非再生資源開發(fā)中價值補償?shù)耐緩?/h1>
2013-08-26 15:18王育寶胡芳肖
中國人口·資源與環(huán)境 2013年3期
王育寶 胡芳肖
(1.西安交通大學經(jīng)濟與金融學院，陜西 西安710061;2.西安交通大學公共政策與管理學院，陜西西安710049)
當前，全球正在進入發(fā)展低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟新的歷史時代。降低高碳資源消耗、減少溫室氣體排放、防止污染和生態(tài)破壞等日益成為人們的共識。然而，近年來中國城市化、工業(yè)化的高速推進卻造成非再生資源過度消費和生態(tài)破壞，資源和生態(tài)接近極限。不斷惡化的資源和生態(tài)環(huán)境已成為制約中國可持續(xù)發(fā)展的重要因素?？偨Y(jié)分析國際非再生資源開發(fā)中價值補償?shù)慕?jīng)驗，提出充分補償非再生資源開發(fā)利用中價值損失的措施，已成為促進中國實現(xiàn)資源持續(xù)開發(fā)、減少資源消耗、發(fā)展低碳經(jīng)濟和建設生態(tài)文明社會的基礎性條件和任務。
1 充分的價值補償是非再生資源可持續(xù)開發(fā)的基礎
非再生資源具有空間分布的高度不均衡性、資源存量的可耗竭性、開發(fā)利用的負外部性等顯著特征。開發(fā)非再生資源，不但會造成資源儲量的耗竭和生態(tài)環(huán)境損害，而且還會影響當代人和后代人的利益，造成區(qū)際不公和代際不公。為實現(xiàn)非再生資源的可持續(xù)開發(fā)，給予其充分的價值補償就非常必要?，F(xiàn)有研究主要以非再生資源的不可逆性和有限的生態(tài)環(huán)境承載力為前提，從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度分析了重視資源環(huán)境價值補償?shù)闹匾裕J為充分的價值補償是非再生資源實現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)的基礎。
1.1 價值補償是實現(xiàn)非再生資源可持續(xù)開發(fā)的基礎
首先，從靜態(tài)角度出發(fā)，非再生資源開發(fā)中價值損失的補償就是保證在資源初始存量給定條件下，實現(xiàn)資源在各個時點上的最優(yōu)開采，使資源所有權(quán)人實現(xiàn)“租”的最大化。代表人物是 Hotelling［1］，Pindyck 和 Rubinfeid［2］。他們認為，在完全競爭市場條件下，非再生資源儲量的有限性和可耗竭性決定了只有當開采資源資本財產(chǎn)的收益率等于其他金融資產(chǎn)收益率時才能保證資源持續(xù)開發(fā)。用公式表示為:
式中:PT+1為非再生資源預期的未來價格;PT為非再生資源的當前價格;C為資源的邊際開采成本(假設不變);R為其他金融資產(chǎn)的收益率(或資本利率)。由于該理論強調(diào)對非再生資源開發(fā)中使用者成本的補償，抓住了代際公平的核心，因而受到很多人重視。但由于它沒注意到資源儲量隨時間的可變性和可替代資源對其價格的影響，并且其得出的隨著資源存量不斷減少、資源價格不斷上升的觀點也一定程度上偏離了非再生資源持續(xù)開發(fā)的現(xiàn)實，可操作性不強。此外，由于當時環(huán)境的承載力較大，這些理論也沒有對非再生資源開發(fā)帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理問題進行重點考慮，因而，具有較大局限性。
其次，從動態(tài)角度看，非再生資源耗竭和生態(tài)破壞問題通過技術(shù)進步、替代資源的發(fā)現(xiàn)、征收礦產(chǎn)資源稅費等可得到解決。Krutilla指出，實現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)，不僅需考慮技術(shù)進步因素，而且還需考慮政策及制度體系的完善程度。技術(shù)進步雖能緩解資源的可耗竭性，但不可能達到恢復自然環(huán)境的目的，因此必須制定政策與構(gòu)建機制，確保自然環(huán)境循環(huán)使用［3］。Hartwick在可持續(xù)發(fā)展與代際公平理念下，提出基于財富補償?shù)馁Y源環(huán)境價值向物質(zhì)資本價值轉(zhuǎn)換的哈特維克法則(Hartwick rule)，認為只要將非再生資源的霍特林租(Hotelling Rent)全部用于投資，用以生產(chǎn)人造資本和人力資本，就可使非再生資源的非遞減性消費成為可能［4］。Pearce和Turner對該觀點又進行了深化。由于非再生資源與人力資本之間不具有完全的替代性，于是，El Serafy［5］，Daly［6］從另一層次發(fā)展了這一思想。他們將非再生資源的開采收益分為收入流和投資流兩部分，投資流用于發(fā)現(xiàn)可替代的再生資源部分，保證資源在開采結(jié)束時能獲得同樣水平的替代資源。Daly等人的理論得到了經(jīng)濟學界的認同。后來，Tietenberg指出，要充分補償資源價值，就必須使資源開采邊際使用者成本當期值的增長率等于貼現(xiàn)率;并認為只要資源的邊際開采成本低于替代資源的開發(fā)成本，資源開發(fā)者就不會減少對非再生資源的開采;只有當二者的邊際開采成本相等時，兩種資源才被同時開采，直至被耗盡。這奠定了非再生資源持續(xù)開發(fā)的理論基礎［7］。由此可見，資源可持續(xù)開發(fā)的實質(zhì)是建立一種滿足社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的動態(tài)資源結(jié)構(gòu)。
雖各自關注的角度不同，但上述觀點均重視非再生資源的最優(yōu)開采和開發(fā)中資源價值的補償問題。靜態(tài)觀點指出了非再生資源最優(yōu)開采的實現(xiàn)模式，但由于它是在完全競爭經(jīng)濟和資源儲量不變、邊際開采成本不變等理想假設條件下得出的，與現(xiàn)實出入很大，因而對實際指導意義不明顯，特別是當一些非再生資源的剩余儲量如原油隨著勘探開發(fā)技術(shù)等的進步其對經(jīng)濟、社會的保障程度不降反升現(xiàn)象后，靜態(tài)觀點更是受到來自多方面的批評。動態(tài)觀點是目前的主流觀點。如Mendelsohn和Joseph［8］，Adelman和 Lynch［9］，Bpyce［10］等就在考慮新增儲量前提下研究了非再生資源的可持續(xù)開發(fā)問題。Adelman與Lynch指出，油氣資源的儲量是個流動的過程:一方面，生產(chǎn)和消費減少了油氣儲量，但另一方面，油氣企業(yè)用于勘探、開采的資金投入又使油氣儲量不斷增加。油氣儲量的增加與人類知識的不斷積累和技術(shù)的不斷進步導致油氣生產(chǎn)成本不斷下降。因此，他們認為，對資源稀缺程度的認識不應僅僅從儲量上來認識，而應從替代成本角度看，替代成本才是衡量資源稀缺最好的尺度［9］。
隨著礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的推進和深入，國內(nèi)學者于20世紀80年代、90年代后期開始重視資源環(huán)境價值補償問題。進入21世紀之后，以非再生資源開采為發(fā)展特色的老工業(yè)基地的衰退與振興成為研究重點，非再生資源開發(fā)中資源價值補償和生態(tài)環(huán)境治理逐步受到學界關注。對開發(fā)中資源補償?shù)恼J識也由靜態(tài)觀點向動態(tài)觀點、由重視實物補償向價值補償轉(zhuǎn)變。中國科學院可持續(xù)發(fā)展研究組［11］、牛文元［12］等從“國家整體目標”實現(xiàn)的高度出發(fā)，指出要實現(xiàn)非再生資源可持續(xù)開發(fā)，必須在保證人類財富不斷增長的前提下，保持非再生資源消耗的常量狀態(tài)，即實現(xiàn)兩個“零增長”:資源消費速率的“零增長”和生態(tài)環(huán)境惡化速率的“零增長”。這也就是說，國內(nèi)學者還沒充分認識到新發(fā)現(xiàn)資源儲量的不斷減少乃至最終枯竭問題。該措施用公式可表述為:
式中:Qt指非再生資源存量;Et指非再生資源勘探發(fā)現(xiàn)量;Rt指非再生資源開發(fā)利用量;t指時期。國內(nèi)對資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境損失補償研究，還主要集中在資源環(huán)境價值補償?shù)幕靖拍钆c研究范疇界定上，只有少數(shù)學者基于外部性理論，指出了資源環(huán)境補償?shù)幕緝?nèi)容。如張復明在分析了國內(nèi)外非再生資源開發(fā)中資源環(huán)境損失價值補償方式后認為，資源環(huán)境價值補償，不僅包括可耗竭資源的自身價值補償(使用者成本補償)，還應包括生態(tài)環(huán)境補償、礦區(qū)或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力補償(外部生態(tài)環(huán)境成本補償)等［14］。通過補償資源開發(fā)中資源環(huán)境的損害，調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為的成本或收益，從而激勵經(jīng)濟主體保護資源環(huán)境。目前，中國對非再生資源可持續(xù)開發(fā)的研究已集中于對資源的收益分配機制和生態(tài)補償機制研究［15］。通過經(jīng)濟手段補償非再生資源已成為主流。
1.2 非再生資源可持續(xù)開發(fā)中價值補償?shù)幕緝?nèi)容
非再生資源可持續(xù)開發(fā)的實質(zhì)是實現(xiàn)非再生資源開發(fā)中資源環(huán)境的價值補償。非再生資源的不可再生要求當代人必須對因資源開發(fā)而導致后代人喪失的發(fā)展機會進行補償;非再生資源的稀缺性使其不但具有使用價值，而且還具有觀賞、娛樂等非使用價值;非再生資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的負外部性造成的生產(chǎn)中私人成本小于社會成本又導致資源配置偏離帕累托最優(yōu)，影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的提高等。這些都表明，開發(fā)非再生資源必須為之付費。由于資源產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，于是，通過制度創(chuàng)新，采取經(jīng)濟、法律等手段，界定產(chǎn)權(quán)，明晰責任，有效調(diào)節(jié)非再生資源開發(fā)中的利益關系，補償資源開發(fā)中的價值損失就成為資源環(huán)境保護制度化、規(guī)范化的關鍵。
按照價值理論，非再生資源價值是由邊際直接成本、邊際使用者成本和邊際外部成本三部分組成。邊際直接成本是非再生資源開發(fā)中直接投入的設備、人力等資本，這些成本通過資源產(chǎn)品的出售可得到直接補償，因而不是資源開發(fā)中價值補償關注的焦點。非再生資源價值補償實際上就是補償邊際使用者成本和邊際外部性成本。只有通過相關制度安排對非再生資源開發(fā)中的邊際使用者成本和邊際外部性成本給予充分、必要補償，非再生資源的可持續(xù)開發(fā)利用才能實現(xiàn)。
(1)邊際使用者成本補償，主要通過征收權(quán)利金的形式補償資源的稀缺性與耗竭性價值。權(quán)利金的轉(zhuǎn)化主要有三個方面:一是補償勘探費用，用以發(fā)現(xiàn)新的礦產(chǎn)資源;二是用于勘探技術(shù)、開采技術(shù)及加工轉(zhuǎn)化技術(shù)的投入，以節(jié)約資源的使用;三是部分用于對物質(zhì)財富、人力資本、社會財富等非資源財富的轉(zhuǎn)化，保證財富總量不減少。
(2)邊際外部成本補償，是指對非再生資源開發(fā)造成環(huán)境污染的價值補償以及對受損生態(tài)環(huán)境的修復、治理支出等。分兩個方面，一是通過保護或者修復礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，恢復礦區(qū)正常的生態(tài)環(huán)境功能;二是對采礦區(qū)域及當?shù)鼐用裨斐傻膿p失進行補償。目的是保護或者恢復生態(tài)環(huán)境功能，把當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)與生活損失減到最低。
