李建勛

(黃岡師范學院政法學院，湖北黃岡438000)

發(fā)展海洋經(jīng)濟成為全球各沿海國家的重要國家戰(zhàn)略。中共十八大將“發(fā)展海洋經(jīng)濟”、“建設(shè)海洋強國”作為我國未來的國家戰(zhàn)略。但依然嚴峻的海洋污染問題已經(jīng)成為各國海洋經(jīng)濟發(fā)展的阻礙。尤其是區(qū)域海洋船舶污染成為破壞海洋生態(tài)環(huán)境的主要危害，其對沿岸與海洋生物資源的生存產(chǎn)生了巨大威脅。梳理、分析與完善區(qū)域海洋船舶污染防治法律制度對于包括中國在內(nèi)的區(qū)域海洋沿岸國保護海洋環(huán)境、發(fā)展海洋經(jīng)濟具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、問題研究的緣起

自1967年“托里· 坎輪”號油污污染海洋事件震驚世界以來，海上船舶石油泄漏事故成為人們關(guān)注的重點。隨著石油泄漏事故的頻發(fā)，國際社會要求通過法律手段規(guī)制海上船舶行為的呼聲日益高漲，主要根源在于海上船舶石油污染事故已經(jīng)危及到整個人類的生存與發(fā)展。這種危害主要通過造成直接的經(jīng)濟損失和破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡體現(xiàn)出來，自1967年—1996年，世界上萬噸級以上的溢油事故就發(fā)生54起。其中1989年在美國發(fā)生的一起事故，造成的損失高達80億美元。海上石油污染損害可能給海洋生物資源及其生境帶來毀滅性的災(zāi)難。它可以使海洋生物喪失正常的繁殖能力、使海洋生物數(shù)量銳減、甚至導致海洋生物滅絕的危險;也可以使遭受損害的海洋生態(tài)系統(tǒng)很難恢復(fù);還可以通過人類食用海洋生物而危害人的健康狀況，它也可以阻滯造成沿海旅游業(yè)的發(fā)展等等。

為此，國際社會自20世紀20年代伊始就開始防治海上船舶石油污染的努力，到20世紀80年代左右基本形成了一套較為全面的防治法規(guī)體系，其中包括國際海事組織(IMO)通過的一系列公約。這套法規(guī)體系既包括全球性法律規(guī)范，也涵蓋一系列區(qū)域性法律機制手段。

二、防治區(qū)域海洋船舶污染的全球性法律規(guī)范

眾所周知，海洋污染問題是全球性問題，所以，采取全球性法律手段遏制海洋污染成為國際社會的首要選擇。早在20世紀50年代中期，國際社會就開始嘗試通過公約規(guī)制各國的海上船舶行為。這些嘗試主要包括:

第一，國際社會于1954年通過了《防治海洋油污國際公約》。該公約是國際社會首次嘗試以保護海洋環(huán)境為目的的海洋國際公約，其是國際社會采取全球性法律手段保護海洋生態(tài)環(huán)境保護的肇始;第二，國際社會于1969年通過了《干預(yù)公海油污事件國際公約》。該公約是旨在規(guī)定，為了防治海洋污染，沿海國可以在公海他國船舶采取干預(yù)措施的國際協(xié)定;第三，國際社會于1973年通過了《防治船舶造成污染國際公約》。其主要適用于除軍艦及政府公務(wù)船舶以外的所有船舶石油污染。該公約及其議定書是迄今為止船舶污染防治方面最全面、管理最嚴格的全球性公約;第四，國際社會于1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》。公約第211條就“船舶污染”作了規(guī)定。該公約在一定程度上是對以前防治海上船舶石油污染法律文件相關(guān)內(nèi)容的一個綜合;第五，國際社會于1990年通過了《國際油污防備、反應(yīng)與合作公約》。該公約為應(yīng)對海上船舶石油污染事件建立一個全球性的合作機制;第六，國際社會于2008年9月17日通過了《防治船舶有害防污系統(tǒng)國際公約》(AFS Convention)。該公約對海上船舶的制造所用材料進行了非常重要的規(guī)定，其重在評估各國海上船舶防污系統(tǒng)的安全性。

除了上述六大公約以外，國際社會為了保障人身財產(chǎn)安全、補償海上船舶污染石油污染所受損失，于1969年、1971年相繼通過了《油污損害民事責任國際公約》與《建立賠償油污損害基金國際公約》。此兩公約及其相關(guān)議定書為油污損害的賠償作了詳盡規(guī)定。

