● 李建軍

預(yù)算體制是現(xiàn)代經(jīng)濟、政治和社會制度的主要組成部分，構(gòu)建良好的預(yù)算管理體制是實現(xiàn)政府規(guī)范有序、公平公正、科學(xué)高效治理的內(nèi)在要求。近些年，我國預(yù)算改革取得了一系列新的進展，如政府收支分類改革、部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、預(yù)算公開等。在改革發(fā)展的新時期，預(yù)算體制亟待有新的突破，以釋放制度紅利，促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、保障社會穩(wěn)定和諧。

一、預(yù)算層級的扁平化

要優(yōu)化預(yù)算體制，首先需優(yōu)化預(yù)算層級。“一級政府、一級財政、一級預(yù)算”是通常的預(yù)算層級安排邏輯，與我國中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)五級政府相對應(yīng)。長期以來我國有五級預(yù)算，過多的預(yù)算層級使縱向環(huán)節(jié)增加、預(yù)算碎片化，降低了預(yù)算編制效率、資金流轉(zhuǎn)效率和預(yù)算支出的有效性?！笆≈惫芸h”、“鄉(xiāng)財縣管”的推進，為我國制度性預(yù)算層級的簡化提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，應(yīng)適應(yīng)發(fā)展趨勢全面取消地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算層級，構(gòu)建包括中央、省、縣（市）的三級預(yù)算框架。由于交通和信息的便捷、發(fā)達，居民享有的地方公共服務(wù)主要為縣級政府及部門在縣域內(nèi)統(tǒng)籌組織提供，無論是財力弱的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是財力雄厚的東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口和地域規(guī)模相對較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有必要成為獨立的一級預(yù)算，可以類似地成為縣級的一個部門預(yù)算。預(yù)算層級的扁平化，不僅有巨大的預(yù)算效率增進效應(yīng)，同時也為明確各預(yù)算層級的預(yù)算收支權(quán)責(zé)創(chuàng)造了條件。

二、預(yù)算收支責(zé)任的明晰化

明晰各預(yù)算層級的預(yù)算收入權(quán)益和預(yù)算支出責(zé)任，是預(yù)算編制的基礎(chǔ)，也是提升公共收支績效的保障。1994年分稅制改革主要明確了中央與地方預(yù)算收入權(quán)的劃分，而未對省以下預(yù)算收入權(quán)以及政府間事權(quán)和預(yù)算支出責(zé)任進行明確、規(guī)范的劃分。因此，應(yīng)在厘清社會主義市場經(jīng)濟下政府職責(zé)范圍情況下，根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍、需求分布、生產(chǎn)特性和各級地方政府在不同公共服務(wù)提供中的信息優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、激勵約束來確定不同層級政府的預(yù)算支出責(zé)任。根據(jù)稅基流動性、稅基或課稅對象分布、征管效率性、稅種的經(jīng)濟和分配效應(yīng)、稅收地區(qū)間公平、受益性等來確定不同稅種在各預(yù)算層級之間的分配，實現(xiàn)中央稅、地方稅與共享稅的合理搭配。并且，上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付都應(yīng)采用因素法，按照透明化、規(guī)范化的要求，實行公式化計算，并在上下級政府預(yù)算編制中得到完整、細致的體現(xiàn)。并且，上下級政府在預(yù)算編制中應(yīng)該充分溝通和協(xié)調(diào)，通過科學(xué)化、規(guī)范化的預(yù)算編制，克服轉(zhuǎn)移支付中“跑部錢進”的非正常形態(tài)。