圖1 非再生資源開發(fā)中價值補償?shù)膬?nèi)容Fig.1 Content of the value compensation in the non-renewable resources development
總體上看，非再生資源的價值補償應當相當于人類為保證非再生資源功能不下降、用于尋找可替代其功能的資源價值和人類為遏制資源衰竭、控制環(huán)境惡化、阻止生態(tài)破壞而征收的各項費用的總和。當且僅當非再生資源的使用者成本得到充分實現(xiàn)、邊際外部成本得到有效補償，非再生資源的總價值才能得到實現(xiàn)，社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)也才能有序進行。建立科學合理的非再生資源價值補償制度，運用行政、經(jīng)濟、法律和社會等的手段，充分補償資源開發(fā)中的價值損失已成為關乎一國經(jīng)濟安全、生態(tài)環(huán)境安全、國家主權(quán)安全等的重要戰(zhàn)略措施。
2 非再生資源開發(fā)中使用者成本補償途徑
使用者成本體現(xiàn)的是非再生資源的自身價值折耗，它由非再生資源的稀缺性、有用性以及人們認識、發(fā)現(xiàn)新替代資源所付出的有效勞動決定。不管非再生資源處在哪里、為誰所有，它都應給資源所有者帶來收入——租金收入。充分補償非再生資源的使用者成本，是資源開發(fā)中協(xié)調(diào)利益相關者關系、實現(xiàn)代內(nèi)特別是代際公平的核心。目前，用來補償使用者成本的途徑主要有支付權(quán)利金、有償出讓礦業(yè)權(quán)、征收資源附加利潤稅、設立自然資源基金、實施資源耗竭補貼、征收跨州稅等。
2.1 支付權(quán)利金
權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人向資源所有者支付的費用，體現(xiàn)資源所有權(quán)權(quán)能，與資源開采成本和開采效益無關。權(quán)利金不是稅收工具。100多年來，多國通過法律明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，權(quán)利金已成為其進行資源財政管理的一項基本職能。權(quán)利金費率和支付方式不是由稅法而是由礦產(chǎn)資源法規(guī)定的，不是由政府稅務部門而是由礦業(yè)主管部門征收的［16］。權(quán)利金有按開采的數(shù)量、產(chǎn)品價值、企業(yè)利潤或收入以及基于混合體系等四種征收形式，其中按產(chǎn)品價值從價征收是使用最多的形式。一些擁有合格財政管理結(jié)構(gòu)的國家如美國、澳大利亞的一些州，已走向以利潤或收入為基礎的權(quán)利金征收形式［16］。權(quán)利金一般由中央政府、資源所在地政府和作為資源勘察、開發(fā)、管理以及保護等活動的公共基金共享。如巴西的權(quán)利金就由州、地方自治政府、國家財政部、公共研發(fā)基金共享［17］。
國家不同、礦種不同、礦產(chǎn)開發(fā)所處階段和礦產(chǎn)價格不同時，權(quán)利金征收費率也不完全相同。表1說明了不同國家、不同環(huán)境下非再生能源資源的征收費率水平。根據(jù)資源開發(fā)所處階段、價格波動、地緣政治變化等情況，權(quán)利金費率會做相應調(diào)整。20世紀70年代高油價時期，美國就要求保有1/5或更多權(quán)利金，而在低油價的20世紀80年代后期，則對權(quán)利金以減免［18－20］。巴西石油法也規(guī)定，石油權(quán)利金費率為10%，但在市場環(huán)境較差時可減按5%收取。加拿大Alberta省根據(jù)油的年份、密度、石油價格以及油井產(chǎn)量的不同決定權(quán)利金費率。一般來講，主要產(chǎn)油國權(quán)利金費率在10% －20%之間。2011年11月以前，中國除新疆、西藏和青海的油氣產(chǎn)量分成項目和中外合作產(chǎn)量分成項目會收取權(quán)利金外(其稅率為遞增稅率，石油和天然氣稅率分別為0－12.5%，0－3%)，其他地區(qū)都采用類似于權(quán)利金的資源稅和礦產(chǎn)資源補償費制度［21］。中國油氣資源稅按產(chǎn)量征收，并且資源所處位置不同，稅率也不同。如原油的資源稅稅率區(qū)間為8－30元/t，天然氣的區(qū)間為2－15元/m3等。對陜西省1990－2000年油氣價值補償?shù)臏y算結(jié)果表明，其補償水平分別相當于其銷售收入的3.93%和1.21%［22］;礦產(chǎn)資源補償費采取按年度油氣銷售總收入的1%征收。從2011年11月1日起，針對過低的資源稅征收水平和不斷拉大的區(qū)際收入差距，中國開始按銷售收入的5%征收油氣資源稅。相比國際平均水平，改革后中國的油氣權(quán)利金費率還是太低。中國的資源稅改革雖一定程度上緩解了地方的財政緊迫狀態(tài)和區(qū)際矛盾，但并沒從根本上解決利益分配不公問題。
表1 部分國家非再生能源資源權(quán)利金費率對比Tab.1 Royalty rate comparison of non-renewable energy resources in some countries %
2.2 有償獲得礦業(yè)權(quán)
礦產(chǎn)資源賦存于地表或地下。對礦產(chǎn)的勘探、開發(fā)同時也就是對所依附土地的使用。世界主要資源開發(fā)國都建立起了產(chǎn)權(quán)明晰的資源產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，明確了礦產(chǎn)資源與土地的所有權(quán)及其收益分配關系，以有效保護資源開發(fā)中資源所有者、礦地所有者和礦業(yè)開發(fā)者等的合法權(quán)利。為取得礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人要向礦地所有者支付使用礦地的機會成本，也稱礦地租金、礦業(yè)權(quán)使用費等。礦地租金分為探礦權(quán)租金、采礦權(quán)租金兩部分。不同國家，就礦業(yè)權(quán)主體確定、探礦權(quán)和采礦權(quán)租金的收取方法以及標準等的規(guī)定不完全相同。就礦權(quán)獲得主體而言，日本原則上不允許外國人成為礦業(yè)權(quán)人，但更多的國家如美國、加拿大、英國等都允許外國企業(yè)法人和居民獲得本國礦業(yè)權(quán)(見表2)。
有償獲得礦業(yè)權(quán)主要有兩種方式:一是礦業(yè)權(quán)出讓。對國家沒進行勘查投資的礦地，當事人需按年度、面積向國家交納礦地租金，且逐年增加。這是國外普遍采用的做法。如澳大利亞法律規(guī)定，聯(lián)邦和州政府都可出讓礦業(yè)權(quán)，申請人向國家申請?zhí)降V權(quán)、采礦權(quán)，除一次性繳付申請手續(xù)費外，每年要按許可證允許的面積繳納租金［23］;對國家已知資源儲量礦地，采用招標實現(xiàn)出讓。如對聯(lián)邦政府擁有的已知資源儲量(KGS，Known Geological Structure)的開采，美國自20世紀20年代開始就一直實行競爭性招標［24－25］。目前，對前景明朗的礦業(yè)權(quán)的招標出讓已成為普遍做法。二是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。它是當事人根據(jù)市場機制、通過協(xié)商確定礦業(yè)權(quán)交易價款而進行的產(chǎn)權(quán)交易，政府一般不干預，但受政府的監(jiān)管。如巴西《礦業(yè)法》和日本相關法律就規(guī)定，當事人之間的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要經(jīng)過官方同意并登記才能生效。
表2 主要國家礦業(yè)權(quán)獲得方式比較Tab.2 Comparing the mining right acquire methods beyond some countries
由此可見，礦業(yè)權(quán)獲得上國外注重發(fā)揮市場機制作用，而在中國，政府則發(fā)揮關鍵作用。中國政府主要通過實行區(qū)塊審批登記制對礦業(yè)權(quán)當事人進行嚴格監(jiān)督和管理，市場機制所發(fā)揮的作用不是很大。在探礦權(quán)、采礦權(quán)租金支付標準上，相對于其他國家而言，中國當事人支付的租金總體上要低得多，特別是采礦權(quán)租金，中國遠低于澳大利亞和美國。澳大利亞采礦權(quán)租金最低的西澳州，其采礦權(quán)租金也達990澳元/km2，而中國只有其1/5左右(見表3)。
2.3 征收資源附加利潤稅
資源附加利潤稅，也稱暴利稅(Windfall Profits Tax，WPT)、特別收益金等，是針對資源行業(yè)取得的不合理的過高利潤征稅，目的是為調(diào)控壟斷行業(yè)的高利潤。它不同于“一戰(zhàn)”、“二戰(zhàn)”和朝鮮戰(zhàn)爭期間所征收的，針對戰(zhàn)時獲得的超過和平年代平均利潤的利潤而向企業(yè)征的超額利潤稅;資源附加利潤稅則是對礦業(yè)權(quán)人因開采優(yōu)質(zhì)、高品位或具有優(yōu)越外部條件資源所產(chǎn)生超額利潤而征收的，它以采礦企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟租金或超額利潤減去平均利潤后的差額為征稅依據(jù)，反映的是國家和礦業(yè)權(quán)人之間的經(jīng)濟關系，具有級差地租性質(zhì)，是一種臨時性礦業(yè)稅制，主要是在資源價格過高以致出現(xiàn)暴利時實施。油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)最典型。
表3 部分國家礦業(yè)權(quán)出讓費率比較Tab.3 Comparing the mining right transfer fee rate beyond some countries
20世紀80年代初，面對國際油價大漲和油氣企業(yè)暴利實際，美國頒布了《石油暴利稅法》，開始對國內(nèi)原油征收超額附加利潤稅。為確定征收標準，美國選取1979年的國際原油價格為基準價格，并將原油價格分為三個層次，不同價格層次征收不同的稅率，稅率區(qū)間在30% －70%之間，而且價格隨通貨膨脹和采掘稅高低每年進行調(diào)整。該稅存在的8年內(nèi)，總征稅額790億美元，只有預期3 200億美元的1/4，而且因該稅被作為成本從企業(yè)收入中抵扣，造成公司實際上承擔較低的稅負，結(jié)果使政府稅收凈減少約400億美元，這與政策實施的初衷完全相悖。后因油氣價格下跌、過高的油氣公司依從成本和美國國稅局的管理成本等，1988 年該稅被取消［26－27］。
從2006年3月26日起，針對油價過快增長引起的石油企業(yè)利潤暴漲、政府和油企之間利益矛盾加大的實際，中國也開征石油特別收益金。中國的石油特別收益金只是針對開采、銷售的國產(chǎn)原油部分按五級超額累進從價定率計征，屬非稅收入，由財政部征收管理。征收比率按開發(fā)企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價格確定，按美元/bbL計征，起征點起初為40美元/bbL，稅率幅度為20% －40%。2011年11月起，國家將其上調(diào)到了55美元，稅率幅度不變［28］。征收石油特別收益金對限制企業(yè)過度開采、協(xié)調(diào)中央、地方和油企間的利益分配關系有積極意義［29］，但企業(yè)經(jīng)營成本和政府行政管理成本的增加，也打擊企業(yè)的生產(chǎn)積極性，因此也非長久之策。
2.4 設立非再生資源基金
針對非再生資源價格外生波動導致的收入不穩(wěn)定以及這些波動可能帶來的社會政治風險損害子孫后代的資源利益，不少國家建立了非再生資源基金，以補償資源開發(fā)中的部分使用者成本。這種以生產(chǎn)性資本形式積累資源租金的結(jié)果提供了社會最優(yōu)，迫使現(xiàn)代人不能完全消費資源開采的回報，使代際公平得以實現(xiàn)［30］。
Robinson等將非再生資源基金分為信托型和發(fā)展型，認為信托型注重本金的安全和穩(wěn)定，強調(diào)按照金融標準投資選擇項目，促進風險規(guī)避和盈利，這以挪威石油基金和美國阿拉斯加常設基金最為成功;發(fā)展型則以促進當?shù)鼐蜆I(yè)為目標。這些基金的運行效果參差不齊，其中較成功的是加拿大遺產(chǎn)儲蓄信托基金。Daniel將其劃分為穩(wěn)定基金、儲蓄基金和預防基金，指出儲蓄基金是為非再生資源建立一個可持續(xù)的替代經(jīng)濟基礎提供融資，目的是解決代際問題;穩(wěn)定基金則是通過平滑石油收入預算，將石油價格波動對財政政策的影響最小化;預防基金是預留部分資金促進經(jīng)濟發(fā)展。這些基金在管理資源財富、化解代際沖突方面比較成功(見表4)［31］。Wakeman-Linn等也肯定了阿塞拜疆和哈薩克斯坦利用基金協(xié)助管理石油財富的經(jīng)驗，認為基金提高了管理石油財富的透明度［32］。
