○喬翠霞

十八大后，作為我國現代化進程的重大戰(zhàn)略選擇和未來幾十年的核心發(fā)展動力，“新型城鎮(zhèn)化”一直是理論界探討的熱點問題。然而傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑的困境到底在哪里？新型城鎮(zhèn)化的本質究竟又是什么？突破口在何處？只有理清這些問題，新型城鎮(zhèn)化建設才算破題。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的困境

什么是城鎮(zhèn)化？我們可以從外在表現和本質兩個層面來理解。就外在表現而言，城鎮(zhèn)就是農村人口向城市的聚集、城市空間的擴張和城市數量的增加；就其本質而言，城鎮(zhèn)化就是農村居民向城市生活方式的轉變。改革開放30多年來，我國的城鎮(zhèn)化走的基本上是一條外延式的，以追求外在表現為主要目標的發(fā)展道路。其典型特征是，以各級政府為主體；以土地城鎮(zhèn)化、人口聚集作為主要驅動力；以城市的單向擴張和城鎮(zhèn)化率的提高為主要目標。這種城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)造了史無前例的人口大遷徙，有力地支撐了我國30多年的經濟增長，但也加劇了我國經濟和社會結構的失衡。

一是主體錯位扭曲了企業(yè)和農民的意愿。城鎮(zhèn)化應當是由政府引導，企業(yè)和農民作為城鎮(zhèn)化的主體，根據自身利益最大化原則，作出理性選擇，逐步完成規(guī)模擴張和區(qū)域遷移的過程。然而，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式將政府的“引導”作用變成了“主導”，城鎮(zhèn)化過程中的大情小事基本上由政府來決定、發(fā)起和推動，企業(yè)和農民成反而了城鎮(zhèn)化的被動接受者。大量“被上樓”、“被市民”、“被征地”等違背市場經濟規(guī)律的簡單城鎮(zhèn)化行為，不僅違背了城鎮(zhèn)化的本意，更重要的是扭曲了農民的意愿，侵犯了農民的利益。

二是動力扭曲弱化了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化的根本動力源于工業(yè)化和農業(yè)現代化，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)對勞動力吸收能力和農業(yè)生產率的同步提高而發(fā)生的經濟過程，是經濟發(fā)展到一定階段，基于人們對新的生產生活方式的向往和工業(yè)化追求適度規(guī)模經營自然產生的經濟變遷過程，這是城鎮(zhèn)化的根本動力。但是，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的最大動力卻主要來源于城市和政府對“土地”的渴望。隨著土地資源的緊張，隨著農民偽城鎮(zhèn)化帶來的城市問題的加劇，高度依賴于“賣地生財”的動力體系正逐步耗盡，已經無法維系城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。

三是目標偏差損害了三農的權利。城鎮(zhèn)化本應是城鄉(xiāng)互利共贏，共同發(fā)展的過程，但傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的目標卻基本上是城市導向型的，片面地強調城市空間的單向擴展和城市人口的聚集。城鎮(zhèn)化被演繹成了城鎮(zhèn)對農村的空間侵占和資源侵入，農業(yè)、農村和農民作為城鎮(zhèn)化的被動接受者被逐漸邊緣化。隨著城鄉(xiāng)之間新的土地、資本和人才剪刀差的出現，三農的弱質化特征被進一步強化，這是有悖于我國城鎮(zhèn)化初衷的。

客觀地講，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式在我國30多年的經濟起飛階段發(fā)揮了重要的作用。但是隨著我國整體發(fā)展戰(zhàn)略進入結構調整期，城鎮(zhèn)化模式的轉型已迫在眉睫。中央新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是在這樣的背景下提出的。

