譚小華

(廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006)

一門學(xué)科的邏輯主線是貫穿學(xué)科發(fā)展全程的主要線索，能清楚地表明該學(xué)科的核心范疇、核心主題和核心價(jià)值。恰當(dāng)?shù)乩迩暹壿嬛骶€有著提綱挈領(lǐng)的作用，利于有理論發(fā)展的有益趨向，也有利于實(shí)踐的前瞻指引。

一段時(shí)間以來，范式革命是關(guān)于公共行政學(xué)發(fā)展的主流話語。事實(shí)上，范式革命并不能正確反映出公共行政學(xué)科的發(fā)展，作為一門誕生不過百余年的學(xué)科，“與一些老的學(xué)科相比，它尚未成長(zhǎng)，它正處于一個(gè)迅速的發(fā)育期。如果把這個(gè)發(fā)育期中的一切變化都看成是范式的轉(zhuǎn)型和學(xué)科的結(jié)構(gòu)性變革，那是言過其實(shí)的”[1]20。范式革命理論僅僅是從不同理論聚焦、不同研究階段的意義上進(jìn)行了分類，并沒有從本質(zhì)上抓住學(xué)科發(fā)展的邏輯線索，真正能夠合理整合行政理念與實(shí)踐，清晰梳理學(xué)科發(fā)展歷史的邏輯主線是公共性。

一、公共行政的公共性

公共性是一個(gè)歷史悠久卻又新鮮陌生的話題，可以追溯到古希臘的城邦時(shí)代，而對(duì)它的研究大多還是以一種描述的方式進(jìn)行歷史地考察和現(xiàn)實(shí)的解析，規(guī)范研究的理論成果較少。近代以來，哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、公共行政學(xué)、管理學(xué)都將公共性納入為研究范疇，從研究的成果來看，公共性在理論形態(tài)有了豐富的層次性和多維性，比如被描述為是人類的共同屬性、人的一種社會(huì)屬性，其本質(zhì)被理解為價(jià)值取向、權(quán)力歸屬、制度安排等。

毫無疑問的是，公共性是一個(gè)歷史性的問題，它產(chǎn)生于公私領(lǐng)域分化之際，它的內(nèi)涵是隨著社會(huì)歷史的進(jìn)化而進(jìn)化。具體到公共行政領(lǐng)域，如何去理解公共性?公共行政的出現(xiàn)源于社會(huì)管理職能的需要，公共行政的目標(biāo)就是處理公共事務(wù)，增益并維護(hù)公共利益，按張康之所說:“對(duì)公共利益的追求，使公共行政獲得了公共性，對(duì)公共行政而言，公共利益是它的目標(biāo)，公共性是它的實(shí)質(zhì)”[2]53，公共行政的公共性就由公共利益來作注解，公共行政中追求公共利益的所有政策、工具、手段、程序等都是注腳。

公共行政既是公共的行政也是實(shí)現(xiàn)公共性的行政;這是深刻理解公共行政公共性的兩個(gè)維度，為公共性在公共行政領(lǐng)域的進(jìn)一步深化起著導(dǎo)向作用。首先，公共的行政強(qiáng)調(diào)的是公共行政的事實(shí)，涉及到行政的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，比如權(quán)力的歸屬、主體的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行的體制等;其次，實(shí)現(xiàn)公共性的行政，強(qiáng)調(diào)的是公共行政的價(jià)值，即實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，涉及到此種價(jià)值觀如何具體化為行政目標(biāo)，實(shí)際的行政行為如何體現(xiàn)此種價(jià)值觀等問題。

二、公共性作為邏輯主線是由公共行政的本質(zhì)決定

公共性作為公共行政的邏輯主線從根源上來講是由公共行政的本質(zhì)屬性決定的。由于公共性的出現(xiàn)，才使公共行政機(jī)構(gòu)區(qū)別于私人機(jī)構(gòu)，公共行政區(qū)別于一般管理，不管是稱為公共行政還是公共管理，它們的本質(zhì)屬性都是公共性，這種本質(zhì)屬性涵蓋到公共行政的方方面面，在此，擇其要者說明之。