2.5 提供資源耗竭補貼，實行稅費優(yōu)惠
資源耗竭補貼是指每個納稅年度國家從其凈收入中扣除一部分給油田、煤礦和其他非再生資源的所有人或礦業(yè)權(quán)人，用于尋找新礦體或可替代資源等，降低企業(yè)稅負，鼓勵他們積極從事資源的勘查、開發(fā)和進行替代資源的尋找、研發(fā)等。它實際是一種負權(quán)利金，是非再生資源產(chǎn)業(yè)獨有的補貼。美國于1913年最先采用，加拿大、澳大利亞、馬來西亞、印度尼西亞、津巴布韋、圭亞那等國也實行這種補貼制度(見表5)［23］。它是非再生資源行業(yè)稅費優(yōu)惠的重要內(nèi)容之一，它的實施對保持礦業(yè)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
其他稅費優(yōu)惠政策包括:①減少稅基，實施虧損移后。不少國家將非再生資源儲量資產(chǎn)化，然后按照產(chǎn)量對其進行價值折耗，并將這部分價值計入成本，在繳稅前扣除。由于這種折耗占總收入的20% －30%，從而大大減少了企業(yè)應納所得稅額;采取加速折舊方法減輕企業(yè)稅負，加快礦業(yè)企業(yè)利潤的有效積累，為企業(yè)擴大再生產(chǎn)提供基礎。加拿大的稅基優(yōu)惠政策具有典型性。在計算企業(yè)稅基時，加拿大政府提供的優(yōu)惠政策包括:資本成本補貼。一是從企業(yè)的收入中快速扣除用于礦產(chǎn)開采經(jīng)營的機器、基礎設施以及礦山開拓等投入;二是允許新礦山或產(chǎn)量增加25%以上的礦山投入從新礦經(jīng)營的利潤中扣除，消除經(jīng)營新礦山需繳納的聯(lián)邦所得稅，直至收入償付了投資。特殊考慮的稅前扣除。允許所有境內(nèi)勘探費用和10%國外勘探費用稅前扣除;扣除對生產(chǎn)能力達到60%且連續(xù)生產(chǎn)6個月的開采性投資等。經(jīng)過優(yōu)惠，企業(yè)所得稅有效稅率由28%降到了21%;各省由平均的13.5%降到10.2%的水平。②變生產(chǎn)型增值稅為“消費型”或“收入型”增值稅。針對非再生資源的勘查具有探索性、開采周期長、固定投資規(guī)模大的特點，歐盟各國根據(jù)消費型增值稅在計算應納稅額時允許從銷售收入中扣除當期外購物質(zhì)資料價值和固定資產(chǎn)價值所含稅款的情況，推行“消費型”或“收入型”增值稅，降低其資本有機構(gòu)成，避免重復收稅，降低企業(yè)稅負。③實行聯(lián)合納稅，以減少總體納稅額，減輕企業(yè)所得稅負擔等。由于非再生資源的勘查、開發(fā)職能由礦業(yè)權(quán)人承擔，所以，對資源損耗的補償最終要由礦業(yè)權(quán)人進行。通過稅費優(yōu)惠，有效降低了礦業(yè)權(quán)人承受的稅負，實現(xiàn)資源損耗的物質(zhì)補償與價值補償?shù)慕y(tǒng)一。
表4 主要國家非再生資源基金實施經(jīng)驗Tab.4 Implementation experiences of the non-renewable resources funds in major countries
表5 一些非再生資源生產(chǎn)國公司稅制中的耗竭補貼Tab.5 Depletion subsidies provision in some non-renewable resources producer companies
此外，針對非再生資源空間分布不均和補償不足的現(xiàn)實，跨州稅和對資源所在地的財政轉(zhuǎn)移支付政策也被采用。美國、加拿大、澳大利亞等就允許擁有稅收立法權(quán)的州(省)在本州資源輸往其他州(省)時就資源流出量征收跨州(省)稅(severance tax)。如美國蒙大拿州對煤炭就征收30%的跨州稅。該稅雖使資源輸出州(省)聚集了大量收入，但也引起了區(qū)域財政能力的不平衡，對協(xié)調(diào)區(qū)際關系產(chǎn)生不利影響［33］。同時，伴隨資源開發(fā)中包括中央政府、地方政府、采礦企業(yè)和礦區(qū)居民等多個利益集團間的利益沖突和“資源詛咒”(Curse of resource)，一些國家從保證資源可持續(xù)供給、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和維護資源開發(fā)利益相關者利益的高度出發(fā)，采取縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付方式補償?shù)V業(yè)價值?？v向轉(zhuǎn)移支付是由中央政府對下級政府、礦區(qū)居民提供資源開發(fā)中其獲得的部分收益。如在加納，留到了地方政府和礦區(qū)居民手里的稅收和權(quán)利金收入就是由中央政府征收并由其通過一定機制轉(zhuǎn)移的［34］。
3 非再生資源開發(fā)中外部環(huán)境成本的補償途徑
非再生資源的開發(fā)在帶來資源耗竭的同時，還會產(chǎn)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞等負外部性。為減少和避免負外部性，主要開采國在積極投資資源高效開發(fā)利用技術(shù)研發(fā)的同時，一方面以市場化為根本，從資源環(huán)境價值化角度出發(fā)，大力推行環(huán)境經(jīng)濟手段和必要的行政手段，實行有利于環(huán)境治理的稅制轉(zhuǎn)移措施，實現(xiàn)外部環(huán)境成本的內(nèi)部化;另一方面，針對“污染者、破壞者付費”原則的缺陷和居民環(huán)境保護與環(huán)境維權(quán)意識的興起，在健全資源環(huán)境法律法規(guī)基礎上，采取了系列社會化補償措施，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟社會效益。
3.1 建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)，明確礦區(qū)資源環(huán)境治理界限和治理責任
世界上礦區(qū)資源環(huán)境治理比較好的國家都非常重視建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)。早在1920年，美國頒布的《礦山租賃法》就明確要求保護土地和自然資源。針對露天采煤對生態(tài)環(huán)境的破壞，西弗吉尼亞州1939年頒布了第一個采礦的法律《修復法》，對修復礦區(qū)生態(tài)環(huán)境起了很大作用。印第安納、伊利洛伊、賓夕法尼亞、俄亥俄、肯塔基等州也分別于 1941，1943，1945，1947，1954 年運用法律手段管理采礦中的生態(tài)環(huán)境修復工作。適應形勢需要，聯(lián)邦政府1966－1970年期間先后頒布了《聯(lián)邦煤礦衛(wèi)生和安全法》、《國家環(huán)境政策法》、《礦業(yè)及礦產(chǎn)政策法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《固體廢棄物處理法》、《清潔空氣法》及其修訂案等。到1975年時，全美已有34個州制訂了露天采礦復墾法，形成了既有各州頒布的、又有聯(lián)邦出臺的、全面的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)。1977年，針對各州制定的復墾法律寬嚴標準不一的現(xiàn)實，國會通過了《聯(lián)邦露天采礦控制與修復法》(SMCRA)，該法在美國全境建立起了統(tǒng)一的露天礦管理和復墾標準，明確了各方在礦區(qū)土地復墾和生態(tài)重建上的責任，確保了采礦作業(yè)按照有利于環(huán)境保護的方式進行。該法將礦區(qū)分為法律前和法律后，使修復治理工作責任明確。對于法律頒布后出現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞，一律實行“誰破壞”、“誰修復”，且要求修復率為100%。而對于法律前已破壞的廢棄礦區(qū)則由國家通過籌集修復(治理)基金方式組織修復治理;采礦企業(yè)在實施露天開采作業(yè)的同時，進行“復墾”工作;同時促進原已遺棄的未進行“復墾”的礦區(qū)進行“復墾”工作。該法已成為美國治理和修復礦山生態(tài)環(huán)境的重要法律［22］。
中國雖制定了資源開發(fā)的系列法律法規(guī)，但只是主要針對因采礦造成的地質(zhì)災害和生態(tài)環(huán)境破壞的補償問題提出了一些原則性東西，并沒提出系統(tǒng)的評估指標、賠償標準和具體補償辦法等;而且，由于非再生資源的開發(fā)會帶來嚴重的生態(tài)損害，但中國只注重對資源開發(fā)中環(huán)境污染損害的賠償，缺乏生態(tài)補償方面的專門立法。這就使征收的生態(tài)補償費、礦山復墾保證金等有違法風險。
3.2 推行開采許可證和礦山開發(fā)恢復治理保證金制度
根據(jù)主要國家礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，礦產(chǎn)資源基本屬于國家所有。為保證利益相關者的開發(fā)收益、減少甚至避免開發(fā)帶來的負外部性和利益沖突，擁有資源所有權(quán)的國家對擬獲得礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)權(quán)企業(yè)的資格就進行了必要限定。這是通過推行資源開采許可證和礦山開發(fā)恢復治理保證金制度完成的。開采許可證制度是指開采國家所有的煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的企業(yè)，必須獲得政府頒發(fā)的開采許可證。開采者要獲得許可證，首先必須提交翔實的包括資源恢復治理規(guī)劃在內(nèi)的申請。政府對有復墾信譽的礦業(yè)主優(yōu)先發(fā)放。如美國《聯(lián)邦露天采礦控制與修復法》就規(guī)定，在獲得采開礦許可證但尚未正式頒發(fā)前，企業(yè)應先繳納恢復治理(復墾)保證金。
礦山恢復治理(復墾)保證金分為全程保證金和階段性保證金兩種。全程保證金是預先提取的根據(jù)許可計劃覆蓋全程所計算的總資金;階段性保證金只允許采礦企業(yè)根據(jù)每年采礦情況繳納保證金。保證金數(shù)額根據(jù)許可證所批準的恢復治理要求確定，但每個許可證所交保證金不得低于1萬美元。保證金用于在采礦者不履行恢復治理計劃時用來支付恢復治理作業(yè)的費用;如企業(yè)完成恢復治理任務經(jīng)驗收合格，保證金就全額返還。加拿大、英國和德國也作了類似的保證金規(guī)定。德國《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》就規(guī)定，礦區(qū)業(yè)主必須對礦區(qū)復墾提出具體可靠的措施;必須預留復墾專項資金，其數(shù)量由復墾量確定，一般占企業(yè)年利潤的3%。
3.3 實行綠色生態(tài)稅制，開展社會化補償
“污染者付費”雖使非再生資源開發(fā)中引起的外部環(huán)境損失得到了一定補償，但它自身存在的問題如在資源價格管制情況下，單純由采礦企業(yè)承擔生態(tài)治理的巨額費用顯失公平;環(huán)境污染成因的復雜性和生態(tài)環(huán)境公共物品的性質(zhì)造成無法明確污染責任主體等，最終受損的還是礦區(qū)居民。這就使“受益者付費”原則成為“污染者付費”原則的補充［35］。為切實體現(xiàn)“受益者補償”原則，不少國家實行綠色生態(tài)稅制、開展社會化補償。
第1，以庇古稅和“雙重紅利假說”(double dividend)為基礎，建立適應可持續(xù)發(fā)展的資源價值補償綠色生態(tài)稅制。綠色稅制的突出特點是在對資源開發(fā)中環(huán)境破壞行為通過稅收進行懲罰的同時，建立起對環(huán)境保護行為的獎勵機制。具體包括稅制轉(zhuǎn)移和補貼轉(zhuǎn)移兩方面:稅制轉(zhuǎn)移，即降低進行綠色生產(chǎn)的企業(yè)所得稅，而提高對環(huán)境破壞和資源浪費行為的征稅額。為減少露天采煤造成植被、土壤破壞的問題，美國對采煤企業(yè)征收煤炭開采稅。同時環(huán)境稅、生態(tài)補償費、開采稅、環(huán)境污染稅(費)、CO2稅、SO2稅等也是歐盟諸國進行稅制轉(zhuǎn)移的最好證據(jù)。補貼轉(zhuǎn)移，是指將原來向鼓勵破壞環(huán)境的行為的補貼轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境有利行為的補貼等。主要包括對使用天然氣等低碳資源的企業(yè)進行補貼等。雖然目前這些措施所涉及的稅額數(shù)目并不大，但經(jīng)驗證明，該做法是可行的［36］。
