張貴軍，唐文秀

（煙臺市國土資源局牟平分局，山東 煙臺264100）

一、緒 論

地是民生之本、發(fā)展之基、也是宏觀調(diào)控的重要手段。現(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量耕地由于建設(shè)占用、生態(tài)退耕、災(zāi)害損毀以及農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整致使耕地總量快速減少。同時(shí)大片圈占良田搞開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)及建“大廣場”面子工程等土地粗放利用工程屢見不鮮。而現(xiàn)有耕地空間分布不均、生產(chǎn)條件差、生態(tài)環(huán)境惡化等諸多問題限制我國經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，阻礙人們生活水平的提高，一定程度上對我國的糧食安全構(gòu)成威脅。在2007年全國十屆人大五次會議《政府工作報(bào)告》上，溫家寶總理鄭重承諾，一定要確保全國18億畝耕地的“紅線”不能突破，這是一個(gè)事關(guān)13億人吃飯的大問題。土地是人類生存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是事關(guān)全局的戰(zhàn)略資源。保持18億畝耕地，絕不是權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。

1.1 研究背景

20世紀(jì)90年代初，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，土地的開發(fā)利用也大范圍開展，占用了大量耕地，造成了我國人均耕地面積減少，面對這種人地關(guān)系的矛盾，我國在耕地保護(hù)上不斷地加大了保護(hù)力度和完善法律法規(guī)，1999年l月l日起我國實(shí)行新的《土地管理法》，之后又頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，把土地用途管制和耕地保護(hù)作為首要的中心目標(biāo)，但是，土地的合理利用和耕地的有效保護(hù)并未達(dá)到理想的效果。所以，政府需要用嚴(yán)格的手段來保護(hù)耕地，在新增建設(shè)用地占用耕地的過程中，要求通過土地整理、復(fù)墾和開發(fā)等有效手段來補(bǔ)充被占用耕地面積，做到占一補(bǔ)一，占補(bǔ)平衡。土地開發(fā)整理項(xiàng)目是保證我國耕地總量動態(tài)平衡的一個(gè)重要因素，是促進(jìn)土地合理而有效利用，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的重要手段。土地整理分為農(nóng)村土地整理和城市土地整理。我國現(xiàn)在開展的土地整理工作大多屬于農(nóng)村土地整理，以增加耕地面積、提高耕地利用率和產(chǎn)出率為根本目的的農(nóng)用地整理。土地整理不僅是土地管理的重要內(nèi)容，也是土地利用規(guī)劃的重要組成部分和重要手段。在我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的條件下，土地整理項(xiàng)目管理運(yùn)作模式與產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展矛盾突出，土地整理項(xiàng)目管理專業(yè)化、市場化、社會化程度低，為了大力推進(jìn)土地整理開發(fā)項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展，土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理模式要規(guī)范化運(yùn)作，與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相適應(yīng)。

目前，我國土地整理多為政府部門或其各級下屬機(jī)構(gòu)，如土地整理中心，造地公司，地產(chǎn)公司等。目前的土地整理項(xiàng)目管理水平低下，資金占用量大，投資回收期長，政府部門用于土地開發(fā)整理的資金十分有限。因而政府必須拓寬融資渠道，培育多元的投資主體，充分利用社會閑散資金，按照“誰整理、誰投入、誰受益”的原則，建立健全土地整理分配機(jī)制，鼓勵社會和個(gè)人參與土地整理，實(shí)現(xiàn)土地整理市場化運(yùn)作。

1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

我國土地開發(fā)整理項(xiàng)目有效的開展是在上世紀(jì)60年代，國外土地開發(fā)整理起步比較早，由于各國國情以及土地的所有制政策不同，各國對土地的整理也有差異，本節(jié)主要綜述了國內(nèi)與國外土地整理的發(fā)展變化。

1.2.1 國外研究綜述

土地整理項(xiàng)目最初于19世紀(jì)末發(fā)起于德國。后來許多國家或地區(qū)，如法國、瑞典、芬蘭、日本、韓國、澳大利亞、土耳其等，相繼采用和發(fā)展了各自的城市土地整理技術(shù)。土地整理在不同的國家或地區(qū)有不同的名稱：德國、土耳其、日本和韓國為土地整理；印尼和中國臺灣為土地整合；澳大利亞和尼泊爾為土地聯(lián)營；加拿大為土地重置。在土地整理的性質(zhì)方面，很多學(xué)者研究將其作為一種技術(shù)。

國外土地整理的內(nèi)容

國外土地整理啟動比較早，其土地整理的內(nèi)容是多方面的?！妒芡恋卣碛绊憛^(qū)域的土地景觀分析》一文中對土地整理的工作內(nèi)容作了較為詳細(xì)的說明，即土地整理是指由伴隨著灌溉設(shè)施的引進(jìn)和農(nóng)業(yè)土地配置等問題的解決而實(shí)施的一系列工程。這些工程包括：