(一)公共行政主體的公共性

公共性是一個(gè)歷史范疇，公共行政的主體也是在對(duì)應(yīng)的歷史政治環(huán)境中生成的。在近代以前，國(guó)家職能以統(tǒng)治為主，自然行政的主體就是以國(guó)家代言人身份出現(xiàn)的政府。而大工業(yè)時(shí)代后，社會(huì)分工愈加精細(xì)化，公共領(lǐng)域的范圍不斷擴(kuò)大，公共事務(wù)越來越龐雜，尤其進(jìn)入全球化時(shí)代以來，政府的自給自足狀態(tài)是不存在的，需要更多行政參與者加入到治理的過程，國(guó)家社會(huì)管理職能的需求、公民社會(huì)的興起，繼之以人民主權(quán)、民主行政等理念的確立，使行政管理之前冠上了公共之名。公共部門需要表現(xiàn)出更多的開放性，體現(xiàn)出公民平等的權(quán)利地位。自此，公共行政的主體不再是政府的單一中心，而是走向了多元化，包括了除政府以外的公共組織、第三部門以及公民等。這種主體多元化的公共性邏輯自然延伸為合作治理。

(二)公共行政范圍的公共性

公共行政與私人部門行政的區(qū)別首先表現(xiàn)在作用領(lǐng)域的不同，公共行政的作用范圍應(yīng)該僅限于公共領(lǐng)域，不應(yīng)該侵犯到私人領(lǐng)域。這種邏輯反映到公共行政當(dāng)中，就是政府職能范圍的問題。一方面要確定公共領(lǐng)域的界限。所謂公共領(lǐng)域，哈馬貝斯的研究是被引用最多的，“按照他的理論模型，領(lǐng)域是價(jià)值中立的，單一的，超越生活世界的”[3]22，這種觀點(diǎn)引入到公共行政領(lǐng)域有一個(gè)適用性的問題，公共行政有工具理性的一面，但它不是沒有價(jià)值取向的。公共行政作用的公共領(lǐng)域應(yīng)該和公共利益聯(lián)系起來，公共利益存在于公共領(lǐng)域，有公共利益存在的領(lǐng)域就是公共行政應(yīng)該作為的地方;另一方面，公共行政不應(yīng)該侵犯到私人領(lǐng)域，政府不應(yīng)伸手至無所不及。西方的政府再造運(yùn)動(dòng)一個(gè)主旨就是主張建立有限政府，讓市場(chǎng)，公民社會(huì)發(fā)揮功效，彌補(bǔ)政府失靈的缺陷，讓資源得到合理的配置，這個(gè)過程既能緩解政府的壓力，也能激發(fā)社會(huì)的活力?？傊?，政府需要重新進(jìn)行角色定位，不應(yīng)蛻化成無為的守夜人，也不能僭越做全能上帝。

(三)公共行政權(quán)力的公共性

公共行政理念的現(xiàn)實(shí)化，公共行政決策的執(zhí)行需要一種強(qiáng)有力手段予以保證，這種手段就是公共行政權(quán)力。公共行政權(quán)力是公共行政理論研究的重要領(lǐng)域，涉及到公共行政存在的合法性問題。行政權(quán)力是具有公共性的，本質(zhì)上來看，行政權(quán)力是公共權(quán)力在行政層面的具體化，而公共權(quán)力不是生而有之的，更不是神授的。以西方社會(huì)普遍接受的社會(huì)契約論來解釋，它是一種社會(huì)個(gè)體權(quán)力的讓渡，繼而形成一種公意，由國(guó)家來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)之。以馬克思主義學(xué)說來解釋，它是歷史生成的帶有暴力性的階級(jí)強(qiáng)制，它在價(jià)值上具有不合理性，在存在上具有暫時(shí)性。在社會(huì)主義國(guó)家，這種權(quán)力是屬于人民的，隨著歷史的推進(jìn)、階級(jí)的消失，它將復(fù)歸于社會(huì)。從兩種解釋都可以看出公共權(quán)力終歸是來源于公民，它的所有權(quán)屬性是公共性的。民眾與公共部門是一種委托代理關(guān)系，民眾在法理上擁有公共權(quán)力派生出來的行政權(quán)力，在實(shí)際上委托給公共部門代理行使。在這種委托代理關(guān)系中，有兩個(gè)條件關(guān)乎它的穩(wěn)定性，一是民眾對(duì)公共部門的信任，二是公共部門對(duì)民眾的責(zé)任。信任是公共行政合法性的基礎(chǔ)，沒有公眾的信任和認(rèn)同，行政權(quán)力將是無源之水，責(zé)任是公共行政的規(guī)范性要求，沒有責(zé)任約束行政人員將必然地走向腐敗，行政權(quán)力也必然地走向異化。