第2，推行環(huán)境損害責任保險和連帶責任制度。環(huán)境損害責任保險是環(huán)境侵權(quán)事實(保險責任事故)發(fā)生時由保險人(保險公司)向投保人(環(huán)境侵權(quán)人)負擔賠償責任的一種民事救濟制度，是“經(jīng)濟制度與環(huán)境侵權(quán)民事責任特別法高度結(jié)合的產(chǎn)物”［37］。該制度通過保險公司將環(huán)境侵權(quán)人的賠償責任轉(zhuǎn)嫁給投保人，有利于受損者及時獲得補償和提高投保人對環(huán)境破壞者的有效監(jiān)督，避免更多污染事故發(fā)生。環(huán)境損害連帶責任制度則是將環(huán)境治理與損害賠償主體從污染企業(yè)自身擴大到與其相關的責任者如貸款銀行、擔保機構(gòu)身上，在污染者無力對造成的破壞付費時啟動。美國1980年出臺的《綜合環(huán)境保護的補償和責任法規(guī)》(CERCLA)就規(guī)定，當污染事故發(fā)生后，對清理成本負有責任的各方都具有履行環(huán)境保護義務，并且參與到活動中的各個主體都對該事故承擔連帶責任。
第3，設立環(huán)境損害賠償基金。這是一種通過共同協(xié)助方式將大額賠償轉(zhuǎn)給損害賠償基金，由其來提前賠償?shù)闹贫取Ｔ摶鹩杏傻V業(yè)企業(yè)自發(fā)出資形成的基金，如互助基金;也有由政府財政出資設立的基金，如廢棄礦山環(huán)境恢復治理基金等。對企業(yè)出資設立的基金而言，當某企業(yè)因環(huán)境侵權(quán)而被索賠時，其賠償費用首先由基金支付，然后再由被索賠企業(yè)逐步將等額資金還給互助基金。如美國油污企業(yè)依據(jù)《油污責任油輪船東自愿協(xié)定》和《油輪油污責任臨時補償規(guī)定》建立了油污企業(yè)自愿互助基金;日本煤礦企業(yè)依據(jù)1963年政府頒布的《煤礦損害賠償擔保等臨時措施法》設立了“礦害賠償基金”。一些國家政府和國際組織從幫助企業(yè)及時、有效賠償其給受害者造成的巨大損失，減輕企業(yè)負擔，財政出資設立了環(huán)境損害賠償基金等。如為有效應對氣候變化、生物多樣性以及土地退化等全球性問題，聯(lián)合國環(huán)境保護署(UNEP)、聯(lián)合國規(guī)劃署(UNDP)和世界銀行等國際組織于1994年發(fā)起成立了世界環(huán)境基金(GEF)，目前該基金已為165個國家2 700多個項目提供了92億美元資助，撬動400多億美元用于全球生態(tài)環(huán)境治理，有效補償了生態(tài)環(huán)境損害。
在企業(yè)自償、保險公司保險和基金提前賠償?shù)耐瑫r，一些資源開發(fā)國還通過開展環(huán)境教育、不斷擴展居民的資源環(huán)境權(quán)益、發(fā)展環(huán)境非政府組織(NGO)、環(huán)境權(quán)益代理公司等社會性措施，增強社會公眾保護環(huán)境的意識，充分調(diào)動居民保護生態(tài)資源環(huán)境和進行環(huán)境治理的積極性。這些措施從源頭上減少了資源環(huán)境問題的發(fā)生概率，對節(jié)約利用和有效補償資源價值具有重要意義。
4 中國非再生資源價值補償?shù)穆窂竭x擇
在建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制中，中國雖然從1984年就開始了礦產(chǎn)資源有償使用制度的改革探索，并出臺了系列資源開發(fā)中價值補償?shù)拇胧F(xiàn)行改革明顯滯后:一方面，資源稅費水平遠低于國外，且隨著資源價格的上漲，實際稅費率還在降低［38］;另一方面，中國的資源開發(fā)收益主要被中央政府和國有企業(yè)獲得，而資源開采區(qū)政府和居民沒獲得多少收益，反而還要承擔巨額公共服務成本和資源環(huán)境損失。這就加深了中央與地方、國有企業(yè)與當?shù)鼐用竦拿?，不利于生態(tài)文明社會建設和資源可持續(xù)開發(fā)利用。為此，中國應在建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)前提下，通過資源開發(fā)管理體制、機制等的變革，促進資源環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
4.1 密切價值補償同經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系，依靠經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)價值補償
發(fā)展低碳經(jīng)濟、節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境，建設生態(tài)文明社會，從本質(zhì)上看都必須依靠經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要遵循市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。要以最小的外部經(jīng)濟社會代價發(fā)展低碳經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境，提升經(jīng)濟社會發(fā)展的資源承載力和環(huán)境容量，必須采取協(xié)調(diào)一致的資源環(huán)境與經(jīng)濟、社會發(fā)展政策，利用先進科學技術(shù)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，保護礦業(yè)權(quán)人生產(chǎn)的積極性。因此，非再生資源開發(fā)中價值補償政策的構(gòu)建，不能僅僅局限在資源開采量的絕對減少、生態(tài)環(huán)境治理和保護程度方面，而應從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局審視，以市場機制為基礎，通過制度創(chuàng)新、技術(shù)進步和實時反映資源價值或價格的全成本補償?shù)?，不斷提高資源利用效率和優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量，轉(zhuǎn)變落后資源管理和運行機制，延長資源開采地產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)檔次等。
4.2 建立規(guī)范的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度，保證礦業(yè)權(quán)所有者獲得充分收益
承認資源環(huán)境的價值、明晰其產(chǎn)權(quán)關系是實現(xiàn)社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源屬于國家所有。中央企業(yè)對資源的壟斷開發(fā)由于忽視資源所在地短期和長期利益，就造成中央與地方、國有開采企業(yè)與礦區(qū)居民在資源開發(fā)收益分配上的沖突。不同利益方的過度攫取導致租值消散，資源所有者的收益得不到保障。因此，本著事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一原則，結(jié)合資源所有權(quán)在出讓收益上的現(xiàn)實［39］，中央應首先承認地方政府事實上的礦產(chǎn)所有權(quán)，并在礦業(yè)權(quán)一級市場上，遵循“誰負責出讓、收益歸誰所有”的原則，讓礦產(chǎn)資源出讓收益向地方政府和礦區(qū)居民傾斜，讓他們分享一定的資源開發(fā)收益。其次，要建立非再生資源利潤基金，資金來自政府從資源開發(fā)中獲得的部分收入和企業(yè)部分紅利收入，以此補償資源開發(fā)中的使用者成本和外部環(huán)境成本，努力實現(xiàn)區(qū)際公平和代際公平。
4.3 統(tǒng)一實行權(quán)利金，完善資源環(huán)境財政收入制度
主要包括:①將資源稅、礦產(chǎn)資源補償費和礦區(qū)使用費合并，統(tǒng)一實行權(quán)利金制度。權(quán)利金按照資源的國際價格實行從價定率征收，使其與國際接軌。②完善礦業(yè)權(quán)有償交易和礦業(yè)權(quán)出讓管理制度。對可直接開采、儲量明確的礦地采用競標方式出讓;其他的采用協(xié)議出讓。招標拍賣中加強對當事人的資質(zhì)和資金審查等。③用好用足資源稅費等的資源收益。針對礦業(yè)權(quán)價款中包含用于發(fā)現(xiàn)和尋找替代資源價值補償部分的特點，將這部分資金用于已處于產(chǎn)業(yè)成熟期或衰落期的資源型城市轉(zhuǎn)型和在當?shù)赝顿Y新的礦業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)上，以便建立礦業(yè)自我積累機制，增強區(qū)域自我發(fā)展能力，使當?shù)鼐用窦捌浜蟠@得持續(xù)收入等。④將權(quán)利金與生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)系起來，使權(quán)利金與生態(tài)環(huán)境稅的課征只與資源的合理利用和環(huán)境保護掛鉤。
4.4 建立完善資源財政轉(zhuǎn)移支付和收益分配制度
世界主要資源開發(fā)國中央政府向地方和礦區(qū)居民轉(zhuǎn)移財政收入的比例有增加趨勢［40］。中國應建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，消除“資源詛咒”，保障當代和未來人權(quán)益。縱向方面，國家要通過建立考慮資源所在地面積、人口數(shù)量、發(fā)展機會、財政效率等權(quán)重的轉(zhuǎn)移支付方式，并適當給資源開采地較大權(quán)重，以此確定中央財政轉(zhuǎn)移支付水平;橫向方面，根據(jù)資源收益空間異置、資源消費地不主動補償開采地損失進而引起兩地資源開發(fā)利益上的沖突，一方面，探索建立資源開采地政府對出省資源征收跨省費(稅)試點工作;另一方面，從區(qū)域?qū)哟螛?gòu)建資源受益地和開采地共同承擔資源和生態(tài)環(huán)境損失責任機制，引導資源受益區(qū)參與資源開采區(qū)資源保護和環(huán)境再造，礦業(yè)城市或地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等，造福礦區(qū)居民。
4.5 綜合運用經(jīng)濟、法律、行政和社會化等手段，建立資源環(huán)境損失價值補償機制
堅持公平與效率兼顧原則，通過經(jīng)濟激勵、法律規(guī)范和社會道德約束等，讓開采者在承擔因采礦造成的生態(tài)治理成本(生態(tài)環(huán)境稅、支付恢復治理和復墾保證金等)同時，要求資源受益者也承擔必要費用。包括:①完善資源環(huán)境立法，明確資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)和企業(yè)生態(tài)環(huán)境責任，建立礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)環(huán)境治理基金、土地復墾基金，開展生態(tài)環(huán)境責任保險等。②開征生態(tài)環(huán)境稅，征收標準按生態(tài)環(huán)境損害治理成本進行。作為地方稅，該稅由資源開采地稅務部門征收，100%用于開采地生態(tài)環(huán)境恢復治理。③發(fā)揮社會公眾、政府和非政府組織等力量，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理投資市場化、產(chǎn)權(quán)多元化和治理社會化等。通過以上措施，努力建立起“污染者付費、受益者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復”的非再生資源價值補償機制，從根本上改變以資源高消耗、高污染為特征的生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展!
