● 徐 虹 徐淑麗 楊志倩 張聰聰

農(nóng)村小額公共工程主要是指存在于農(nóng)村的水利灌溉、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣、草場(chǎng)圍欄以及人畜飲水等一系列規(guī)模較小、投資較少的基礎(chǔ)工程,這類工程也被統(tǒng)稱為“六小工程”。該類工程建設(shè)對(duì)于改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入，優(yōu)化農(nóng)村的整體環(huán)境氛圍起到了重要作用。黨在十八大報(bào)告中指出：“……解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，……要深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件……”。而農(nóng)村小額公共工程作為與農(nóng)民日常生產(chǎn)生活最為密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，在進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中占據(jù)著重要地位。

2001年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議提出:農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“既是結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)條件，也是帶動(dòng)農(nóng)民直接增收的重要途徑”。據(jù)此，中央加大了對(duì)農(nóng)村地區(qū)的補(bǔ)助力度，我國廣大農(nóng)村地區(qū)也開展了轟轟烈烈的公共工程建設(shè)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有所改善，農(nóng)民居住環(huán)境和生活質(zhì)量均有所提高。但是，在農(nóng)村整體面貌得到改善的同時(shí)，我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)也存在著不少亟須解決的問題。

一、我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)存在的主要問題

（一）工程供給與需求不相符

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，由于供給者和消費(fèi)者間存在著信息的不對(duì)稱，供給者往往忽視了，或者無法滿足消費(fèi)者的消費(fèi)需求，這會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給與需求不相符。將這一理論應(yīng)用到實(shí)際，從我國農(nóng)村小額公共工程的供給內(nèi)容來看，在項(xiàng)目建設(shè)前的決策階段，一項(xiàng)工程能否賦予實(shí)施是由政府決定的，有些甚至是部分領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的結(jié)果。而真正與小額公共工程建設(shè)具有密切利害關(guān)系的農(nóng)民卻無法參與立項(xiàng)決策，最終使得涉及農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的公共工程，例如農(nóng)村公路、水利灌溉等的供給出現(xiàn)嚴(yán)重不足，而不切實(shí)際的 “花園城鎮(zhèn)”、“樣板農(nóng)村”等“面子工程”卻花樣百出、層出不窮。

從我國農(nóng)村小額公共工程目前的供給規(guī)模來看，也與農(nóng)民的需求總量相差甚遠(yuǎn)。在我國農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施主要由中央政府、地方政府、村集體組織和農(nóng)民混合供給。但在一些底子較差、財(cái)政困難的偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，本著誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，修壩、修渠、修路、供電等小額公共工程仍實(shí)行以農(nóng)民“自給自足”為主的供給機(jī)制。農(nóng)村基礎(chǔ)公共工程的建設(shè)籌資主要由農(nóng)民自己承擔(dān)，這無疑加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致了我國農(nóng)村小額公共工程供給的不足。以農(nóng)村水利灌溉為例，2011年我國農(nóng)村有效灌溉面積為6168.16萬公頃，雖說較2001年的5424.94萬公頃有一定程度的上升，但也只占到我國農(nóng)村耕地總面積的50.68%，尚有近一半的耕地沒有配套的灌溉條件。小額公共工程供給短缺的狀態(tài)，既影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，也不利于新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)。

（二）工程建設(shè)過程混亂

我國農(nóng)村小額公共工程一般規(guī)模較小，建設(shè)周期較短，在新農(nóng)村建設(shè)過程中所受的重視總體來看是不夠的，由此也導(dǎo)致了一系列問題：一是建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，村干部可以隨意變更投資計(jì)劃和建設(shè)規(guī)模。有些縣政府甚至將上級(jí)政府的安排全盤推翻，在投資總額不變的前提下，私自改變建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致建設(shè)資金和社會(huì)資源無法得到有效利用。二是工程招投標(biāo)、合同簽訂均不規(guī)范，工程質(zhì)量難以保證。在農(nóng)村小額公共工程建設(shè)過程中，經(jīng)常出現(xiàn)以下問題:多次轉(zhuǎn)包和廣泛分包，項(xiàng)目負(fù)責(zé)機(jī)制混亂；合同簽訂不規(guī)范，條款不清；工程建設(shè)無人監(jiān)理，偷工減料現(xiàn)象嚴(yán)重。三是工程財(cái)務(wù)管理不合格。部分本被安排用于小額公共工程建設(shè)的資金被挪作他用，或者是本被用于這些項(xiàng)目的專款大量被村干部套用、侵占，甚至成為部分村干部的“腐敗宴”。在賬目管理方面，村組織對(duì)于小額公共工程建設(shè)很少建賬，即使建賬也存在賬目混亂、違規(guī)違紀(jì)的問題。這些現(xiàn)象的存在致使建設(shè)資金使用效率降低，建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量低下，基層政府腐敗滋生。