(四)公共行政過程的公共性

公共政策的制定以及施行的過程不是在黑幕后進(jìn)行的，應(yīng)該是陽光的，帶有公共性的，這種公共性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，公共行政過程是公開的，所有公共行政的產(chǎn)出的信息應(yīng)是透明的，民眾有權(quán)利獲得公共產(chǎn)品和公共政策知情權(quán)，有權(quán)利參與到公共資源的分配和公共政策的制定過程。以政府為主體的公共部門不應(yīng)漠視公眾的參與熱情和參與能力，應(yīng)該提高公共行政社會(huì)化的程度，增強(qiáng)民眾參政議政的素養(yǎng)和渠道，對(duì)于公眾的反饋應(yīng)及時(shí)回應(yīng)并修正公共行政行為。另一方面，公共行政過程的公共性體現(xiàn)在公共行政置于民眾的考核和監(jiān)督體制之下，行政的考核不囿于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，來自民眾的滿意度必須納入考核指標(biāo)體系。也就是說，行政產(chǎn)出和行政績(jī)效的評(píng)價(jià)，民眾和大眾媒介應(yīng)該有話語權(quán)和影響力。在信息時(shí)代中，民眾的監(jiān)督表現(xiàn)出越來越突出的效力，太多的行政不公、行政腐敗因?yàn)轶w制內(nèi)的有意寬容或反應(yīng)遲緩沒有得到有效遏止，最終是由媒體、網(wǎng)絡(luò)曝光而得到整肅的。因此，公共行政須進(jìn)一步增加透明度和信息化程度，這既是公共性的應(yīng)有之義也是公共行政現(xiàn)代化的必由之路。

(五)公共行政倫理價(jià)值的公共性

在倫理價(jià)值上，公共性是建立在公私倫理基礎(chǔ)之上的。作為行政人員，其人有理性經(jīng)濟(jì)人的一面，在與社會(huì)的交往實(shí)踐中不可避免地會(huì)表現(xiàn)出自利性。這是人性合理的一面，不應(yīng)受到非議。但由行政人員組成的行政機(jī)構(gòu)必須具備公共精神，這種公共精神的實(shí)現(xiàn)必須通過成熟而完備的制度體系來限制行政人員的損公利己行為，這就需要樹立一種公私倫理。公私之分在中國(guó)自古有之，然此公非彼公。傳統(tǒng)歷史中的公，較多的使用情境是公家，公家就是官家，公就是朝廷，公就是統(tǒng)治集團(tuán)。及至近代，隨著公私領(lǐng)域的分化，人民主權(quán)的確立，公的涵義才有了公共性的色彩。在新的歷史情境中，以人為本的理念得到前所未有的彰顯，傳統(tǒng)行政觀中的奉公被賦予了為人民服務(wù)的涵義，公共行政的終極價(jià)值觀被闡釋為追求公共利益。在此基礎(chǔ)上，新的行政倫理，新的行政價(jià)值觀得以構(gòu)建。

三、公共性主導(dǎo)公共行政發(fā)展

無論公共行政理論如何流變不息，公共行政實(shí)踐如何改革創(chuàng)新，公共行政在實(shí)質(zhì)上都是圍繞公共性這根主軸而上下波動(dòng)，受公共性主導(dǎo)。脫離公共性的公共行政是沒有根基和生命力的，這已為行政歷史印證，公共行政對(duì)公共性的追問和實(shí)現(xiàn)就是其邏輯主線。

(一)公共性的迷失

1887年威爾遜《行政學(xué)研究》的發(fā)表，被認(rèn)為是公共行政學(xué)誕生的標(biāo)志，早在啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，對(duì)于現(xiàn)代民主影響深遠(yuǎn)的三權(quán)分立學(xué)說中就有了行政的地位確認(rèn)。但很明顯的是，行政在這個(gè)時(shí)期是處于弱勢(shì)地位的。當(dāng)時(shí)的時(shí)代是政治變革的時(shí)代，政治家們正致力于構(gòu)建民主的政治體系，政府的行政職能并沒有得到充分的尊重。似乎民意在政治層面表達(dá)出來之后，就會(huì)自然而然地成為社會(huì)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)民主觀念、公民權(quán)利真的深入人心之后，社會(huì)公眾突然發(fā)現(xiàn)他們?cè)诜ɡ砩蠐碛械臋?quán)利并不能得到落實(shí)。再加上在工業(yè)社會(huì)帶來的歷史突進(jìn)中，社會(huì)公共管理事務(wù)劇增，政府資源卻在政黨分贓中被大量消耗，行政效率低下、政府無能的狀況非常嚴(yán)重;這種社會(huì)現(xiàn)實(shí)倒逼政府將焦點(diǎn)由政治轉(zhuǎn)向行政。自此，行政在政治的遮蔽下獲得了獨(dú)立，開始走上歷史舞臺(tái)。