(編輯:李 琪)
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王育寶 胡芳肖
(1.西安交通大學經(jīng)濟與金融學院，陜西 西安710061;2.西安交通大學公共政策與管理學院，陜西西安710049)
當前，全球正在進入發(fā)展低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟新的歷史時代。降低高碳資源消耗、減少溫室氣體排放、防止污染和生態(tài)破壞等日益成為人們的共識。然而，近年來中國城市化、工業(yè)化的高速推進卻造成非再生資源過度消費和生態(tài)破壞，資源和生態(tài)接近極限。不斷惡化的資源和生態(tài)環(huán)境已成為制約中國可持續(xù)發(fā)展的重要因素?？偨Y(jié)分析國際非再生資源開發(fā)中價值補償?shù)慕?jīng)驗，提出充分補償非再生資源開發(fā)利用中價值損失的措施，已成為促進中國實現(xiàn)資源持續(xù)開發(fā)、減少資源消耗、發(fā)展低碳經(jīng)濟和建設生態(tài)文明社會的基礎性條件和任務。
1 充分的價值補償是非再生資源可持續(xù)開發(fā)的基礎
非再生資源具有空間分布的高度不均衡性、資源存量的可耗竭性、開發(fā)利用的負外部性等顯著特征。開發(fā)非再生資源，不但會造成資源儲量的耗竭和生態(tài)環(huán)境損害，而且還會影響當代人和后代人的利益，造成區(qū)際不公和代際不公。為實現(xiàn)非再生資源的可持續(xù)開發(fā)，給予其充分的價值補償就非常必要?，F(xiàn)有研究主要以非再生資源的不可逆性和有限的生態(tài)環(huán)境承載力為前提，從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度分析了重視資源環(huán)境價值補償?shù)闹匾裕J為充分的價值補償是非再生資源實現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)的基礎。
1.1 價值補償是實現(xiàn)非再生資源可持續(xù)開發(fā)的基礎
首先，從靜態(tài)角度出發(fā)，非再生資源開發(fā)中價值損失的補償就是保證在資源初始存量給定條件下，實現(xiàn)資源在各個時點上的最優(yōu)開采，使資源所有權(quán)人實現(xiàn)“租”的最大化。代表人物是 Hotelling［1］，Pindyck 和 Rubinfeid［2］。他們認為，在完全競爭市場條件下，非再生資源儲量的有限性和可耗竭性決定了只有當開采資源資本財產(chǎn)的收益率等于其他金融資產(chǎn)收益率時才能保證資源持續(xù)開發(fā)。用公式表示為:
式中:PT+1為非再生資源預期的未來價格;PT為非再生資源的當前價格;C為資源的邊際開采成本(假設不變);R為其他金融資產(chǎn)的收益率(或資本利率)。由于該理論強調(diào)對非再生資源開發(fā)中使用者成本的補償，抓住了代際公平的核心，因而受到很多人重視。但由于它沒注意到資源儲量隨時間的可變性和可替代資源對其價格的影響，并且其得出的隨著資源存量不斷減少、資源價格不斷上升的觀點也一定程度上偏離了非再生資源持續(xù)開發(fā)的現(xiàn)實，可操作性不強。此外，由于當時環(huán)境的承載力較大，這些理論也沒有對非再生資源開發(fā)帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理問題進行重點考慮，因而，具有較大局限性。
其次，從動態(tài)角度看，非再生資源耗竭和生態(tài)破壞問題通過技術(shù)進步、替代資源的發(fā)現(xiàn)、征收礦產(chǎn)資源稅費等可得到解決。Krutilla指出，實現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)，不僅需考慮技術(shù)進步因素，而且還需考慮政策及制度體系的完善程度。技術(shù)進步雖能緩解資源的可耗竭性，但不可能達到恢復自然環(huán)境的目的，因此必須制定政策與構(gòu)建機制，確保自然環(huán)境循環(huán)使用［3］。Hartwick在可持續(xù)發(fā)展與代際公平理念下，提出基于財富補償?shù)馁Y源環(huán)境價值向物質(zhì)資本價值轉(zhuǎn)換的哈特維克法則(Hartwick rule)，認為只要將非再生資源的霍特林租(Hotelling Rent)全部用于投資，用以生產(chǎn)人造資本和人力資本，就可使非再生資源的非遞減性消費成為可能［4］。Pearce和Turner對該觀點又進行了深化。由于非再生資源與人力資本之間不具有完全的替代性，于是，El Serafy［5］，Daly［6］從另一層次發(fā)展了這一思想。他們將非再生資源的開采收益分為收入流和投資流兩部分，投資流用于發(fā)現(xiàn)可替代的再生資源部分，保證資源在開采結(jié)束時能獲得同樣水平的替代資源。Daly等人的理論得到了經(jīng)濟學界的認同。后來，Tietenberg指出，要充分補償資源價值，就必須使資源開采邊際使用者成本當期值的增長率等于貼現(xiàn)率;并認為只要資源的邊際開采成本低于替代資源的開發(fā)成本，資源開發(fā)者就不會減少對非再生資源的開采;只有當二者的邊際開采成本相等時，兩種資源才被同時開采，直至被耗盡。這奠定了非再生資源持續(xù)開發(fā)的理論基礎［7］。由此可見，資源可持續(xù)開發(fā)的實質(zhì)是建立一種滿足社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的動態(tài)資源結(jié)構(gòu)。
雖各自關注的角度不同，但上述觀點均重視非再生資源的最優(yōu)開采和開發(fā)中資源價值的補償問題。靜態(tài)觀點指出了非再生資源最優(yōu)開采的實現(xiàn)模式，但由于它是在完全競爭經(jīng)濟和資源儲量不變、邊際開采成本不變等理想假設條件下得出的，與現(xiàn)實出入很大，因而對實際指導意義不明顯，特別是當一些非再生資源的剩余儲量如原油隨著勘探開發(fā)技術(shù)等的進步其對經(jīng)濟、社會的保障程度不降反升現(xiàn)象后，靜態(tài)觀點更是受到來自多方面的批評。動態(tài)觀點是目前的主流觀點。如Mendelsohn和Joseph［8］，Adelman和 Lynch［9］，Bpyce［10］等就在考慮新增儲量前提下研究了非再生資源的可持續(xù)開發(fā)問題。Adelman與Lynch指出，油氣資源的儲量是個流動的過程:一方面，生產(chǎn)和消費減少了油氣儲量，但另一方面，油氣企業(yè)用于勘探、開采的資金投入又使油氣儲量不斷增加。油氣儲量的增加與人類知識的不斷積累和技術(shù)的不斷進步導致油氣生產(chǎn)成本不斷下降。因此，他們認為，對資源稀缺程度的認識不應僅僅從儲量上來認識，而應從替代成本角度看，替代成本才是衡量資源稀缺最好的尺度［9］。
隨著礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的推進和深入，國內(nèi)學者于20世紀80年代、90年代后期開始重視資源環(huán)境價值補償問題。進入21世紀之后，以非再生資源開采為發(fā)展特色的老工業(yè)基地的衰退與振興成為研究重點，非再生資源開發(fā)中資源價值補償和生態(tài)環(huán)境治理逐步受到學界關注。對開發(fā)中資源補償?shù)恼J識也由靜態(tài)觀點向動態(tài)觀點、由重視實物補償向價值補償轉(zhuǎn)變。中國科學院可持續(xù)發(fā)展研究組［11］、牛文元［12］等從“國家整體目標”實現(xiàn)的高度出發(fā)，指出要實現(xiàn)非再生資源可持續(xù)開發(fā)，必須在保證人類財富不斷增長的前提下，保持非再生資源消耗的常量狀態(tài)，即實現(xiàn)兩個“零增長”:資源消費速率的“零增長”和生態(tài)環(huán)境惡化速率的“零增長”。這也就是說，國內(nèi)學者還沒充分認識到新發(fā)現(xiàn)資源儲量的不斷減少乃至最終枯竭問題。該措施用公式可表述為:
式中:Qt指非再生資源存量;Et指非再生資源勘探發(fā)現(xiàn)量;Rt指非再生資源開發(fā)利用量;t指時期。國內(nèi)對資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境損失補償研究，還主要集中在資源環(huán)境價值補償?shù)幕靖拍钆c研究范疇界定上，只有少數(shù)學者基于外部性理論，指出了資源環(huán)境補償?shù)幕緝?nèi)容。如張復明在分析了國內(nèi)外非再生資源開發(fā)中資源環(huán)境損失價值補償方式后認為，資源環(huán)境價值補償，不僅包括可耗竭資源的自身價值補償(使用者成本補償)，還應包括生態(tài)環(huán)境補償、礦區(qū)或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力補償(外部生態(tài)環(huán)境成本補償)等［14］。通過補償資源開發(fā)中資源環(huán)境的損害，調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為的成本或收益，從而激勵經(jīng)濟主體保護資源環(huán)境。目前，中國對非再生資源可持續(xù)開發(fā)的研究已集中于對資源的收益分配機制和生態(tài)補償機制研究［15］。通過經(jīng)濟手段補償非再生資源已成為主流。
1.2 非再生資源可持續(xù)開發(fā)中價值補償?shù)幕緝?nèi)容
非再生資源可持續(xù)開發(fā)的實質(zhì)是實現(xiàn)非再生資源開發(fā)中資源環(huán)境的價值補償。非再生資源的不可再生要求當代人必須對因資源開發(fā)而導致后代人喪失的發(fā)展機會進行補償;非再生資源的稀缺性使其不但具有使用價值，而且還具有觀賞、娛樂等非使用價值;非再生資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的負外部性造成的生產(chǎn)中私人成本小于社會成本又導致資源配置偏離帕累托最優(yōu)，影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的提高等。這些都表明，開發(fā)非再生資源必須為之付費。由于資源產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，于是，通過制度創(chuàng)新，采取經(jīng)濟、法律等手段，界定產(chǎn)權(quán)，明晰責任，有效調(diào)節(jié)非再生資源開發(fā)中的利益關系，補償資源開發(fā)中的價值損失就成為資源環(huán)境保護制度化、規(guī)范化的關鍵。
按照價值理論，非再生資源價值是由邊際直接成本、邊際使用者成本和邊際外部成本三部分組成。邊際直接成本是非再生資源開發(fā)中直接投入的設備、人力等資本，這些成本通過資源產(chǎn)品的出售可得到直接補償，因而不是資源開發(fā)中價值補償關注的焦點。非再生資源價值補償實際上就是補償邊際使用者成本和邊際外部性成本。只有通過相關制度安排對非再生資源開發(fā)中的邊際使用者成本和邊際外部性成本給予充分、必要補償，非再生資源的可持續(xù)開發(fā)利用才能實現(xiàn)。
(1)邊際使用者成本補償，主要通過征收權(quán)利金的形式補償資源的稀缺性與耗竭性價值。權(quán)利金的轉(zhuǎn)化主要有三個方面:一是補償勘探費用，用以發(fā)現(xiàn)新的礦產(chǎn)資源;二是用于勘探技術(shù)、開采技術(shù)及加工轉(zhuǎn)化技術(shù)的投入，以節(jié)約資源的使用;三是部分用于對物質(zhì)財富、人力資本、社會財富等非資源財富的轉(zhuǎn)化，保證財富總量不減少。
(2)邊際外部成本補償，是指對非再生資源開發(fā)造成環(huán)境污染的價值補償以及對受損生態(tài)環(huán)境的修復、治理支出等。分兩個方面，一是通過保護或者修復礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，恢復礦區(qū)正常的生態(tài)環(huán)境功能;二是對采礦區(qū)域及當?shù)鼐用裨斐傻膿p失進行補償。目的是保護或者恢復生態(tài)環(huán)境功能，把當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)與生活損失減到最低。
圖1 非再生資源開發(fā)中價值補償?shù)膬?nèi)容Fig.1 Content of the value compensation in the non-renewable resources development
