鄭海靜　侯小星

摘 要：“三鹿事件”以來，乳品問題頻發(fā)，人們對企業(yè)誠信失望之余，希望政府能加強(qiáng)對乳品監(jiān)管，保障乳品安全。但目前政府對乳品安全的監(jiān)管還存在問題，影響了監(jiān)管效果。相應(yīng)改進(jìn)措施如下：加快職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，盡快確定各級(jí)政府乳品安全監(jiān)管主體；健全乳品安全法律法規(guī)；完善乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)并堅(jiān)決貫徹實(shí)施；政府應(yīng)加大對乳品安全監(jiān)管檢驗(yàn)檢測技術(shù)和設(shè)備的投入支持力度。

關(guān)鍵詞：乳品；安全；政府監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）17-0054-02

隨著我國人們生活水平的提高及生活節(jié)奏的加快，乳品成為人們?nèi)粘ｏ嬍车闹匾M成部分，更成為一部分嬰兒的主食。但2008年“三鹿事件”及隨后出現(xiàn)的一系列乳品安全事件粉碎了人們對乳品的信賴，人們感到震驚、憤怒，對有些國內(nèi)乳品企業(yè)感到失望，并逐漸對乳品安全也喪失了信心。在法律制度還不是很完善，企業(yè)誠信普遍缺失情況下，為了我國人民飲食安全，為了促進(jìn)我國乳業(yè)發(fā)展，人們對政府寄予厚望，希望政府能加強(qiáng)對乳品安全的監(jiān)管。

一、乳品安全的含義

乳品包括生鮮乳和乳制品。而乳制品指以生鮮牛（羊）乳及其制品為主要原料，經(jīng)加工制成的產(chǎn)品，種類繁多。乳品安全指的是乳品中不含有對人體健康造成任何急性、亞急性或者慢性危害的因素。即乳品中含有的有毒有害的重金屬和農(nóng)藥、獸藥殘留量，致病性細(xì)菌和病毒，以及在其加工過程中人為添加的添加劑和強(qiáng)化劑等不能超過人體本身的抵抗或自凈能力，不能對人體健康造成現(xiàn)實(shí)及潛在的危害；不同分類和特殊人群專用的乳品所含的營養(yǎng)成分不能造成使用者營養(yǎng)不良。乳品中不含任何有害物質(zhì)的要求不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)槿槠窢I養(yǎng)豐富，生產(chǎn)環(huán)節(jié)又多，受一些有害細(xì)菌或其他有害物質(zhì)污染的幾率大。乳品安全不是指不含任何有害物質(zhì)的絕對安全，而是所含的有害物質(zhì)要在一定量的范圍內(nèi)，是一種相對安全。

二、乳品安全政府監(jiān)管存在的問題

目前，我國雖已初步建立起乳品安全政府監(jiān)管體制，頒布了乳品安全監(jiān)管的一系列法律法規(guī)，規(guī)定了乳品安全監(jiān)管的政府主體及其監(jiān)管權(quán)責(zé)，形成了較為系統(tǒng)的乳品安全檢驗(yàn)檢測體系等。但是，目前的乳品安全政府監(jiān)管還不完善，還存在如下一些問題。

1.乳品安全政府監(jiān)管主體處于變動(dòng)期，自上而下的新的監(jiān)管主體還沒完全確定，相互之間的權(quán)責(zé)還不明確

2008年10月9日頒布的《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)奶畜飼養(yǎng)以及生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理?？h級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)乳制品生產(chǎn)環(huán)節(jié)和乳品進(jìn)出口環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。縣級(jí)以上工商行政管理部門負(fù)責(zé)乳制品銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)乳制品餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生主管部門依照職權(quán)負(fù)責(zé)乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故?？h級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的其他工作?！庇纱舜_定的我國乳品安全政府監(jiān)管模式是“多主體分段監(jiān)管模式”，各監(jiān)管主體包括農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門、工商行政管理部門等分別負(fù)責(zé)不同環(huán)節(jié)乳品安全監(jiān)管。2013年3月22日，以國家食品藥品監(jiān)督管理總局掛牌為標(biāo)志，新的乳品安全政府監(jiān)管體制在中央層面開始建立。根據(jù)規(guī)定，新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局要對乳品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一安全監(jiān)管。中央層面農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)奶畜飼養(yǎng)以及生鮮乳生產(chǎn)、收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)乳品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和乳品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。但是，中央沒有對地方乳品安全監(jiān)管主體做統(tǒng)一要求，讓地方因地制宜進(jìn)行設(shè)置。