三、防治海洋船舶污染的區(qū)域性法律機制

雖然海洋污染具有全球性特征，但鑒于近海或沿海地帶具有獨特的地理條件、人口因素、經(jīng)濟發(fā)展條件等，海洋污染同時具有顯著的區(qū)域性特點，即靠近海岸帶的沿海地帶成為全球海洋污染最為嚴重的區(qū)域。自20世紀70年代伊始，國際社會通過采取“區(qū)域海洋規(guī)劃”制訂了一系列區(qū)域海洋公約和議定書對全球18個區(qū)域海進行污染規(guī)制，形成了一套較為全面的區(qū)域性法律框架。

首先，防治海洋船舶石油污染成為全球18個區(qū)域海中12個區(qū)域海洋公約的主要內(nèi)容之一。這些區(qū)域海洋公約包括:1974年通過、1980年生效、1992年修改的波羅的?！逗諣栃粱s》(The Helsinki Convention);1976年通過、1978年生效、1995年修改的地中海《巴塞羅那公約》(Barcelona Convention);1981年通過、1984年生效的中西非區(qū)域海的《阿比讓公約》(Abidjan Convention);1981年通過、1986年生效的東南太平洋區(qū)域《利馬公約》(Lima Convention);1986年通過的南太平洋區(qū)域?！杜腊⒐s》(Noumea Convention);1985年通過、1996年生效的東非區(qū)域?！秲?nèi)羅畢公約》(Nairobi Convention);1982年通過、1985年生效的紅海和亞丁灣區(qū)域?！都_公約》(Jeddah Convention);1983年通過的泛加勒比海區(qū)域海《卡塔赫納公約》(Cartagena Convention);1992年通過、1994年生效的黑海區(qū)域?！恫技永账固毓s》(Bucharest Convention);1992年通過、1998年生效的東北大西洋區(qū)域?！秺W斯帕公約》(OSPAR公約);1980年通過、1982年生效的南極區(qū)域?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護公約》;2002年通過的東北太平洋區(qū)域?！栋蔡峁瞎s》(Antigua Convention)等等。

其次，除了上述區(qū)域海洋公約以外，很多區(qū)域海洋沿岸國家也通過了一系列議定書對海上船舶石油污染等進行規(guī)范。這些議定書主要包括:1976年通過、1978年生效、1995年修改的地中?！斗乐勾凹昂娇掌鲀A廢污染地中海議定書》;1976年通過、1978年生效、2002年修改的地中?！斗乐问团c其他有害物質(zhì)污染地中海緊急事件議定書》;1982年通過、1986年生效、1995年修改的《地中海特別保護區(qū)議定書》;1978年通過的《科威特區(qū)域海防止石油與其他有害物質(zhì)污染議定書》;1989年通過的《科威特區(qū)域海利海洋污染議定書》與1998年通過的《控制有害廢棄物越境轉(zhuǎn)移及處置的議定書》;1981年通過、1984年生效的《中西非區(qū)域海污染緊急事件議定書》;1981年通過《東南太平洋防止碳化氫和其他有害物質(zhì)污染緊急事件議定書》;1989年通過、1994年生效的《保育及管理東南太平洋海洋與海岸帶保護區(qū)議定書》;1986年通過的《南太平洋區(qū)域海防治傾廢污染議定書》與《南太平洋區(qū)域海污染合作議定書》;1985年通過的《東非區(qū)域海防治海洋污染議定書》;1982年通過的《紅海與亞丁灣防治石油與其他有害物質(zhì)污染議定書》;1983年通過的《關(guān)于防治加勒比海油類泄漏合作議定書》;1992年通過的《防治石油與其他有害物質(zhì)污染黑海海洋環(huán)境議定書》、《黑海傾廢防治議定書》;1991年通過的《＜南極條約＞環(huán)境保護議定書》等等。

上述區(qū)域海洋公約和議定書構(gòu)成防治全球區(qū)域海洋船舶污染的法律框架，它們具有法律約束力，對成員國政府及公民具有較大的控制力?？傊?，區(qū)域性法律框架與前文論及的全球性法律機制在較大程度上防止了海上船舶石油污染。

四、區(qū)域海洋船舶污染防治法律制度存在的局限性分析

雖然現(xiàn)有的區(qū)域海洋船舶污染防治制度具備法律機制應(yīng)有的一些效力，但其依然存在下述方面的局限性:

首先，硬法機制的欠缺阻礙了最大限度防控區(qū)域海洋船舶污染。雖然如上文所述，全球18個區(qū)域海洋已經(jīng)制定和通過了12個具有法律約束力的海洋公約和近20個議定書，但不可否認，依然還有東亞海、西北太平洋、南亞區(qū)域海與北極區(qū)域海等四個區(qū)域海根本不存在能夠約束成員國的法律手段，這些區(qū)域海沿岸國家只能憑借所謂的“道義”履行其國際法上的保護海洋生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。因此，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的倡導下，國際社會幫助和指導這些區(qū)域海的成員國制定具有法律約束力的規(guī)范機制顯得尤為必要。