總體上看，非再生資源的價值補償應當相當于人類為保證非再生資源功能不下降、用于尋找可替代其功能的資源價值和人類為遏制資源衰竭、控制環(huán)境惡化、阻止生態(tài)破壞而征收的各項費用的總和。當且僅當非再生資源的使用者成本得到充分實現(xiàn)、邊際外部成本得到有效補償，非再生資源的總價值才能得到實現(xiàn)，社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)也才能有序進行。建立科學合理的非再生資源價值補償制度，運用行政、經(jīng)濟、法律和社會等的手段，充分補償資源開發(fā)中的價值損失已成為關乎一國經(jīng)濟安全、生態(tài)環(huán)境安全、國家主權(quán)安全等的重要戰(zhàn)略措施。
2 非再生資源開發(fā)中使用者成本補償途徑
使用者成本體現(xiàn)的是非再生資源的自身價值折耗，它由非再生資源的稀缺性、有用性以及人們認識、發(fā)現(xiàn)新替代資源所付出的有效勞動決定。不管非再生資源處在哪里、為誰所有，它都應給資源所有者帶來收入——租金收入。充分補償非再生資源的使用者成本，是資源開發(fā)中協(xié)調(diào)利益相關者關系、實現(xiàn)代內(nèi)特別是代際公平的核心。目前，用來補償使用者成本的途徑主要有支付權(quán)利金、有償出讓礦業(yè)權(quán)、征收資源附加利潤稅、設立自然資源基金、實施資源耗竭補貼、征收跨州稅等。
2.1 支付權(quán)利金
權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人向資源所有者支付的費用，體現(xiàn)資源所有權(quán)權(quán)能，與資源開采成本和開采效益無關。權(quán)利金不是稅收工具。100多年來，多國通過法律明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，權(quán)利金已成為其進行資源財政管理的一項基本職能。權(quán)利金費率和支付方式不是由稅法而是由礦產(chǎn)資源法規(guī)定的，不是由政府稅務部門而是由礦業(yè)主管部門征收的［16］。權(quán)利金有按開采的數(shù)量、產(chǎn)品價值、企業(yè)利潤或收入以及基于混合體系等四種征收形式，其中按產(chǎn)品價值從價征收是使用最多的形式。一些擁有合格財政管理結(jié)構(gòu)的國家如美國、澳大利亞的一些州，已走向以利潤或收入為基礎的權(quán)利金征收形式［16］。權(quán)利金一般由中央政府、資源所在地政府和作為資源勘察、開發(fā)、管理以及保護等活動的公共基金共享。如巴西的權(quán)利金就由州、地方自治政府、國家財政部、公共研發(fā)基金共享［17］。
國家不同、礦種不同、礦產(chǎn)開發(fā)所處階段和礦產(chǎn)價格不同時，權(quán)利金征收費率也不完全相同。表1說明了不同國家、不同環(huán)境下非再生能源資源的征收費率水平。根據(jù)資源開發(fā)所處階段、價格波動、地緣政治變化等情況，權(quán)利金費率會做相應調(diào)整。20世紀70年代高油價時期，美國就要求保有1/5或更多權(quán)利金，而在低油價的20世紀80年代后期，則對權(quán)利金以減免［18－20］。巴西石油法也規(guī)定，石油權(quán)利金費率為10%，但在市場環(huán)境較差時可減按5%收取。加拿大Alberta省根據(jù)油的年份、密度、石油價格以及油井產(chǎn)量的不同決定權(quán)利金費率。一般來講，主要產(chǎn)油國權(quán)利金費率在10% －20%之間。2011年11月以前，中國除新疆、西藏和青海的油氣產(chǎn)量分成項目和中外合作產(chǎn)量分成項目會收取權(quán)利金外(其稅率為遞增稅率，石油和天然氣稅率分別為0－12.5%，0－3%)，其他地區(qū)都采用類似于權(quán)利金的資源稅和礦產(chǎn)資源補償費制度［21］。中國油氣資源稅按產(chǎn)量征收，并且資源所處位置不同，稅率也不同。如原油的資源稅稅率區(qū)間為8－30元/t，天然氣的區(qū)間為2－15元/m3等。對陜西省1990－2000年油氣價值補償?shù)臏y算結(jié)果表明，其補償水平分別相當于其銷售收入的3.93%和1.21%［22］;礦產(chǎn)資源補償費采取按年度油氣銷售總收入的1%征收。從2011年11月1日起，針對過低的資源稅征收水平和不斷拉大的區(qū)際收入差距，中國開始按銷售收入的5%征收油氣資源稅。相比國際平均水平，改革后中國的油氣權(quán)利金費率還是太低。中國的資源稅改革雖一定程度上緩解了地方的財政緊迫狀態(tài)和區(qū)際矛盾，但并沒從根本上解決利益分配不公問題。
表1 部分國家非再生能源資源權(quán)利金費率對比Tab.1 Royalty rate comparison of non-renewable energy resources in some countries %
2.2 有償獲得礦業(yè)權(quán)
礦產(chǎn)資源賦存于地表或地下。對礦產(chǎn)的勘探、開發(fā)同時也就是對所依附土地的使用。世界主要資源開發(fā)國都建立起了產(chǎn)權(quán)明晰的資源產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，明確了礦產(chǎn)資源與土地的所有權(quán)及其收益分配關系，以有效保護資源開發(fā)中資源所有者、礦地所有者和礦業(yè)開發(fā)者等的合法權(quán)利。為取得礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人要向礦地所有者支付使用礦地的機會成本，也稱礦地租金、礦業(yè)權(quán)使用費等。礦地租金分為探礦權(quán)租金、采礦權(quán)租金兩部分。不同國家，就礦業(yè)權(quán)主體確定、探礦權(quán)和采礦權(quán)租金的收取方法以及標準等的規(guī)定不完全相同。就礦權(quán)獲得主體而言，日本原則上不允許外國人成為礦業(yè)權(quán)人，但更多的國家如美國、加拿大、英國等都允許外國企業(yè)法人和居民獲得本國礦業(yè)權(quán)(見表2)。
有償獲得礦業(yè)權(quán)主要有兩種方式:一是礦業(yè)權(quán)出讓。對國家沒進行勘查投資的礦地，當事人需按年度、面積向國家交納礦地租金，且逐年增加。這是國外普遍采用的做法。如澳大利亞法律規(guī)定，聯(lián)邦和州政府都可出讓礦業(yè)權(quán)，申請人向國家申請?zhí)降V權(quán)、采礦權(quán)，除一次性繳付申請手續(xù)費外，每年要按許可證允許的面積繳納租金［23］;對國家已知資源儲量礦地，采用招標實現(xiàn)出讓。如對聯(lián)邦政府擁有的已知資源儲量(KGS，Known Geological Structure)的開采，美國自20世紀20年代開始就一直實行競爭性招標［24－25］。目前，對前景明朗的礦業(yè)權(quán)的招標出讓已成為普遍做法。二是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。它是當事人根據(jù)市場機制、通過協(xié)商確定礦業(yè)權(quán)交易價款而進行的產(chǎn)權(quán)交易，政府一般不干預，但受政府的監(jiān)管。如巴西《礦業(yè)法》和日本相關法律就規(guī)定，當事人之間的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要經(jīng)過官方同意并登記才能生效。
表2 主要國家礦業(yè)權(quán)獲得方式比較Tab.2 Comparing the mining right acquire methods beyond some countries
由此可見，礦業(yè)權(quán)獲得上國外注重發(fā)揮市場機制作用，而在中國，政府則發(fā)揮關鍵作用。中國政府主要通過實行區(qū)塊審批登記制對礦業(yè)權(quán)當事人進行嚴格監(jiān)督和管理，市場機制所發(fā)揮的作用不是很大。在探礦權(quán)、采礦權(quán)租金支付標準上，相對于其他國家而言，中國當事人支付的租金總體上要低得多，特別是采礦權(quán)租金，中國遠低于澳大利亞和美國。澳大利亞采礦權(quán)租金最低的西澳州，其采礦權(quán)租金也達990澳元/km2，而中國只有其1/5左右(見表3)。
2.3 征收資源附加利潤稅
資源附加利潤稅，也稱暴利稅(Windfall Profits Tax，WPT)、特別收益金等，是針對資源行業(yè)取得的不合理的過高利潤征稅，目的是為調(diào)控壟斷行業(yè)的高利潤。它不同于“一戰(zhàn)”、“二戰(zhàn)”和朝鮮戰(zhàn)爭期間所征收的，針對戰(zhàn)時獲得的超過和平年代平均利潤的利潤而向企業(yè)征的超額利潤稅;資源附加利潤稅則是對礦業(yè)權(quán)人因開采優(yōu)質(zhì)、高品位或具有優(yōu)越外部條件資源所產(chǎn)生超額利潤而征收的，它以采礦企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟租金或超額利潤減去平均利潤后的差額為征稅依據(jù)，反映的是國家和礦業(yè)權(quán)人之間的經(jīng)濟關系，具有級差地租性質(zhì)，是一種臨時性礦業(yè)稅制，主要是在資源價格過高以致出現(xiàn)暴利時實施。油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)最典型。
表3 部分國家礦業(yè)權(quán)出讓費率比較Tab.3 Comparing the mining right transfer fee rate beyond some countries
20世紀80年代初，面對國際油價大漲和油氣企業(yè)暴利實際，美國頒布了《石油暴利稅法》，開始對國內(nèi)原油征收超額附加利潤稅。為確定征收標準，美國選取1979年的國際原油價格為基準價格，并將原油價格分為三個層次，不同價格層次征收不同的稅率，稅率區(qū)間在30% －70%之間，而且價格隨通貨膨脹和采掘稅高低每年進行調(diào)整。該稅存在的8年內(nèi)，總征稅額790億美元，只有預期3 200億美元的1/4，而且因該稅被作為成本從企業(yè)收入中抵扣，造成公司實際上承擔較低的稅負，結(jié)果使政府稅收凈減少約400億美元，這與政策實施的初衷完全相悖。后因油氣價格下跌、過高的油氣公司依從成本和美國國稅局的管理成本等，1988 年該稅被取消［26－27］。
從2006年3月26日起，針對油價過快增長引起的石油企業(yè)利潤暴漲、政府和油企之間利益矛盾加大的實際，中國也開征石油特別收益金。中國的石油特別收益金只是針對開采、銷售的國產(chǎn)原油部分按五級超額累進從價定率計征，屬非稅收入，由財政部征收管理。征收比率按開發(fā)企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價格確定，按美元/bbL計征，起征點起初為40美元/bbL，稅率幅度為20% －40%。2011年11月起，國家將其上調(diào)到了55美元，稅率幅度不變［28］。征收石油特別收益金對限制企業(yè)過度開采、協(xié)調(diào)中央、地方和油企間的利益分配關系有積極意義［29］，但企業(yè)經(jīng)營成本和政府行政管理成本的增加，也打擊企業(yè)的生產(chǎn)積極性，因此也非長久之策。
2.4 設立非再生資源基金
針對非再生資源價格外生波動導致的收入不穩(wěn)定以及這些波動可能帶來的社會政治風險損害子孫后代的資源利益，不少國家建立了非再生資源基金，以補償資源開發(fā)中的部分使用者成本。這種以生產(chǎn)性資本形式積累資源租金的結(jié)果提供了社會最優(yōu)，迫使現(xiàn)代人不能完全消費資源開采的回報，使代際公平得以實現(xiàn)［30］。
Robinson等將非再生資源基金分為信托型和發(fā)展型，認為信托型注重本金的安全和穩(wěn)定，強調(diào)按照金融標準投資選擇項目，促進風險規(guī)避和盈利，這以挪威石油基金和美國阿拉斯加常設基金最為成功;發(fā)展型則以促進當?shù)鼐蜆I(yè)為目標。這些基金的運行效果參差不齊，其中較成功的是加拿大遺產(chǎn)儲蓄信托基金。Daniel將其劃分為穩(wěn)定基金、儲蓄基金和預防基金，指出儲蓄基金是為非再生資源建立一個可持續(xù)的替代經(jīng)濟基礎提供融資，目的是解決代際問題;穩(wěn)定基金則是通過平滑石油收入預算，將石油價格波動對財政政策的影響最小化;預防基金是預留部分資金促進經(jīng)濟發(fā)展。這些基金在管理資源財富、化解代際沖突方面比較成功(見表4)［31］。Wakeman-Linn等也肯定了阿塞拜疆和哈薩克斯坦利用基金協(xié)助管理石油財富的經(jīng)驗，認為基金提高了管理石油財富的透明度［32］。
