò)權(quán)改革實(shí)際是上級(jí)政府與試點(diǎn)鎮(zhèn)之間的一種“委托代理”關(guān)系，許多行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的下放存在一定的法律障礙。尤其是人事任免權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)等重要領(lǐng)域，仍有較多權(quán)限缺失，擴(kuò)權(quán)改革并未真正達(dá)到權(quán)責(zé)一致的管理體制。

浙江南潯古鎮(zhèn)

其次，小城鎮(zhèn)承載的壓力巨大。人口快速集聚給社會(huì)管理、資源環(huán)境和公共服務(wù)支出帶來(lái)巨大壓力。城市核心區(qū)、生活居住區(qū)、工業(yè)商貿(mào)區(qū)、生態(tài)休閑區(qū)的功能區(qū)分不夠清晰，部分試點(diǎn)鎮(zhèn)的建成區(qū)生產(chǎn)與生活混雜，城市功能區(qū)建設(shè)任重道遠(yuǎn)。而原有歷史欠賬因素，基礎(chǔ)設(shè)施等都有待進(jìn)一步完善。另外，城鎮(zhèn)化因產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展吸引大量外來(lái)人口常住，給城鎮(zhèn)社會(huì)管理、資源環(huán)境、公共服務(wù)支出等帶來(lái)了巨大壓力。部分試點(diǎn)鎮(zhèn)建成區(qū)外來(lái)人口甚至多于本地人口，大量外來(lái)人員流入帶來(lái)了公共交通、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等系列公共支出壓力。

再次，建設(shè)資金緊張、投入不均衡。從當(dāng)前政府資金投資建設(shè)小城鎮(zhèn)方向看，因資金有限，財(cái)力還是傾向于道路等基礎(chǔ)建設(shè)。從政府性投資項(xiàng)目看，部分試點(diǎn)鎮(zhèn)近一半資金用于商業(yè)住宅建設(shè)項(xiàng)目，而用于扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和體制創(chuàng)新類(lèi)等支出占比不高，甚至不足10%，投資方向與新型城鎮(zhèn)化的政策意圖存在差距。

最后，最讓人擔(dān)憂(yōu)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。建設(shè)資金需求大，融資難、成本高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求，需要依賴(lài)土地出讓和融資解決，財(cái)政透支和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。目前，受融資平臺(tái)清理影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資主體缺失，加上銀行放貸設(shè)置條件苛刻，融資難度大、財(cái)務(wù)成本高；而投資大多是無(wú)收益的公益性項(xiàng)目，若是盈利性項(xiàng)目也往往難以覆蓋融資成本，風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程，很可能是地方債進(jìn)一步積累的過(guò)程。

由城到人:未來(lái)之路如何走？

浙江小城市發(fā)展挑戰(zhàn)依舊嚴(yán)峻。最大難點(diǎn)在于制度障礙，只有通過(guò)改革，才能破除傳統(tǒng)體制對(duì)城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)間要素的約束和限制，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)的潛力才能得到真正釋放。

第一，發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化更多來(lái)自市場(chǎng)主體的自發(fā)選擇，是市場(chǎng)化過(guò)程，不是政府主導(dǎo)的行為。因此，新型城鎮(zhèn)化不能沿用政府主導(dǎo)投資的單兵突進(jìn)方式，實(shí)現(xiàn)“政府推動(dòng)”和“市場(chǎng)拉動(dòng)”的雙重動(dòng)力機(jī)制的結(jié)合。

第二，注重人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的外在表現(xiàn)是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，但其實(shí)質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。過(guò)去城鎮(zhèn)化建設(shè)偏重速度和規(guī)模擴(kuò)張，有速度而無(wú)質(zhì)量，且發(fā)展模式千篇一律。未來(lái)城鎮(zhèn)化不應(yīng)是簡(jiǎn)單的“造城”運(yùn)動(dòng)，應(yīng)在土地資源的集約高效配置前提下，更加注重“人的城鎮(zhèn)化”，不僅要讓農(nóng)民進(jìn)城實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，還要實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等系列由鄉(xiāng)到城的重大轉(zhuǎn)變，圓進(jìn)城農(nóng)民的“市民夢(mèng)、創(chuàng)業(yè)夢(mèng)、安居夢(mèng)”。

第三，推進(jìn)大城小鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)融合。任何一個(gè)小城市，其背后支撐的都是一個(gè)由快捷的交通網(wǎng)絡(luò)和一體化的體制機(jī)制構(gòu)成的城市體系和城市集群。由此可見(jiàn)，構(gòu)建適合小城市健康發(fā)展的城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展體制和機(jī)制，構(gòu)建由中心大城市帶動(dòng)的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系，以充分發(fā)揮小城市之長(zhǎng)，彌補(bǔ)小城市之短，這可能是小城市發(fā)展能否獲得成功的關(guān)鍵所在。

城鎮(zhèn)化不可能消滅鄉(xiāng)村，某種意義上，還要切實(shí)發(fā)揮城鎮(zhèn)的輻射功能和帶動(dòng)作用，支持更多的資本、人才向農(nóng)村流動(dòng)，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村居民的人口素質(zhì)提高、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)在政策目標(biāo)上要摒棄城市和農(nóng)村的二元政策，打破制度壁壘，實(shí)現(xiàn)大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)。對(duì)于小城市的未來(lái)發(fā)展，浙江一個(gè)中心鎮(zhèn)黨委書(shū)記有自己的理解，“小城讓生活更美好，鄉(xiāng)村讓城市更向往，這也是城鎮(zhèn)化探索中的目標(biāo)?！?/p>

（作者系浙江省知名區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者）

點(diǎn)評(píng)

一個(gè)蘿卜一個(gè)坑。面對(duì)國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策，浙江省依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜，開(kāi)拓出了一條適合自己的道路。作為試點(diǎn)領(lǐng)頭羊，雖然他們也遇到了各種困難，但只有本著科學(xué)合理的發(fā)展思路，哪怕遇到了絆腳石，也可攻破。（張靜）