其次，軟法手段與硬法機制難以形成合力客觀上阻礙了國際社會防控區(qū)域海洋船舶污染的努力。目前依然有東亞海等四個區(qū)域海洋沒有簽署硬法文件，只是憑借僅具象征意義的宣言、會議決議等軟法手段維系成員國的交往，海洋生態(tài)環(huán)境保護與海洋污染防治的實際效果難以令人滿意。即使在科威特區(qū)域海、紅海與亞丁灣區(qū)域海、南太平洋區(qū)域海等簽署了硬法文件的區(qū)域海，成員國在防治海上船舶污染方面所取得的成績也不明顯。這些公約成員國往往被更為重要的國民經(jīng)濟發(fā)展等“更為重要”的問題所羈絆。只有在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)較好的東北大西洋區(qū)域海與地中海等區(qū)域海，成員國在防控區(qū)域海洋船舶污染方面的努力得到了較為豐厚的回報。因此，在發(fā)展本國經(jīng)濟的同時，如何與周邊國家一道共同防治海洋污染、發(fā)展海洋經(jīng)濟、建設(shè)海洋強國，成為包括中國在內(nèi)的沿岸國家的重要戰(zhàn)略。

最后，區(qū)域性法律機制沒有與全球性法律機制更好地融合成為阻礙區(qū)域海洋船舶污染防治的另一重要因素。雖然自20世紀20年代開始，國際社會就開始考慮海洋資源開發(fā)利用與海洋環(huán)境保護問題，并且簽署了包括《國際海洋法公約》在內(nèi)的一系列全球性法律制度，甚至自1974年以來聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署也為解決海洋船舶污染等海洋污染防治作了很多努力，但目前海源污染防治形勢依然嚴峻。根源在于，欠缺真正有效的制度手段，或者說現(xiàn)有的全球性法律機制與區(qū)域性法律機制沒有發(fā)揮其應(yīng)有的左右，這兩種法律機制尚未形成合力。原因在于:其一，原來的海洋污染防治機制主要由西方發(fā)達國家啟動和制定，其很少慮及發(fā)展中國家的經(jīng)濟社會發(fā)展實際，所以，這些法律機制難以得到多數(shù)發(fā)展中國家的維護和遵循。其二，許多沿岸國家在自覺聯(lián)合進行海上環(huán)境保護合作時，自然受到美國等國家別有用心的干預(yù)和影響，導致沿岸國家的合作止步難行。其三，東西方兩大陣營的較量依然是全方位的較量，它深入到國家交往的各方面。上述原因在不同程度上影響了防治海洋污染的全球性與區(qū)域性合作。解決上述問題的關(guān)鍵還在于合作國家之間能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟上的發(fā)展與政治上的真正平等。

海洋船舶污染形勢非常嚴峻，防治海洋船舶污染成為各沿海國家發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要課題。鑒于現(xiàn)有區(qū)域海洋船舶污染防治法律機制存在的局限性，本人認為，可以通過采取下列舉措予以應(yīng)對:其一，逐步完善區(qū)域海洋船舶污染防治的硬法機制。但硬法機制的健全不是一些國際法律文件的簡單疊加，其需要國際社會在加深互信的基礎(chǔ)上顧及各方利益的需求以形成真正有效的行為規(guī)范。其二，逐步融合防治區(qū)域海洋船舶污染的軟法機制與硬法機制。軟法機制的靈活性與硬法機制的約束力和權(quán)威性之有機融合，其有利于構(gòu)建強有力的海洋船舶污染防治國際法律機制，對有效遏制區(qū)域海洋船舶污染形勢具有重要作用。其三，強化區(qū)域合作法律機制與全球性合作法律機制的溝通與融合。鑒于海洋船舶污染具有區(qū)域性的特點，各區(qū)域海洋國家之間共同形成具有或不具有法律約束力的合作機制，其能更有效防治區(qū)域海洋船舶污染。但區(qū)域國家之間的努力需要在全球合作框架下開展和強化才能取得更加實際的效果，國際實踐已經(jīng)證明。因此，各國應(yīng)該在強化全球性合作法律機制與區(qū)域性合作法律機制之間的融合方面盡努力。

［1］司玉琢.國際海事立法趨勢及對策研究［M］.北京:法律出版社，2002:220.

［2］李建勛.馬克思主義環(huán)境保護思想的發(fā)展:區(qū)域海洋環(huán)境保護法研究［M］.長春:吉林人民出版社，2009:166.

［3］司玉琢.國際海事立法趨勢及對策研究［M］.北京:法律出版社，2002:220.

［4］李建勛.馬克思主義環(huán)境保護思想的發(fā)展:區(qū)域海洋環(huán)境保護法研究［M］.長春:吉林人民出版社，2009:168.

［5］Report of the Secretary-General on oceans and the law of the sea，Sixty-third session［M］.A-genda item 73 of the preliminary list，A/63/50.