2.5 提供資源耗竭補貼，實行稅費優(yōu)惠
資源耗竭補貼是指每個納稅年度國家從其凈收入中扣除一部分給油田、煤礦和其他非再生資源的所有人或礦業(yè)權(quán)人，用于尋找新礦體或可替代資源等，降低企業(yè)稅負，鼓勵他們積極從事資源的勘查、開發(fā)和進行替代資源的尋找、研發(fā)等。它實際是一種負權(quán)利金，是非再生資源產(chǎn)業(yè)獨有的補貼。美國于1913年最先采用，加拿大、澳大利亞、馬來西亞、印度尼西亞、津巴布韋、圭亞那等國也實行這種補貼制度(見表5)［23］。它是非再生資源行業(yè)稅費優(yōu)惠的重要內(nèi)容之一，它的實施對保持礦業(yè)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
其他稅費優(yōu)惠政策包括:①減少稅基，實施虧損移后。不少國家將非再生資源儲量資產(chǎn)化，然后按照產(chǎn)量對其進行價值折耗，并將這部分價值計入成本，在繳稅前扣除。由于這種折耗占總收入的20% －30%，從而大大減少了企業(yè)應納所得稅額;采取加速折舊方法減輕企業(yè)稅負，加快礦業(yè)企業(yè)利潤的有效積累，為企業(yè)擴大再生產(chǎn)提供基礎。加拿大的稅基優(yōu)惠政策具有典型性。在計算企業(yè)稅基時，加拿大政府提供的優(yōu)惠政策包括:資本成本補貼。一是從企業(yè)的收入中快速扣除用于礦產(chǎn)開采經(jīng)營的機器、基礎設施以及礦山開拓等投入;二是允許新礦山或產(chǎn)量增加25%以上的礦山投入從新礦經(jīng)營的利潤中扣除，消除經(jīng)營新礦山需繳納的聯(lián)邦所得稅，直至收入償付了投資。特殊考慮的稅前扣除。允許所有境內(nèi)勘探費用和10%國外勘探費用稅前扣除;扣除對生產(chǎn)能力達到60%且連續(xù)生產(chǎn)6個月的開采性投資等。經(jīng)過優(yōu)惠，企業(yè)所得稅有效稅率由28%降到了21%;各省由平均的13.5%降到10.2%的水平。②變生產(chǎn)型增值稅為“消費型”或“收入型”增值稅。針對非再生資源的勘查具有探索性、開采周期長、固定投資規(guī)模大的特點，歐盟各國根據(jù)消費型增值稅在計算應納稅額時允許從銷售收入中扣除當期外購物質(zhì)資料價值和固定資產(chǎn)價值所含稅款的情況，推行“消費型”或“收入型”增值稅，降低其資本有機構(gòu)成，避免重復收稅，降低企業(yè)稅負。③實行聯(lián)合納稅，以減少總體納稅額，減輕企業(yè)所得稅負擔等。由于非再生資源的勘查、開發(fā)職能由礦業(yè)權(quán)人承擔，所以，對資源損耗的補償最終要由礦業(yè)權(quán)人進行。通過稅費優(yōu)惠，有效降低了礦業(yè)權(quán)人承受的稅負，實現(xiàn)資源損耗的物質(zhì)補償與價值補償?shù)慕y(tǒng)一。
表4 主要國家非再生資源基金實施經(jīng)驗Tab.4 Implementation experiences of the non-renewable resources funds in major countries
表5 一些非再生資源生產(chǎn)國公司稅制中的耗竭補貼Tab.5 Depletion subsidies provision in some non-renewable resources producer companies
此外，針對非再生資源空間分布不均和補償不足的現(xiàn)實，跨州稅和對資源所在地的財政轉(zhuǎn)移支付政策也被采用。美國、加拿大、澳大利亞等就允許擁有稅收立法權(quán)的州(省)在本州資源輸往其他州(省)時就資源流出量征收跨州(省)稅(severance tax)。如美國蒙大拿州對煤炭就征收30%的跨州稅。該稅雖使資源輸出州(省)聚集了大量收入，但也引起了區(qū)域財政能力的不平衡，對協(xié)調(diào)區(qū)際關系產(chǎn)生不利影響［33］。同時，伴隨資源開發(fā)中包括中央政府、地方政府、采礦企業(yè)和礦區(qū)居民等多個利益集團間的利益沖突和“資源詛咒”(Curse of resource)，一些國家從保證資源可持續(xù)供給、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和維護資源開發(fā)利益相關者利益的高度出發(fā)，采取縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付方式補償?shù)V業(yè)價值?？v向轉(zhuǎn)移支付是由中央政府對下級政府、礦區(qū)居民提供資源開發(fā)中其獲得的部分收益。如在加納，留到了地方政府和礦區(qū)居民手里的稅收和權(quán)利金收入就是由中央政府征收并由其通過一定機制轉(zhuǎn)移的［34］。
3 非再生資源開發(fā)中外部環(huán)境成本的補償途徑
非再生資源的開發(fā)在帶來資源耗竭的同時，還會產(chǎn)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞等負外部性。為減少和避免負外部性，主要開采國在積極投資資源高效開發(fā)利用技術(shù)研發(fā)的同時，一方面以市場化為根本，從資源環(huán)境價值化角度出發(fā)，大力推行環(huán)境經(jīng)濟手段和必要的行政手段，實行有利于環(huán)境治理的稅制轉(zhuǎn)移措施，實現(xiàn)外部環(huán)境成本的內(nèi)部化;另一方面，針對“污染者、破壞者付費”原則的缺陷和居民環(huán)境保護與環(huán)境維權(quán)意識的興起，在健全資源環(huán)境法律法規(guī)基礎上，采取了系列社會化補償措施，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟社會效益。
3.1 建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)，明確礦區(qū)資源環(huán)境治理界限和治理責任
世界上礦區(qū)資源環(huán)境治理比較好的國家都非常重視建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)。早在1920年，美國頒布的《礦山租賃法》就明確要求保護土地和自然資源。針對露天采煤對生態(tài)環(huán)境的破壞，西弗吉尼亞州1939年頒布了第一個采礦的法律《修復法》，對修復礦區(qū)生態(tài)環(huán)境起了很大作用。印第安納、伊利洛伊、賓夕法尼亞、俄亥俄、肯塔基等州也分別于 1941，1943，1945，1947，1954 年運用法律手段管理采礦中的生態(tài)環(huán)境修復工作。適應形勢需要，聯(lián)邦政府1966－1970年期間先后頒布了《聯(lián)邦煤礦衛(wèi)生和安全法》、《國家環(huán)境政策法》、《礦業(yè)及礦產(chǎn)政策法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《固體廢棄物處理法》、《清潔空氣法》及其修訂案等。到1975年時，全美已有34個州制訂了露天采礦復墾法，形成了既有各州頒布的、又有聯(lián)邦出臺的、全面的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)。1977年，針對各州制定的復墾法律寬嚴標準不一的現(xiàn)實，國會通過了《聯(lián)邦露天采礦控制與修復法》(SMCRA)，該法在美國全境建立起了統(tǒng)一的露天礦管理和復墾標準，明確了各方在礦區(qū)土地復墾和生態(tài)重建上的責任，確保了采礦作業(yè)按照有利于環(huán)境保護的方式進行。該法將礦區(qū)分為法律前和法律后，使修復治理工作責任明確。對于法律頒布后出現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞，一律實行“誰破壞”、“誰修復”，且要求修復率為100%。而對于法律前已破壞的廢棄礦區(qū)則由國家通過籌集修復(治理)基金方式組織修復治理;采礦企業(yè)在實施露天開采作業(yè)的同時，進行“復墾”工作;同時促進原已遺棄的未進行“復墾”的礦區(qū)進行“復墾”工作。該法已成為美國治理和修復礦山生態(tài)環(huán)境的重要法律［22］。
中國雖制定了資源開發(fā)的系列法律法規(guī)，但只是主要針對因采礦造成的地質(zhì)災害和生態(tài)環(huán)境破壞的補償問題提出了一些原則性東西，并沒提出系統(tǒng)的評估指標、賠償標準和具體補償辦法等;而且，由于非再生資源的開發(fā)會帶來嚴重的生態(tài)損害，但中國只注重對資源開發(fā)中環(huán)境污染損害的賠償，缺乏生態(tài)補償方面的專門立法。這就使征收的生態(tài)補償費、礦山復墾保證金等有違法風險。
3.2 推行開采許可證和礦山開發(fā)恢復治理保證金制度
根據(jù)主要國家礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，礦產(chǎn)資源基本屬于國家所有。為保證利益相關者的開發(fā)收益、減少甚至避免開發(fā)帶來的負外部性和利益沖突，擁有資源所有權(quán)的國家對擬獲得礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)權(quán)企業(yè)的資格就進行了必要限定。這是通過推行資源開采許可證和礦山開發(fā)恢復治理保證金制度完成的。開采許可證制度是指開采國家所有的煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的企業(yè)，必須獲得政府頒發(fā)的開采許可證。開采者要獲得許可證，首先必須提交翔實的包括資源恢復治理規(guī)劃在內(nèi)的申請。政府對有復墾信譽的礦業(yè)主優(yōu)先發(fā)放。如美國《聯(lián)邦露天采礦控制與修復法》就規(guī)定，在獲得采開礦許可證但尚未正式頒發(fā)前，企業(yè)應先繳納恢復治理(復墾)保證金。
礦山恢復治理(復墾)保證金分為全程保證金和階段性保證金兩種。全程保證金是預先提取的根據(jù)許可計劃覆蓋全程所計算的總資金;階段性保證金只允許采礦企業(yè)根據(jù)每年采礦情況繳納保證金。保證金數(shù)額根據(jù)許可證所批準的恢復治理要求確定，但每個許可證所交保證金不得低于1萬美元。保證金用于在采礦者不履行恢復治理計劃時用來支付恢復治理作業(yè)的費用;如企業(yè)完成恢復治理任務經(jīng)驗收合格，保證金就全額返還。加拿大、英國和德國也作了類似的保證金規(guī)定。德國《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》就規(guī)定，礦區(qū)業(yè)主必須對礦區(qū)復墾提出具體可靠的措施;必須預留復墾專項資金，其數(shù)量由復墾量確定，一般占企業(yè)年利潤的3%。
3.3 實行綠色生態(tài)稅制，開展社會化補償
“污染者付費”雖使非再生資源開發(fā)中引起的外部環(huán)境損失得到了一定補償，但它自身存在的問題如在資源價格管制情況下，單純由采礦企業(yè)承擔生態(tài)治理的巨額費用顯失公平;環(huán)境污染成因的復雜性和生態(tài)環(huán)境公共物品的性質(zhì)造成無法明確污染責任主體等，最終受損的還是礦區(qū)居民。這就使“受益者付費”原則成為“污染者付費”原則的補充［35］。為切實體現(xiàn)“受益者補償”原則，不少國家實行綠色生態(tài)稅制、開展社會化補償。
第1，以庇古稅和“雙重紅利假說”(double dividend)為基礎，建立適應可持續(xù)發(fā)展的資源價值補償綠色生態(tài)稅制。綠色稅制的突出特點是在對資源開發(fā)中環(huán)境破壞行為通過稅收進行懲罰的同時，建立起對環(huán)境保護行為的獎勵機制。具體包括稅制轉(zhuǎn)移和補貼轉(zhuǎn)移兩方面:稅制轉(zhuǎn)移，即降低進行綠色生產(chǎn)的企業(yè)所得稅，而提高對環(huán)境破壞和資源浪費行為的征稅額。為減少露天采煤造成植被、土壤破壞的問題，美國對采煤企業(yè)征收煤炭開采稅。同時環(huán)境稅、生態(tài)補償費、開采稅、環(huán)境污染稅(費)、CO2稅、SO2稅等也是歐盟諸國進行稅制轉(zhuǎn)移的最好證據(jù)。補貼轉(zhuǎn)移，是指將原來向鼓勵破壞環(huán)境的行為的補貼轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境有利行為的補貼等。主要包括對使用天然氣等低碳資源的企業(yè)進行補貼等。雖然目前這些措施所涉及的稅額數(shù)目并不大，但經(jīng)驗證明，該做法是可行的［36］。