三、預(yù)算機構(gòu)設(shè)置的合理化

預(yù)算是包括編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督的復(fù)雜系統(tǒng)。預(yù)算編制主要由政府財政部門負責(zé)，人大為預(yù)算審批機關(guān)，政府執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算，人大及其常委會在預(yù)算監(jiān)督中處于法定核心地位，審計部門是預(yù)算監(jiān)督的重要部門。在預(yù)算編制過程中，除財政部門外多部門擁有編制權(quán)，導(dǎo)致預(yù)算編制機構(gòu)碎片化，從而降低了預(yù)算的整體性和全局性。由于人大制度不完善，代表專職化和專業(yè)化程度低，人大財政經(jīng)濟委員會和預(yù)算工作委員會具體職責(zé)權(quán)能的局限以及人員配備數(shù)量、專業(yè)技能、工作方式的約束，人大還不能有效履行預(yù)算審批和監(jiān)督職能。審計部門的監(jiān)督本身屬于行政部門的自我監(jiān)督，缺乏問責(zé)權(quán)，糾錯和問責(zé)機制軟化。因此，應(yīng)優(yōu)化預(yù)算相關(guān)機構(gòu)的設(shè)置，整合政府的預(yù)算編制機構(gòu)，設(shè)立獨立于財政等部門直接向本級政府首腦負責(zé)的預(yù)算工作辦公室，全面負責(zé)預(yù)算編制；強化人大預(yù)算工作委員會，使其既是人大常委會的工作委員會，又是人大專門委員會，負責(zé)預(yù)算的分析與預(yù)計、審核修改、預(yù)算資金撥付控制和預(yù)算監(jiān)督；在人大成立專門的審計委員會，對政府預(yù)算執(zhí)行進行審計監(jiān)督，向人大提交審計報告，對查出的預(yù)算問題依法進行問責(zé)，并向社會公開。

四、預(yù)算監(jiān)督的強化

我國當(dāng)前的預(yù)算監(jiān)督是財政部門監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的綜合體，監(jiān)督分散、弱化。預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵在于監(jiān)督的獨立性和專業(yè)性，財政部門監(jiān)督和審計監(jiān)督本身屬于政府內(nèi)部自我監(jiān)督。強化預(yù)算監(jiān)督的有效方案在于，建立人大立法型監(jiān)督為核心、社會公眾監(jiān)督為輔助的外部預(yù)算監(jiān)督制度模式。如前所述，強化人大預(yù)算工作委員會的地位和職能，在人大設(shè)立審計委員會，加強人大對預(yù)算的審核、監(jiān)督和問責(zé)。預(yù)算監(jiān)督應(yīng)貫穿預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和決算的全過程，在預(yù)算編制階段，政府應(yīng)向人大預(yù)算委員會傳遞共享預(yù)算編制信息，人大預(yù)算工作委員會對政府預(yù)算編制的宏觀導(dǎo)向、合規(guī)性、科學(xué)性進行監(jiān)督，提高預(yù)算編制質(zhì)量。在預(yù)算審批階段，人大預(yù)算工作委員會對預(yù)算草案進行初審，并組織召開預(yù)算審議會，對政府預(yù)算編制及相關(guān)部門代表進行詢問和質(zhì)詢，并進行意見匯總，對預(yù)算草案進行多輪修改，形成預(yù)算審議會預(yù)算草案；人大會議召開期間，人大預(yù)算工作委員會根據(jù)代表的審查意見，提出審查結(jié)果報告和修改案，提交人大主席團審議通過，形成預(yù)算決議，再由全體代表表決。在預(yù)算執(zhí)行階段，人大預(yù)算工作委員會控制預(yù)算撥款，以對政府及其部門違法違規(guī)使用預(yù)算資金進行及時控制；預(yù)算執(zhí)行中的追加、項目調(diào)整等重要預(yù)算調(diào)整事項，須由預(yù)算工作委員會初審，再經(jīng)人大常委會審批。此外，對于預(yù)算的執(zhí)行和決算的審計監(jiān)督，人大下設(shè)的審計委員會對政府預(yù)算執(zhí)行實施事中和事后監(jiān)督，對預(yù)算審計查出的問題單位和個人具有處罰權(quán)，能夠依法對相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)。

五、預(yù)算與政策和規(guī)劃的協(xié)調(diào)化

預(yù)算制定與政策、規(guī)劃的不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為：分管領(lǐng)導(dǎo)制下政策的部門性和預(yù)算的整體性發(fā)生沖突、本級政府年度預(yù)算編制時間一般早于年度工作計劃制定、政府發(fā)展規(guī)劃的長期性和中長期預(yù)算的缺失產(chǎn)生的矛盾。這造成了預(yù)算功能的碎片化，降低了預(yù)算的整體性、長遠性，使預(yù)算、政策、規(guī)劃的實施效果削弱。為此，一方面，如前所述，在政府設(shè)立直接向本級政府首腦負責(zé)的預(yù)算工作辦公室，全面負責(zé)預(yù)算編制，強化預(yù)算編制機構(gòu)功能，使其真正能超越部門，從全局和整體出發(fā)編制預(yù)算，同時有能力與各政策部門溝通和協(xié)調(diào)。另一方面，政府年度工作計劃制定應(yīng)盡可能提前，政府預(yù)算編制部門（如預(yù)算工作辦公室）和人大有關(guān)預(yù)算部門（預(yù)算工作委員會）都應(yīng)不同程度參與政府年度工作計劃制定。再者，除了年度預(yù)算編制外，各級預(yù)算編制機關(guān)都應(yīng)根據(jù)國家及其本地的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，制定滾動式的中期預(yù)算和長期預(yù)算，使預(yù)算成為促進規(guī)劃和戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要機制。