（三）工程建成后“有人建、無人管”

近十幾年來，我國農(nóng)村小額公共工程的建設(shè)取得了較大的進(jìn)步。但是，由于后期缺乏養(yǎng)護(hù)和管理，致使很多農(nóng)村公路、水利設(shè)施處于嚴(yán)重?fù)p壞狀態(tài)，既浪費(fèi)了財(cái)政資金，也影響了新農(nóng)村建設(shè)的效果。以道路為例，由于建成之后沒有及時(shí)有效地養(yǎng)護(hù)，農(nóng)村公路在大型載重車輛通行一段時(shí)間后，變得坑洼不平，在下雨天路面積水嚴(yán)重，車輛行人根本無法行走，這影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活。同時(shí)，由于路況缺乏專人監(jiān)管，靠近公路的住戶私自侵占道路，致使道路無法順利通行。

二、我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)問題成因分析

（一）缺乏科學(xué)規(guī)劃和合理決策

長(zhǎng)期以來，由于基層政府缺乏項(xiàng)目?jī)?chǔ)備意識(shí)，項(xiàng)目時(shí)間要求緊，造成項(xiàng)目前期工作不充分、缺少考察調(diào)研和科學(xué)論證。有些項(xiàng)目勘查設(shè)計(jì)不深入不細(xì)致，往往在沒有充分準(zhǔn)備的情況下倉促申報(bào)，這些反映了農(nóng)村小額公共工程建設(shè)決策不夠科學(xué)，立項(xiàng)不夠規(guī)范，缺乏整體的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。

另外，當(dāng)前我國農(nóng)村小額公共工程供給決策機(jī)制是“自上而下”的，即供給決策主要是政府而非農(nóng)民做出的。在這一決策機(jī)制下，提供什么樣的農(nóng)村小額公共工程、提供多少，以及通過什么渠道來提供，都是由政府部門依照自己的主觀判斷，想當(dāng)然地設(shè)定的，而這樣做出的決策往往不合理，與廣大農(nóng)民的實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)。但是，政府部門依然把這些可能出現(xiàn)錯(cuò)誤的想法付諸實(shí)踐，甚至強(qiáng)迫農(nóng)民接受。

（二）缺乏有效的績(jī)效評(píng)估制度

政府的績(jī)效評(píng)估是政府為了提高整個(gè)政府組織的績(jī)效而采取的對(duì)多元產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)估的衡量機(jī)制，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)工程建設(shè)的評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估的重要方面。目前地方政府對(duì)農(nóng)村小額公共工程建設(shè)的評(píng)估存在著 “形式主義傾向”，政府的績(jī)效評(píng)估往往重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重投入輕管理。政府績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容是4E指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）和公平（Equity）。在市場(chǎng)機(jī)制中，公平性很難界定，因此對(duì)世界上大多數(shù)國家而言，政府績(jī)效評(píng)估主要用于評(píng)估政府工作成績(jī)和行政效能。而數(shù)量、比率等可以量化的標(biāo)準(zhǔn)較為直觀，因此量化指標(biāo)就成為各國政府在績(jī)效評(píng)估中使用最多的評(píng)估手段。特別是在中國，由于缺少“用手投票”和“用腳投票”的約束機(jī)制，因此對(duì)政府部門行為的約束主要依靠上級(jí)政府的監(jiān)督和考核，但有時(shí)下級(jí)政府的政績(jī)本身就是上級(jí)政府成就的組成部分，雙方利益具有一致性，因而監(jiān)督缺乏足夠的動(dòng)力。而且由于上級(jí)政府和地方政府之間存在信息不對(duì)稱，委托代理鏈條較長(zhǎng)，監(jiān)督成本過高?；谛实目紤]，上級(jí)政府會(huì)疏于監(jiān)督甚至不予監(jiān)督，造成監(jiān)督制度的軟化。因此，最終對(duì)地方政府行為起決定性作用的就是上級(jí)政府的考核制度。中央政府通過設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、稅收收入、就業(yè)等易于量化的指標(biāo)來評(píng)估地方政府的執(zhí)政能力和當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?，并間接傳達(dá)其政治意圖。對(duì)于下級(jí)官員來說，數(shù)字也是體現(xiàn)自己工作成績(jī)的最有說服力的證據(jù)。因此，數(shù)量化的指標(biāo)幾乎成了我國唯一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。政府在評(píng)估農(nóng)村小額公共工程建設(shè)的成效時(shí)，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)僅包括投入資金的數(shù)目、公路里程、自來水普及率等。績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的不完善是導(dǎo)致政府對(duì)農(nóng)村小額公共工程只注重前期投入，忽視后期管理和維護(hù)的重要原因。