應(yīng)該說，公共性意識(shí)濫觴于政治哲學(xué)思想，威爾遜將行政從政治中分離出來的時(shí)候卻把公共性留在了政治領(lǐng)域，采取了一種政治—行政二分的辦法。古德諾于1900年發(fā)表《政治與行政:對(duì)政府的研究》，更全面、系統(tǒng)地論述了政治行政兩分法，清楚地表述政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。兩人的思想基本保持一致，一方面，認(rèn)為行政人員應(yīng)該保持價(jià)值中立，行政工作是技術(shù)性工作;另一方面，認(rèn)為行政的價(jià)值取向是追求效率。同時(shí)期，泰羅的科學(xué)管理思想恰逢其時(shí)，為行政效率的追求提供了技術(shù)支持，再加上韋伯的官僚制理論為行政組織建構(gòu)提供了一個(gè)最佳模型。在這種際遇之下，傳統(tǒng)的公共行政走向了成熟。

然而，在這個(gè)時(shí)期，公共性在公共行政領(lǐng)域尚處于迷失狀態(tài)，這可以理解為一種特定歷史時(shí)期的妥協(xié)。為了取得行政的獨(dú)立地位，成全公共行政的學(xué)科身份，先賢們選擇了讓公共行政走向純粹的科學(xué)化。

(二)公共性的覺醒

上世紀(jì)六十年代末，這是一個(gè)“騷亂的時(shí)代”[4]5。在沃爾多召集下，一批青年學(xué)者于學(xué)術(shù)會(huì)議上喊出了新公共行政學(xué)的口號(hào)，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)發(fā)起了全面的挑戰(zhàn)，認(rèn)為效率目標(biāo)的追求已經(jīng)損害到了社會(huì)公平、社會(huì)正義的正當(dāng)目標(biāo)，主張放棄價(jià)值中立，樹立新的更人道、更有效、更公正的倫理價(jià)值觀;認(rèn)為僵化的官僚組織正在遠(yuǎn)離社會(huì)公眾，主張構(gòu)建新型的公共組織;認(rèn)為“公共”代表公共利益的重要意義正在淡化，主張政府必須突出公共性質(zhì)，堅(jiān)持公共目的，承擔(dān)公共責(zé)任。

需要指出的是，各國(guó)行政在當(dāng)時(shí)并未對(duì)新公共行政做出實(shí)質(zhì)回應(yīng)，但畢竟公共性在新公共行政中綱張目舉了。這次思潮代表著公共性意識(shí)的復(fù)蘇和覺醒，公共性逐漸顯性化，尤其是在價(jià)值層面拋出了公共利益、公平正義、民主等富含公共性色彩的議題，張揚(yáng)了公共精神，激發(fā)了公共行政改革的活力。

始于二十世紀(jì)七八十年代的公共管理運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)演了一場(chǎng)波及全球的政府改革，這是一場(chǎng)波瀾壯闊的思潮涌動(dòng)和大變革，在實(shí)踐層面也取得了非凡的成就，經(jīng)歷了民營(yíng)化、政府再造，至今余波未了。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，許多國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)面貌一新，行政能力得到大幅度提升。

在這場(chǎng)變革中，有關(guān)注公共性的一面，比如對(duì)官僚制的批判，對(duì)合作治理的呼吁，對(duì)調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)倫理的努力，對(duì)公民社會(huì)的培育，這些都為公共性的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了有利條件。但公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)政府失靈矯枉過正，表現(xiàn)出了過多的管理主義傾向，“‘管理主義’所造就的‘管理神話’正逐步將‘公共性’從西方行政學(xué)中抽離”[5]114，“特別是它是管理主義處方錯(cuò)置了現(xiàn)代公共管理的優(yōu)先性價(jià)值”[6]56，如不加修正，市場(chǎng)的利益分配機(jī)制天然地會(huì)忽略公共性價(jià)值。