二、新型城鎮(zhèn)化的本質是利益的重新分配

繼十八大提出要“促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展”的戰(zhàn)略目標后，2013年初，李克強總理在國家糧食局科學研究所考察調研時指出，“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民?！边@些表述是從內涵、路徑等不同層面對新型城鎮(zhèn)化的解讀：只有全體老百姓受益的城鎮(zhèn)化才是我們需要的城鎮(zhèn)化。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，中央提出的“新型城鎮(zhèn)化”是以追求城鎮(zhèn)化的本質為主要目標的內涵式發(fā)展道路。其基本內涵包括三個方面：第一，新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化而非簡單的人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化僅僅是經濟社會發(fā)展的手段，其根本目標是使所有公民都達到城鎮(zhèn)居民的生活水平，享有與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務。第二，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)同步發(fā)展的城鎮(zhèn)化，其目的是實現城鄉(xiāng)之間的合作共贏，推動城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平的同步提升。第三，新型城鎮(zhèn)化是市場導向型的，更加尊重經濟規(guī)律的城鎮(zhèn)化?！八幕健睆娬{城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農業(yè)現代化的同步發(fā)展，這是馬克思生產力標準的具體體現。事實上，這些僅僅是新型城鎮(zhèn)化的外在特征，這些外在表象的背后本質，實則是深層次的利益的重新分配問題。

人的城鎮(zhèn)化，實質就是城鎮(zhèn)居民與進城農民之間的利益分配問題。改革開放以來，在以土地為主的城鎮(zhèn)化過程中，土地增值的收益大都以城市擴張和基礎設施投入的方式轉化為城市居民的公共福利。以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新的城鎮(zhèn)化理念，強調農民土地收益權的回歸，強調進城農民在生活質量，包括就業(yè)、子女教育、社會保障、高考、住房、基礎設施等方面與城鎮(zhèn)居民的同等權益，這些都直接或間接涉及到城鎮(zhèn)居民與外來人口的利益分配，這種利益的硬碰硬無疑是改革的最大難點。

城鄉(xiāng)經濟的同步發(fā)展，實質就是城市與農村之間的利益分配問題。過去片面強調城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式下，已經形成了一個固定化的單向利益鏈條，以土地和廉價勞動力為載體，農村資源不斷流入城市，支撐著城鎮(zhèn)化進程的快速推進。推動四化同步發(fā)展，在繁榮城市的同時也促進農業(yè)的發(fā)展和農村的富裕，最根本的是要改變資源向城市的單向流動機制，消除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路產生的新的城鄉(xiāng)剪刀差。這最終要觸碰到城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、二元的財政制度和二元的土地制度，這種體制制度層面的變革，實際上是對城鄉(xiāng)在城鎮(zhèn)化紅利分配中的利益格局的根本性改變。

以市場為導向，實質就是政府與百姓之間的利益分配問題。作為人格化了的政府，基于對政績和GDP的非?，F實的渴望和追逐，長期以來將城鎮(zhèn)化視為城市建設和投資上項目的代名詞。在這種異化了的城鎮(zhèn)化模式中，依賴于土地帶來的財政收入和房地產開發(fā)拉動的GDP，各級地方政府成了城鎮(zhèn)化的最大獲利者。新型城鎮(zhèn)化強調以市場為導向，使城鎮(zhèn)化的主體地位和權益得以回歸，一方面需要提高對農民土地補償金額，另一方面又要加大對城市基礎設施和進城農民基本公共服務的支出，政府很可能成為城鎮(zhèn)化過程中的失利者。如何面對這種利益格局的重塑，能否適應這種角色的轉換，打破原有的運行慣性，這是新型城鎮(zhèn)化過程中各級地方政府面臨的最大挑戰(zhàn)。

三、新型城鎮(zhèn)化建設的戰(zhàn)略選擇

在過去一年多時間里，李克強同志曾在多個場合，數十次提及新型城鎮(zhèn)建設的一些新思路。從利益格局重新塑造的角度審視，新型城鎮(zhèn)化建設的突破點在于政府職能的轉變、體制機制建設和政府考核體系的重構。