六、預(yù)算的透明化

預(yù)算透明是預(yù)算的基本原則和要求，近年來，我國預(yù)算公開透明工作取得了一些可喜的進展，但與預(yù)算透明的國際標(biāo)準(zhǔn)和社會公眾的期待還有很遠的距離。預(yù)算透明包括預(yù)算過程的透明和預(yù)算內(nèi)容信息的透明。預(yù)算過程的透明要求在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督的各環(huán)節(jié)，公眾有充分的參與權(quán)和知情權(quán)，預(yù)算過程通過媒體直播或報道的形式置于公眾的視野之內(nèi)。我國預(yù)算信息公開從根本上講，不存在制度和技術(shù)上的制約，主要是缺乏公開的激勵和強制性壓力。為實現(xiàn)預(yù)算信息的真正公開透明，在我國《預(yù)算法》修訂時，應(yīng)對預(yù)算信息公開的程度、方式、法律責(zé)任等都做具體、詳細的規(guī)定，使預(yù)算信息公開有明確、完善、具體的法律依據(jù)。除涉及國家安全機密，政府預(yù)算收支項目信息都要全面、詳盡、無保留、及時的公開，每一筆、每一元預(yù)算資金來自哪里、具體用在哪里，都有詳細的報告和說明，人們都可以通過網(wǎng)絡(luò)方式便捷的獲得。 預(yù)算信息一般分為 “類”、“款”、“項”、“目” 四級， 公開到 “類”、“款”、“項”的框架性公開幾乎不具實際意義，預(yù)算信息應(yīng)從“類”到“目”進行全面公開，并附加相關(guān)信息加以說明，這是預(yù)算信息公開的應(yīng)有之義和現(xiàn)實要求。

七、預(yù)算周期的科學(xué)化

科學(xué)合理的預(yù)算周期制度是保證預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督有效性的重要環(huán)節(jié)。我國預(yù)算編制時間不合理，預(yù)決算審議時間短，預(yù)算先期執(zhí)行存在問題。為此，應(yīng)進行預(yù)算周期改革，實行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度。我國的預(yù)算周期可設(shè)計為28個月：（1）預(yù)算的編制和審議階段，從上一年的年初至下一年3月人代會審議批準(zhǔn)預(yù)算。該階段的第一時期，在上年決算中對上一年預(yù)算執(zhí)行情況進行分析和績效評價，根據(jù)當(dāng)年預(yù)算已執(zhí)行情況和經(jīng)濟形勢，對下一年的經(jīng)濟和財政收支進行預(yù)估，構(gòu)建預(yù)算框架，初步提出預(yù)算總額和結(jié)構(gòu)方案，大約6個月時間。第二時期，政府預(yù)算編制機構(gòu)圍繞預(yù)算總目標(biāo),與本級相關(guān)機構(gòu)進行溝通，了解分析其預(yù)算執(zhí)行情況，制定完整細致的預(yù)算草案,這段時間大約至1月初，約6個月時間。這一期間同時制定下一年前4個月的政府臨時預(yù)算,政府臨時預(yù)算草案應(yīng)在11月左右報送人大常委會，并在本年12月之前由本級人大常委會通過。第三時期,預(yù)算的審批,大約需要4個月的時間。1月初政府預(yù)算草案提交人大，預(yù)算工作委員會組織對預(yù)算草案進行初審和修改后，在人大召開時提交人大會議討論修改，表決通過；接著,中央政府預(yù)算機構(gòu)在兩周內(nèi)將預(yù)算轉(zhuǎn)批給各級預(yù)算執(zhí)行單位或部門,這一階段在4月之前完成。（2）預(yù)算的執(zhí)行調(diào)整階段，這一時期為1-12月的整個預(yù)算年度。這一階段的前4個月按臨時預(yù)算執(zhí)行,年度預(yù)算法案通過后，全年按預(yù)算法案執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過程中,可根據(jù)情況和法定程序?qū)︻A(yù)算進行調(diào)整和變更，由預(yù)算工作委員會初審，交人大常委會批準(zhǔn)。（3）決算階段，為預(yù)算年度終了后下一年的1-4月。這一期間組織編制預(yù)算年度的決算,并按規(guī)定程序再提交人大批準(zhǔn),并對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析、總結(jié)和評價,為下一年度預(yù)算的編制提供參考。每個預(yù)算周期分為三個階段，共28個月,在同一個預(yù)算年度內(nèi),不同預(yù)算周期的三個階段在時空上是并存的。