（三）缺乏完善的養(yǎng)護(hù)機(jī)制

我國農(nóng)村小額公共工程養(yǎng)護(hù)機(jī)制的不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是養(yǎng)護(hù)主體不明。由于各級(jí)政府缺乏小額公共工程養(yǎng)護(hù)觀念，對(duì)建養(yǎng)并重的認(rèn)識(shí)深度不夠，因而工程的養(yǎng)護(hù)主體模糊不清，沒有穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)主體。二是養(yǎng)護(hù)資金不足。在農(nóng)村小額公共工程的養(yǎng)護(hù)上，民辦公助的形式使得養(yǎng)護(hù)資金籌措困難，而養(yǎng)護(hù)主體不明確也導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)資金缺少穩(wěn)定的來源。三是養(yǎng)護(hù)方法不當(dāng)，養(yǎng)護(hù)人員不專業(yè)。在技術(shù)管理上，既無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，也無專業(yè)和科學(xué)的指導(dǎo)，農(nóng)村小額公共工程的養(yǎng)護(hù)方法普遍不當(dāng)。而相應(yīng)配套的養(yǎng)護(hù)人員也常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派當(dāng)?shù)卮迕窕虼甯刹繐?dān)任，不能很好地履行養(yǎng)護(hù)的職責(zé)。

三、完善我國農(nóng)村小額公共工程建設(shè)的政策建議

（一）重構(gòu)農(nóng)村小額公共工程的供給機(jī)制

1、建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的“自下而上”的決策機(jī)制。首先，政府應(yīng)該公開農(nóng)村小額公共工程的供給信息，實(shí)現(xiàn)供求信息的對(duì)稱；其次，建立合理的農(nóng)民偏好表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民的需求偏好表達(dá)成為農(nóng)村小額公共工程供給機(jī)制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；再次，要規(guī)范農(nóng)村的“一事一議”制度，給予農(nóng)民充分的權(quán)利，讓農(nóng)民參與小額公共工程供給的決策，從而保證農(nóng)村小額公共工程供給的有效性。

2、構(gòu)建多元化的農(nóng)村小額公共工程供給機(jī)制。當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給匱乏，國家用于農(nóng)村建設(shè)的公共資源有限，要改變這種局面需要引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，合理劃分政府和市場(chǎng)在提供農(nóng)村小額公共工程等農(nóng)村公共產(chǎn)品上的職責(zé)與范圍，同時(shí)應(yīng)當(dāng)引入民間資本來參與農(nóng)村小額公共工程的供給，構(gòu)建一個(gè)多層次、多主體的農(nóng)村小額公共工程供給體系。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管力度，保障資金的使用效益

1、做好農(nóng)村小額公共工程的管理工作。在建設(shè)農(nóng)村小額公共工程之前應(yīng)進(jìn)行預(yù)算，聘請(qǐng)專業(yè)人員來對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行測(cè)算，以保證預(yù)算價(jià)格的科學(xué)性、合理性。然后由審計(jì)部門將工程造價(jià)的預(yù)算結(jié)果和說明交給項(xiàng)目建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組集體討論、確定工程造價(jià)標(biāo)的。此外，為確保工程質(zhì)量，審計(jì)部門應(yīng)組建工程質(zhì)量監(jiān)督組，并向施工現(xiàn)場(chǎng)派遣工程質(zhì)量監(jiān)管員，對(duì)建材質(zhì)量和施工質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。總之，要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對(duì)農(nóng)村小額公共工程的管理工作，要做到層層負(fù)責(zé)、層層落實(shí)。抓好各類管理，要做到公平、公正、公開，對(duì)每一批公共資源的調(diào)運(yùn)和使用都要安排人員進(jìn)行管理。