1.以政府職能轉變作為利益格局重構的突破點

推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，事實上意味著城鎮(zhèn)化主體的重塑，意味著一種新的市場導向型城鎮(zhèn)化路徑的開啟。而這種轉變是否能夠順利啟動有三點至關重要。

一是角色轉換，政府從臺前退居幕后，由主導者變成引導者和服務者，還企業(yè)和農民城鎮(zhèn)化主體者地位。換句話說，政府能否實現由經濟建設型向公共服務型政府的轉變，逐步弱化其經濟建設功能，強化公共服務和社會管理職能，這是實現城鎮(zhèn)化主體轉換的前提條件。

二是尊重經濟規(guī)律，避免人為盲目推進城鎮(zhèn)化進程。按照拉尼斯—費景漢的二元經濟理論，二元經濟的成功轉型和穩(wěn)態(tài)來源于工業(yè)和農業(yè)之間的協(xié)調、平衡增長。換言之，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)對勞動力吸收能力和農業(yè)生產率的同步提高而發(fā)生的經濟過程，是經濟發(fā)展到一定階段，基于人們對新的生產生活方式的向往和工業(yè)化追求適度規(guī)模經營自然產生的經濟變遷過程。新型城鎮(zhèn)化必須是更加尊重經濟發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化，是由市場驅動的主動城鎮(zhèn)化，這是新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在驅動力上的根本區(qū)別。

三是改變以GDP為主的政績考核體系，保障城鄉(xiāng)產業(yè)跨區(qū)域合理布局和產業(yè)鏈的合理化分布。GDP增長速度是過去30多年改革中，我國地方政府的主要競爭目標和動力，正是這樣的競爭支持了我國經濟的長期高速增長。但是，只要各級政府間的GDP博弈仍然存在，經濟、社會資源在空間上的重新配置和城鎮(zhèn)化紅利在各個利益群體之間的重新分配就仍然是霧里看花，困難重重。什么樣的政績考核體系才能最大限度地消除地區(qū)壁壘，保障資源在城鄉(xiāng)、不同行政區(qū)劃間和不同利益群體間的暢通，這是推動城鎮(zhèn)化路徑轉變的關鍵因素。

2.以體制機制建設加強新型城鎮(zhèn)化建設的制度保障

城鄉(xiāng)分割二元經濟體制的存在是我國城鎮(zhèn)化利益分配失衡的制度因素，新型城鎮(zhèn)化道路要走得順利，還必須推進制度改革，加強體制機制建設，這是新型城鎮(zhèn)化建設順利推進的制度保障。

一是以戶籍制度和土地制度改革為突破口，盡快消除城鄉(xiāng)之間的制度壁壘。根據中央精神，戶籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、財稅體制改革、地方投融資體制改革以及行政區(qū)劃調整將是我國下一輪城鎮(zhèn)化建設中制度改革的重點。事實上，導致我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程脫節(jié)的最根本的制度原因是戶籍制度和土地制度。前者通過身份與地域的綁定，固化了城鄉(xiāng)居民身份的同時，也引致了附加在身份之上的社會福利、就業(yè)機會等各方面的差異，大大限制了個人通過“現代契約”方式自由遷徙的邊界和意愿。而后者則通過“土地剪刀差”，將農民置于城鎮(zhèn)化帶來的巨大的土地財富效應的邊緣，無法同城市居民平等分享城鎮(zhèn)化的收益。所以，戶籍制度和土地制度是新型城鎮(zhèn)化制度改革的突破口。

二是推進財稅體制改革，逐步改變城鎮(zhèn)化對土地財政的路徑依賴。新型城鎮(zhèn)化要順利轉型，一方面必須降低地方政府對土地收入的依賴，但另一方面，城市擴張對公共服務的剛性需求和政府換屆對政績的渴望又會給地方政府帶來持續(xù)的財政增收壓力。因此，原有利益格局和激勵機制的打破，必須有新的利益安排和激勵替代。其中最為迫切的是，理順中央與地方的關系，推進財權與事權相對應的財稅體制改革；盡快調整稅種結構，開征房產稅等等。