2.乳品安全政府監(jiān)管的法律法規(guī)不完善

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，政府對之管理要依法進(jìn)行。依法管理前提是有法可依。乳品安全監(jiān)管法律法規(guī)是實(shí)施乳品安全監(jiān)管的根據(jù)，其完善與否直接影響到乳品安全監(jiān)管的效果。目前我國已制定并頒布了《乳制品企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)管理規(guī)則》、《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》、《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》、《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《生鮮乳生產(chǎn)收購管理辦法》等多部有關(guān)乳品安全監(jiān)管的法律法規(guī)。但這些法律法規(guī)還不完善，存在問題：一是這些法律法規(guī)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性差，這個(gè)問題出現(xiàn)的原因主要有兩方面。一方面是因?yàn)檫@些法律法規(guī)由不同主體創(chuàng)制，包括農(nóng)業(yè)部門，食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生部門等，各創(chuàng)制主體從自己角度出發(fā)制定法律法規(guī)，為維護(hù)本部門利益，容易各自為政，各自為大，從而造成法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)。另一方面是因?yàn)槲覈槠贩煞ㄒ?guī)修改清理工作落后實(shí)際需要，也會(huì)導(dǎo)致新法和舊法之間的不統(tǒng)一，甚至沖突。二是有些法律條文內(nèi)容還不夠明確具體，比較籠統(tǒng)。三是有些內(nèi)容還存在法律空白，法律條文還沒涉及。

3.乳品安全政府監(jiān)管的國家標(biāo)準(zhǔn)不全，并且偏低

2010年3月26日衛(wèi)生部公布了《生乳》（GB19301-2010）等66項(xiàng)新乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。新的乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)整合了以往由不同主體制定的比較零散的乳品標(biāo)準(zhǔn)，使得乳品檢驗(yàn)檢測及乳品安全評價(jià)有了統(tǒng)一尺度。但是新的乳品國家安全標(biāo)準(zhǔn)制定的比較倉促，是在危機(jī)事件推動(dòng)下出臺(tái)的，主要針對短期現(xiàn)實(shí)急需而進(jìn)行規(guī)定，對乳品生產(chǎn)鏈各環(huán)節(jié)沒有做到分別詳細(xì)規(guī)定，乳品的運(yùn)輸和銷售環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)欠缺，例如乳品在商店或超市待售時(shí)，冷藏條件幾乎由商店或超市自主決定，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，新的乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)對各種調(diào)味乳或含乳飲料營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)及包裝要求也沒做出明確規(guī)定，以致出現(xiàn)了調(diào)味乳和含乳飲料都可以叫“早餐奶”的現(xiàn)象。另外，乳品標(biāo)準(zhǔn)偏低，有人就驚呼“一夜回到25年前”乳品蛋白質(zhì)含量、菌落總數(shù)等細(xì)分指標(biāo)均低于1986年的國標(biāo)。生乳理化指標(biāo)中蛋白質(zhì)為每百克2.80克，微生物限量中細(xì)菌總數(shù)為每毫升不超過200萬個(gè)。而1986年的乳品國標(biāo)規(guī)定每毫升生乳細(xì)菌總數(shù)不超過50萬個(gè)，蛋白質(zhì)是每百克2.95克。發(fā)達(dá)國家生乳蛋白質(zhì)含量標(biāo)準(zhǔn)都至少在3.0克每100克，菌落總數(shù)每毫升在10萬以下。

4.乳品安全政府監(jiān)管檢驗(yàn)檢測技術(shù)和設(shè)備有待提升

對乳品進(jìn)行檢驗(yàn)檢測，需要檢驗(yàn)檢測的內(nèi)容面廣，不僅包括應(yīng)該含有成分質(zhì)和量的檢驗(yàn)檢測，還包括一些違禁物和限量物的檢驗(yàn)檢測，如農(nóng)藥殘留、獸藥殘留和重金屬污染物等。需要的檢驗(yàn)檢測技術(shù)種類和設(shè)備種類多，如需要抗生素快速檢驗(yàn)儀、三聚氰胺檢驗(yàn)儀、解抗劑檢驗(yàn)儀、微生物快速檢測儀、蛋白快速測定儀、脂肪快速測定儀等。但目前，尤其在基層政府，由于資金和檢驗(yàn)檢測人員技術(shù)操作水平的限制，對乳品營養(yǎng)成分進(jìn)行檢測基本還是沿用比濁法、比重法、超聲波法等并非真實(shí)、可靠的傳統(tǒng)檢測方法，無法確切弄清楚乳品中是否添加淀粉，甚至添加三聚氰胺等禁止檢出的物質(zhì)。檢驗(yàn)檢測設(shè)備落后并匱乏，有效的液相色譜、氣相色譜、紅外檢測分析儀等設(shè)備不僅價(jià)格昂貴，檢測、維護(hù)費(fèi)用也高。