第2，推行環(huán)境損害責任保險和連帶責任制度。環(huán)境損害責任保險是環(huán)境侵權(quán)事實(保險責任事故)發(fā)生時由保險人(保險公司)向投保人(環(huán)境侵權(quán)人)負擔賠償責任的一種民事救濟制度，是“經(jīng)濟制度與環(huán)境侵權(quán)民事責任特別法高度結(jié)合的產(chǎn)物”［37］。該制度通過保險公司將環(huán)境侵權(quán)人的賠償責任轉(zhuǎn)嫁給投保人，有利于受損者及時獲得補償和提高投保人對環(huán)境破壞者的有效監(jiān)督，避免更多污染事故發(fā)生。環(huán)境損害連帶責任制度則是將環(huán)境治理與損害賠償主體從污染企業(yè)自身擴大到與其相關的責任者如貸款銀行、擔保機構(gòu)身上，在污染者無力對造成的破壞付費時啟動。美國1980年出臺的《綜合環(huán)境保護的補償和責任法規(guī)》(CERCLA)就規(guī)定，當污染事故發(fā)生后，對清理成本負有責任的各方都具有履行環(huán)境保護義務，并且參與到活動中的各個主體都對該事故承擔連帶責任。
第3，設立環(huán)境損害賠償基金。這是一種通過共同協(xié)助方式將大額賠償轉(zhuǎn)給損害賠償基金，由其來提前賠償?shù)闹贫取Ｔ摶鹩杏傻V業(yè)企業(yè)自發(fā)出資形成的基金，如互助基金;也有由政府財政出資設立的基金，如廢棄礦山環(huán)境恢復治理基金等。對企業(yè)出資設立的基金而言，當某企業(yè)因環(huán)境侵權(quán)而被索賠時，其賠償費用首先由基金支付，然后再由被索賠企業(yè)逐步將等額資金還給互助基金。如美國油污企業(yè)依據(jù)《油污責任油輪船東自愿協(xié)定》和《油輪油污責任臨時補償規(guī)定》建立了油污企業(yè)自愿互助基金;日本煤礦企業(yè)依據(jù)1963年政府頒布的《煤礦損害賠償擔保等臨時措施法》設立了“礦害賠償基金”。一些國家政府和國際組織從幫助企業(yè)及時、有效賠償其給受害者造成的巨大損失，減輕企業(yè)負擔，財政出資設立了環(huán)境損害賠償基金等。如為有效應對氣候變化、生物多樣性以及土地退化等全球性問題，聯(lián)合國環(huán)境保護署(UNEP)、聯(lián)合國規(guī)劃署(UNDP)和世界銀行等國際組織于1994年發(fā)起成立了世界環(huán)境基金(GEF)，目前該基金已為165個國家2 700多個項目提供了92億美元資助，撬動400多億美元用于全球生態(tài)環(huán)境治理，有效補償了生態(tài)環(huán)境損害。
在企業(yè)自償、保險公司保險和基金提前賠償?shù)耐瑫r，一些資源開發(fā)國還通過開展環(huán)境教育、不斷擴展居民的資源環(huán)境權(quán)益、發(fā)展環(huán)境非政府組織(NGO)、環(huán)境權(quán)益代理公司等社會性措施，增強社會公眾保護環(huán)境的意識，充分調(diào)動居民保護生態(tài)資源環(huán)境和進行環(huán)境治理的積極性。這些措施從源頭上減少了資源環(huán)境問題的發(fā)生概率，對節(jié)約利用和有效補償資源價值具有重要意義。
4 中國非再生資源價值補償?shù)穆窂竭x擇
在建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制中，中國雖然從1984年就開始了礦產(chǎn)資源有償使用制度的改革探索，并出臺了系列資源開發(fā)中價值補償?shù)拇胧F(xiàn)行改革明顯滯后:一方面，資源稅費水平遠低于國外，且隨著資源價格的上漲，實際稅費率還在降低［38］;另一方面，中國的資源開發(fā)收益主要被中央政府和國有企業(yè)獲得，而資源開采區(qū)政府和居民沒獲得多少收益，反而還要承擔巨額公共服務成本和資源環(huán)境損失。這就加深了中央與地方、國有企業(yè)與當?shù)鼐用竦拿?，不利于生態(tài)文明社會建設和資源可持續(xù)開發(fā)利用。為此，中國應在建立健全資源環(huán)境法律法規(guī)前提下，通過資源開發(fā)管理體制、機制等的變革，促進資源環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
4.1 密切價值補償同經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系，依靠經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)價值補償
發(fā)展低碳經(jīng)濟、節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境，建設生態(tài)文明社會，從本質(zhì)上看都必須依靠經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要遵循市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。要以最小的外部經(jīng)濟社會代價發(fā)展低碳經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境，提升經(jīng)濟社會發(fā)展的資源承載力和環(huán)境容量，必須采取協(xié)調(diào)一致的資源環(huán)境與經(jīng)濟、社會發(fā)展政策，利用先進科學技術(shù)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，保護礦業(yè)權(quán)人生產(chǎn)的積極性。因此，非再生資源開發(fā)中價值補償政策的構(gòu)建，不能僅僅局限在資源開采量的絕對減少、生態(tài)環(huán)境治理和保護程度方面，而應從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局審視，以市場機制為基礎，通過制度創(chuàng)新、技術(shù)進步和實時反映資源價值或價格的全成本補償?shù)?，不斷提高資源利用效率和優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量，轉(zhuǎn)變落后資源管理和運行機制，延長資源開采地產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)檔次等。
4.2 建立規(guī)范的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度，保證礦業(yè)權(quán)所有者獲得充分收益
承認資源環(huán)境的價值、明晰其產(chǎn)權(quán)關系是實現(xiàn)社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)的重要內(nèi)容。礦產(chǎn)資源屬于國家所有。中央企業(yè)對資源的壟斷開發(fā)由于忽視資源所在地短期和長期利益，就造成中央與地方、國有開采企業(yè)與礦區(qū)居民在資源開發(fā)收益分配上的沖突。不同利益方的過度攫取導致租值消散，資源所有者的收益得不到保障。因此，本著事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一原則，結(jié)合資源所有權(quán)在出讓收益上的現(xiàn)實［39］，中央應首先承認地方政府事實上的礦產(chǎn)所有權(quán)，并在礦業(yè)權(quán)一級市場上，遵循“誰負責出讓、收益歸誰所有”的原則，讓礦產(chǎn)資源出讓收益向地方政府和礦區(qū)居民傾斜，讓他們分享一定的資源開發(fā)收益。其次，要建立非再生資源利潤基金，資金來自政府從資源開發(fā)中獲得的部分收入和企業(yè)部分紅利收入，以此補償資源開發(fā)中的使用者成本和外部環(huán)境成本，努力實現(xiàn)區(qū)際公平和代際公平。
4.3 統(tǒng)一實行權(quán)利金，完善資源環(huán)境財政收入制度
主要包括:①將資源稅、礦產(chǎn)資源補償費和礦區(qū)使用費合并，統(tǒng)一實行權(quán)利金制度。權(quán)利金按照資源的國際價格實行從價定率征收，使其與國際接軌。②完善礦業(yè)權(quán)有償交易和礦業(yè)權(quán)出讓管理制度。對可直接開采、儲量明確的礦地采用競標方式出讓;其他的采用協(xié)議出讓。招標拍賣中加強對當事人的資質(zhì)和資金審查等。③用好用足資源稅費等的資源收益。針對礦業(yè)權(quán)價款中包含用于發(fā)現(xiàn)和尋找替代資源價值補償部分的特點，將這部分資金用于已處于產(chǎn)業(yè)成熟期或衰落期的資源型城市轉(zhuǎn)型和在當?shù)赝顿Y新的礦業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)上，以便建立礦業(yè)自我積累機制，增強區(qū)域自我發(fā)展能力，使當?shù)鼐用窦捌浜蟠@得持續(xù)收入等。④將權(quán)利金與生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)系起來，使權(quán)利金與生態(tài)環(huán)境稅的課征只與資源的合理利用和環(huán)境保護掛鉤。
4.4 建立完善資源財政轉(zhuǎn)移支付和收益分配制度
世界主要資源開發(fā)國中央政府向地方和礦區(qū)居民轉(zhuǎn)移財政收入的比例有增加趨勢［40］。中國應建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，消除“資源詛咒”，保障當代和未來人權(quán)益。縱向方面，國家要通過建立考慮資源所在地面積、人口數(shù)量、發(fā)展機會、財政效率等權(quán)重的轉(zhuǎn)移支付方式，并適當給資源開采地較大權(quán)重，以此確定中央財政轉(zhuǎn)移支付水平;橫向方面，根據(jù)資源收益空間異置、資源消費地不主動補償開采地損失進而引起兩地資源開發(fā)利益上的沖突，一方面，探索建立資源開采地政府對出省資源征收跨省費(稅)試點工作;另一方面，從區(qū)域?qū)哟螛?gòu)建資源受益地和開采地共同承擔資源和生態(tài)環(huán)境損失責任機制，引導資源受益區(qū)參與資源開采區(qū)資源保護和環(huán)境再造，礦業(yè)城市或地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等，造福礦區(qū)居民。
4.5 綜合運用經(jīng)濟、法律、行政和社會化等手段，建立資源環(huán)境損失價值補償機制
堅持公平與效率兼顧原則，通過經(jīng)濟激勵、法律規(guī)范和社會道德約束等，讓開采者在承擔因采礦造成的生態(tài)治理成本(生態(tài)環(huán)境稅、支付恢復治理和復墾保證金等)同時，要求資源受益者也承擔必要費用。包括:①完善資源環(huán)境立法，明確資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)和企業(yè)生態(tài)環(huán)境責任，建立礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)環(huán)境治理基金、土地復墾基金，開展生態(tài)環(huán)境責任保險等。②開征生態(tài)環(huán)境稅，征收標準按生態(tài)環(huán)境損害治理成本進行。作為地方稅，該稅由資源開采地稅務部門征收，100%用于開采地生態(tài)環(huán)境恢復治理。③發(fā)揮社會公眾、政府和非政府組織等力量，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理投資市場化、產(chǎn)權(quán)多元化和治理社會化等。通過以上措施，努力建立起“污染者付費、受益者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復”的非再生資源價值補償機制，從根本上改變以資源高消耗、高污染為特征的生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展!
(編輯:李 琪)
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