三是建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力、資本、土地等各類要素市場和商品市場，構建城鄉(xiāng)資源的正常流動和優(yōu)化配置機制。當前我國城鄉(xiāng)之間出現了“剪刀差”的多元化，資本剪刀差、勞動力剪刀差、土地剪刀差的出現，使得農村優(yōu)質勞動力、稀缺資本、土地不斷向城市倒流。改變農村在資源流動中的不利地位無疑是新型城鎮(zhèn)化面臨的一項迫切任務，要盡快建立勞動力資源、土地資源、科技資源和資金、信息的良性互動機制。

3.以產業(yè)為載體構建城鄉(xiāng)互利共贏的經濟平臺

高質量的城鎮(zhèn)化，或者說以人為核心的城鎮(zhèn)化，必須以產業(yè)為支撐，產業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的前提。只有產業(yè)發(fā)展了，才會產生對人口、資源、資本等生產要素聚集的需要；同樣，只有產業(yè)發(fā)展了，才能支撐大量聚集的人口的生產和生活。否則就會出現有人口無工作，有城市無產業(yè)的“空心城市”，顯然這樣的城鎮(zhèn)化不可能持續(xù)發(fā)展。因此，新型城鎮(zhèn)化必須以產業(yè)為載體，構建城鄉(xiāng)互利共贏的經濟平臺。

一是完善政府產業(yè)布局政策，以產業(yè)發(fā)展引領城鎮(zhèn)化建設。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的形態(tài)看，通常以產業(yè)為核心，依托上下游和相關產業(yè)的聚集形成的產業(yè)集群更容易實現企業(yè)、人口、資源的空間聚集，從而帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。從城鎮(zhèn)的功能形態(tài)看，通常貿工農一體化的小城鎮(zhèn)要比單純依靠二三產業(yè)發(fā)展的小城鎮(zhèn)對周邊農村地區(qū)的輻射帶動作用更加明顯。為此，在城鎮(zhèn)化過程中，各級政府一定要根據當地經濟特點，突破城市本位觀念，在全區(qū)域內制定科學合理的產業(yè)布局政策，實現城鄉(xiāng)資源的有機整合。同時，對能夠溝通城鄉(xiāng)、連接工農的涉農產業(yè)進行財政、稅收、技術和管理方面的扶持，以產業(yè)發(fā)展引領城鎮(zhèn)化建設。

二是以產業(yè)為載體，構筑城鄉(xiāng)之間的利益共同體。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑的關鍵問題是城鄉(xiāng)利益的分割，長期以來，城鎮(zhèn)化逐漸被異化為城市對農村、農業(yè)和農民利潤空間的擠占和發(fā)展空間的侵入。英美等國的經驗表明，以產業(yè)為載體，城鄉(xiāng)產業(yè)互融發(fā)展，通過三次產業(yè)在城鄉(xiāng)之間信息的交流與共享、生產要素的互通與互補，可以逐漸形成城鄉(xiāng)間既錯位又互補的利益共同體，使農業(yè)和二三產業(yè)、農村和城市、農民和市民共同分享城鎮(zhèn)化的紅利。

三是發(fā)揮增長極的輻射和紐帶作用，搭建城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展的平臺。發(fā)達國家的經驗表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，打造具有輻射帶動功能的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中小城市是促進城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展，實現以城帶鄉(xiāng)的重要平臺。政府部門應當突破行政區(qū)劃限制，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間布局，形成重點村莊、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特色園區(qū)、中小城市一體化的合理布局，為城鄉(xiāng)產業(yè)聯動提供多層次、寬領域的發(fā)展平臺，逐漸形成以不同層級的增長極為平臺、以產業(yè)為紐帶的城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。