(三)公共性的復(fù)興

當(dāng)西方社會(huì)由工業(yè)時(shí)代走向后工業(yè)時(shí)代，原有的行政理念已經(jīng)不適應(yīng)行政現(xiàn)實(shí)，全球化、民主化、信息化三大浪潮以及社會(huì)價(jià)值的多元化讓公共行政出現(xiàn)了思想危機(jī)，公共性和管理性的張力越來越大，新公共行政的一些思想火花終成燎原之勢(shì)，在管理型行政向服務(wù)型行政模式的轉(zhuǎn)變過程中，公共性獲得了復(fù)興。

公共行政的經(jīng)典模式秉承的是事實(shí)與價(jià)值的分離，在價(jià)值無涉基礎(chǔ)上追求行政的效率。如前所述，這實(shí)質(zhì)上是因?qū)W科獨(dú)立的需求，行政對(duì)政治做出的一種妥協(xié)，把公共性留在了政治領(lǐng)域。當(dāng)公共行政漸趨成熟之際，這種核心領(lǐng)域的割讓毫無意外地成了一塊明晃晃的標(biāo)靶。價(jià)值不是應(yīng)被袪除的“巫魅”，而是公共行政合理合法的應(yīng)有之義，新時(shí)期行政理念開始自覺的價(jià)值轉(zhuǎn)向，對(duì)行政理念進(jìn)行重新建構(gòu)。要注意的是，加入價(jià)值因素的考量并不是拋棄效率目標(biāo)，更不是新范式對(duì)舊范式的全盤否定，這是一種補(bǔ)充、一種修正。

登哈特夫婦建立的新公共服務(wù)理論，是價(jià)值轉(zhuǎn)向之后最具號(hào)召力的學(xué)說之一。這一理論為實(shí)現(xiàn)公共行政公共性提供了很好的理論視角，展開了以公民為中心的社會(huì)治理新圖景，鞏固了實(shí)現(xiàn)公共性的理論基礎(chǔ)。首先，它擯棄了企業(yè)型政府理論中顧客角色的定位，還公民角色以本來面目，政府與公民的倫理在人民主權(quán)的基礎(chǔ)上重構(gòu)。其次，關(guān)于政府的職能，登哈特的經(jīng)典論斷是:服務(wù)，而不是掌舵。政府不是基于自身利益去假定和掌控社會(huì)發(fā)展方向，而是幫助民眾清晰地表達(dá)利益訴求并有效地回應(yīng)。另外，公共服務(wù)理論將人的作用放到了顯著的位置，重視人而不只是重視生產(chǎn)率，在公共組織建構(gòu)中也強(qiáng)調(diào)了人本主義[7]31。

公共行政公共性復(fù)興的主要標(biāo)志就是服務(wù)型政府概念的提出，這是全球政府新一輪改革的目標(biāo)。在行政學(xué)界，服務(wù)型政府已經(jīng)成為一種常規(guī)研究論題。雖然各國(guó)建構(gòu)服務(wù)型政府認(rèn)知和路徑存在差異，但公民本位，服務(wù)是政府的首要職能，多中心的合作治理這些基本判斷是一致的，什么是公共性以及公共性如何實(shí)現(xiàn)，這兩大公共性問題開始在各國(guó)行政改革的前進(jìn)步伐中真正走向解答。

結(jié) 語

威爾遜—韋伯模式以降，公共行政學(xué)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。行政的發(fā)展整體向前，但路線上有分歧、有回潮，中間有效率目標(biāo)和價(jià)值目標(biāo)的交替更迭。管理主義和憲政主義的鐘擺運(yùn)動(dòng)，僅僅運(yùn)用范式革命的邏輯是不能夠把握這種發(fā)展實(shí)質(zhì)的。歸根結(jié)底，這種發(fā)展是圍繞著什么是公共性，以及公共性如何實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)問題的。以公共性作為公共行政的邏輯主線才能準(zhǔn)確把握公共性和管理性的基本矛盾，引導(dǎo)行政理論和行政實(shí)踐的有益趨向。

[1]張康之.20世紀(jì)行政學(xué)發(fā)展回顧[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(3).

[2]張康之.論“公共性”及其在公共行政中的實(shí)現(xiàn)[J].東南學(xué)術(shù)，2005(1).

[3]王曉升.“公共領(lǐng)域”概念辨析.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011(4).

[4](美)H·喬治·弗雷德里克森.新公共行政.丁煌，方興譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011.

[5]丁煌，張雅勤.公共性:西方醒政學(xué)發(fā)展的重要價(jià)值趨向[J].學(xué)海，2007(4).

[6]黃健榮.公共管理新論[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

[7](美)珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.