八、預(yù)算的完整化

十八大報告提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。目前，我國已初步形成了包括公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保障預(yù)算和國有資本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系框架，但我國的全口徑預(yù)算還處于初始階段，很不完善。為建立真正的全口徑預(yù)算、實現(xiàn)預(yù)算的規(guī)范完整，應(yīng)加速改革完善相關(guān)制度：其一，加強政府基金預(yù)算管理，將政府基金及其他所有政府部門的自收自支項目全部納入公共預(yù)算，其收取和使用都由公共預(yù)算安排，或?qū)？顚Ｓ?、或統(tǒng)籌安排；其二，社會保障作為基本公共服務(wù)，社?；鹗罩Ш鸵话泐A(yù)算中的社會保障支出同樣都是社會保障收支，無論社保部門自身運行，還是社?；鹗杖『陀枚榷紝儆诠彩罩Х懂?，應(yīng)將社會保障預(yù)算納入公共財政預(yù)算，實現(xiàn)原有兩大預(yù)算中社會保障性收支的整合，強化社會保障的預(yù)算管理，并逐步將社會保障費改為社會保障稅；其三，應(yīng)將所屬本級預(yù)算的所有國有企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，強化國有資本經(jīng)營收益上繳公共預(yù)算、支付公共服務(wù)開支的制度，改變國有資本經(jīng)營收益在國有企業(yè)體系內(nèi)封閉運行的狀況；其四，加強中央與地方政府債務(wù)的預(yù)算管理，根據(jù)債務(wù)的性質(zhì)進行分類管理，對各種形式的或有負債進行應(yīng)有的披露和監(jiān)控、限制，對各種形式的政府直接債務(wù)全面納入預(yù)算管理。

九、預(yù)算編制的精細化

精細化的預(yù)算編制是預(yù)算科學(xué)、合理、規(guī)范、有效的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)預(yù)算收支高效率和政府職能目標(biāo)的必要條件。預(yù)算編制的精細化要求，一方面要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，對財政收支進行準(zhǔn)確的預(yù)測，制定科學(xué)合理的年度工作規(guī)劃，為預(yù)算編制提供有效的指引和依據(jù)。另一方面，嚴(yán)格實施部門預(yù)算和零基預(yù)算，細化預(yù)算編制，預(yù)算編制都應(yīng)包含“類”、“款”、“項”、“目”，預(yù)算支出盡可能的詳盡精細，明確每一筆、每一元預(yù)算資金對應(yīng)的公共事務(wù)和物品，并對每項資金使用的必要性和合理性進行必要的附注說明。通過精細化的預(yù)算編制，每年重新審視各項公共開支的必要性、有效性和合理性，優(yōu)化預(yù)算進而優(yōu)化公共收支活動和政府行為。

十、預(yù)算過程的民主化

預(yù)算過程本身就是民主的實現(xiàn)過程和形式。政府編制預(yù)算、人大審批預(yù)算，政府執(zhí)行預(yù)算、人大監(jiān)督預(yù)算，預(yù)算信息公開，政協(xié)委員和社會公眾討論預(yù)算，《預(yù)算法》修改征求社會意見等，這些都是預(yù)算民主的體現(xiàn)。預(yù)算民主的實現(xiàn)形式可以并且應(yīng)該多樣化，預(yù)算民主的實現(xiàn)機制可以進一步優(yōu)化。例如，如前所述，對人大預(yù)算審批和監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化配置，強化人大的預(yù)算審批和監(jiān)督；政府制定的預(yù)算草案提交人大時，除涉及國家安全機密外，同時向全社會公開，收集社會公眾建議；人大通過的預(yù)算案和決算案，向全社會充分詳細公開；在人大建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制，公眾發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的浪費和不當(dāng)現(xiàn)象，能夠通過人大的調(diào)查和質(zhì)詢，糾正預(yù)算執(zhí)行的不當(dāng)和偏差，強化對預(yù)算執(zhí)行的事中監(jiān)督，等等。