2、加強(qiáng)農(nóng)村小額公共工程建設(shè)中的資金管理。對(duì)于農(nóng)村小額公共工程建設(shè)過程中的財(cái)政資金，一方面可實(shí)行“三?！惫芾恚▽？顚Ｓ?、專賬核算、專人管理），確保資金封閉運(yùn)行，防止尋租行為的發(fā)生。另一方面，對(duì)于資金使用情況可構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)的監(jiān)督機(jī)制，形成一個(gè)涵蓋財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)輿論的廣泛監(jiān)督體系，并且以專業(yè)性較強(qiáng)的財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督為重點(diǎn)。此外，有效監(jiān)督的前提是信息公開，且信息披露應(yīng)包括立項(xiàng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、工程進(jìn)度等重要環(huán)節(jié)，有效防范資金使用過程中的內(nèi)部人控制，抑制腐敗的滋生。

（三）做好農(nóng)村小額公共工程養(yǎng)護(hù)管理工作

1、理順關(guān)系，明確責(zé)任。要對(duì)農(nóng)村水電、公路、沼氣等工程實(shí)行長(zhǎng)期有效的管理，必須理順關(guān)系，完善相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。制定小額公共工程養(yǎng)護(hù)、養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)管費(fèi)用籌措，以及養(yǎng)管人員隊(duì)伍建設(shè)等方面的規(guī)定，出臺(tái)一系列辦法和實(shí)施細(xì)則，并在養(yǎng)護(hù)機(jī)制、資金、人員等方面予以認(rèn)真落實(shí)。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制訂出一套切實(shí)可行的養(yǎng)護(hù)管理辦法，建立相應(yīng)的規(guī)章制度，明確養(yǎng)護(hù)質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。要有與之配套的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，逐級(jí)簽訂養(yǎng)護(hù)責(zé)任合同，使實(shí)際工作有章可循，措施到位。建立責(zé)任追究制度，增強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感，并制定相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，提高干部職工的積極性，從根源上使工程養(yǎng)護(hù)得到保證，發(fā)揮養(yǎng)護(hù)資金最大效益。

2、組建隊(duì)伍，確保穩(wěn)定。農(nóng)村小額公共工程具有點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)、管理難的特點(diǎn)，要對(duì)農(nóng)村小額公共工程實(shí)行長(zhǎng)期有效的管理，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還必須建立一支強(qiáng)有力的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，成立辦事高效、面向社會(huì)的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村小額公共工程進(jìn)行檢查，做到建養(yǎng)并重。工程養(yǎng)護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、連續(xù)性的工作，所以它要求養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍保持相對(duì)穩(wěn)定。另外，要對(duì)養(yǎng)護(hù)工作人員進(jìn)行養(yǎng)護(hù)知識(shí)培訓(xùn)與技術(shù)培訓(xùn)，提高養(yǎng)護(hù)人員的技術(shù)水平和實(shí)際操作水平，以此完成勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。這樣既可以增加當(dāng)?shù)乩习傩盏氖杖?，又能降低養(yǎng)護(hù)成本。

3、發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村小額公共工程養(yǎng)護(hù)中的主體作用。要進(jìn)一步引導(dǎo)建設(shè)好“四議兩公開一監(jiān)督”工作法和“一事一議”制度，堅(jiān)持群眾自主原則，尊重農(nóng)民群眾意愿，讓廣大農(nóng)民自覺參與到農(nóng)村小額公共工程項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)工作中來，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾在小額公共工程養(yǎng)護(hù)中的積極性，發(fā)揮其主體作用。各村要通過多種形式、多種途徑，對(duì)農(nóng)民群眾進(jìn)行深入的宣傳教育，防止農(nóng)民損害農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，讓廣大農(nóng)民都為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)盡一份心，出一份力。讓愛護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、維護(hù)環(huán)境秩序成為每個(gè)群眾自覺的行為，形成一個(gè)良好的設(shè)施管理環(huán)境。堅(jiān)持“誰受益、誰管護(hù)”的原則，各村要積極探索切實(shí)可行的日常管護(hù)辦法?；鶎訉?duì)小額公共工程設(shè)施的維護(hù)和管理，可以通過村民“一事一議”籌集基金，或采取村民投工投勞的方式進(jìn)行。對(duì)于農(nóng)民自主參與、直接受益的建設(shè)項(xiàng)目，要通過政府資金引導(dǎo)，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞、投資投物做養(yǎng)護(hù)。