三、加強(qiáng)乳品安全政府監(jiān)管的幾點(diǎn)建議

1.加快職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革、盡快確定各級(jí)政府乳品安全監(jiān)管主體

中央層面，要按照機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的要求，對食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)行有效整合，將整合后的權(quán)責(zé)統(tǒng)一劃入新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局。使食品藥品監(jiān)督管理總局真正成為食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一監(jiān)督管理者。并將工商總局、質(zhì)檢總局相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。各級(jí)地方政府也要根據(jù)中央食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整目的和原則，結(jié)合地方本身情況，盡快制定本級(jí)地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整方案，并對食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行調(diào)整，盡快確定政府乳品安全監(jiān)管主體及其職責(zé)權(quán)限。

2.健全乳品安全法律法規(guī)

乳品安全政府監(jiān)管部門職能及機(jī)構(gòu)調(diào)整，需要現(xiàn)有法律法規(guī)也要做出相應(yīng)調(diào)整。如《食品安全法》和《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》中關(guān)于監(jiān)管主體及其職責(zé)權(quán)限的規(guī)定就需做出相應(yīng)調(diào)整。對由工商、質(zhì)檢等不同立法主體創(chuàng)制的乳品安全法律法規(guī)要進(jìn)行清理，以保證法律法規(guī)的適應(yīng)性和統(tǒng)一性，提高法律法規(guī)的權(quán)威。對存在法律空白的地帶要及時(shí)進(jìn)行研究并立法。同時(shí)，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定更為詳細(xì)的實(shí)施辦法及配套制度，實(shí)施辦法和配套制度要做到語義明確、條文具體、可操作性強(qiáng)。最終實(shí)現(xiàn)對乳品生產(chǎn)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的立法，使乳品生產(chǎn)鏈上的每個(gè)環(huán)節(jié)的每一內(nèi)容都有法可依。

3.完善乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)并堅(jiān)決貫徹實(shí)施

乳品生產(chǎn)鏈長，種類多，需要制定的標(biāo)準(zhǔn)多，雖然我國已制定了《生乳》（GB19301-2010）等66項(xiàng)新乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)對乳品生產(chǎn)鏈各環(huán)節(jié)、各種類型乳品的全覆蓋。接下來要對存在標(biāo)準(zhǔn)空白的運(yùn)輸和銷售等環(huán)節(jié)，分類奶的營養(yǎng)和包裝要求等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)研究，加快形成全覆蓋的乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系，使乳品安全獲得進(jìn)一步保障，也使乳品安全評價(jià)有一個(gè)全面、統(tǒng)一的尺度。為此，政府要大力支持乳品標(biāo)準(zhǔn)的研究，給予資金支持，鼓勵(lì)包括國家標(biāo)委在內(nèi)的政府部門及非政府部門開展空白領(lǐng)域的乳品標(biāo)準(zhǔn)的研究和探討，在歸納、整理和細(xì)化現(xiàn)有籠統(tǒng)規(guī)范及借鑒他國經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，做出合乎實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。并要根據(jù)我國乳業(yè)發(fā)展情況，和國外乳品安全標(biāo)準(zhǔn)每2～3年就進(jìn)行一次較大調(diào)整的實(shí)際，調(diào)整我國已制定的乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。乳品標(biāo)準(zhǔn)對乳品安全的意義取決于標(biāo)準(zhǔn)得到何種程度的執(zhí)行，執(zhí)行程度越高，對保障乳品安全的意義越大。政府要對乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行大力宣傳，使乳品生產(chǎn)相關(guān)主體、政府乳品安全監(jiān)管部門、消費(fèi)者明確標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況。

4.政府應(yīng)加大對乳品安全監(jiān)管檢驗(yàn)檢測技術(shù)和設(shè)備的投入支持力度

政府應(yīng)通過項(xiàng)目等形式支持乳品安全檢驗(yàn)檢測技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)，鼓勵(lì)科研單位和企業(yè)等進(jìn)行原始創(chuàng)新，集成創(chuàng)新，引進(jìn)、消化、吸收再創(chuàng)新，推動(dòng)生物技術(shù)、信息技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)在乳品安全監(jiān)管檢驗(yàn)檢測方面的應(yīng)用，促進(jìn)快速、靈敏、精確的新的乳品安全檢驗(yàn)檢測技術(shù)和相應(yīng)設(shè)備的誕生。同時(shí)，對基層政府乳品安檢驗(yàn)檢測設(shè)備應(yīng)進(jìn)行及時(shí)更新，淘汰一批老舊設(shè)施，盡量配全設(shè)備。

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