（1）噴灌設(shè)施的引入，整理農(nóng)田水利設(shè)施。

（2）適應(yīng)現(xiàn)代機(jī)械運(yùn)輸?shù)穆?lián)系農(nóng)田內(nèi)外的道路系統(tǒng)的修建。

（3）恢復(fù)土地的農(nóng)業(yè)用途以消除生產(chǎn)上的土地浪費(fèi)（如溝渠、樹籬灌從、洼頭或籬邊的未開墾耕地等）。

（4）規(guī)整田塊，塑造規(guī)則的田塊形狀，歸并當(dāng)前非常細(xì)碎的農(nóng)田以擴(kuò)大單個(gè)農(nóng)田的規(guī)模。

1.2.2 國內(nèi)研究綜述

我國開展現(xiàn)代意義的土地整理實(shí)踐較晚，對土地整理概念的定義不同學(xué)者表述也不同。有學(xué)者將廣義的土地整理定義為在一定的地域內(nèi)，按土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的要求，采用一定的措施和手段，調(diào)整土地利用關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)利用，提高土地資源的利用率和產(chǎn)出率，增加可利用土地的數(shù)量確保經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三大效益良性循環(huán)，包括土地開發(fā)和復(fù)墾，可指市地整理，也指農(nóng)地整理。也有學(xué)者將廣義的土地整理解釋為根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，采取一定的手段對土地利用方式、土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用關(guān)系進(jìn)行重新規(guī)劃與調(diào)整，以提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地利用目標(biāo)，并將土地整理分為農(nóng)地整理和非農(nóng)地整理，認(rèn)為農(nóng)地整理是在一定范圍內(nèi)，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系、改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和生產(chǎn)率。

我國土地整理的內(nèi)容

我國目前的土地整理分為農(nóng)地整理和市地整理。大致可分為以下幾類：

（1）以上海為代表的、以實(shí)行“三個(gè)集中”為主要內(nèi)容的土地整理。即通過遷村并點(diǎn)，逐步使農(nóng)民住宅向中心村和小集鎮(zhèn)集中；通過搬遷改造，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向工業(yè)園中；通過歸并零星地塊，使農(nóng)田逐步向規(guī)模經(jīng)營集中。

（2）以江蘇、浙江為代表的，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，對田、水、路、林、村綜合的土地整理。

（4）以安徽、河北、山東、湖北等地為代表的結(jié)合農(nóng)民住宅建設(shè)，遷村并點(diǎn)、退林還耕，通過實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃增加耕地面積的村莊土地整理。

（5）以河北邢臺等一批城市為代表的，通過采取控制城市外延的方法，挖掘城市大量土地潛力，解決城市建設(shè)用地，實(shí)施城市土地整理和以北海、昆山為代表盤整閑置土地的閑置土地整理。

（6）以徐州、淮北、唐山為代表的，通過對工礦生產(chǎn)建設(shè)形成的廢棄土地進(jìn)行復(fù)墾整治，增加農(nóng)用地或建設(shè)用地，改善生態(tài)環(huán)境的礦區(qū)土地整理。

（7）以湖南、湖北、江西等受災(zāi)地區(qū)為主的，結(jié)合災(zāi)后重建，對水毀農(nóng)田搶整并修水利，結(jié)合移民建鎮(zhèn)，對移民后舊宅基地退宅還耕，進(jìn)行的災(zāi)后土地整理。

二、土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式研究

在產(chǎn)業(yè)化的推動下，土地整理項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)資源有效利用的最主要途徑，企業(yè)將參與土地的開發(fā)整理，對土地開發(fā)整理項(xiàng)目在系統(tǒng)，資金上都有積極的作用，本研究著重從產(chǎn)業(yè)化出發(fā)，來論述企業(yè)參與土地整理的重要性與其所產(chǎn)生的重要作用。

2.1 土地整理產(chǎn)業(yè)化內(nèi)涵

土地整理產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)資源高效利用的有效途徑，也是我國土地整理事業(yè)不斷發(fā)展的必然結(jié)果。目前，土地整理產(chǎn)業(yè)化概念表述為：通過培植和發(fā)展各種形式的土地整理企業(yè)，接受政府、集體或者農(nóng)戶的委托進(jìn)行土地開發(fā)整理，以出售新增耕地折抵的建設(shè)用地指標(biāo)收取耕地開墾費(fèi)、新增耕地租賃經(jīng)營、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)等方式獲取土地整理收益。對土地整理產(chǎn)業(yè)化本質(zhì)概述為：通過對土地資源的綜合整治和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地整理企業(yè)化、市場化、社會化以及綜合效益最大化，促進(jìn)土地整理從前期規(guī)劃設(shè)計(jì)、中期項(xiàng)目實(shí)施到后期開發(fā)建設(shè)的監(jiān)督管理全過程的一體化，形成投入、產(chǎn)出的良性循環(huán)機(jī)制，提高土地資源的集約利用程度，充分挖掘土地資源的利用效益。

2.1.1 隊(duì)伍專業(yè)化管理企業(yè)化

IOTA[9]是區(qū)塊鏈技術(shù)在IoT中應(yīng)用的一個(gè)主要代表，主要考慮了IoT數(shù)據(jù)體量的問題。IOTA技術(shù)的白皮書主要披露了一個(gè)糾纏（Tangle）賬本。糾纏賬本是一種基于有向無環(huán)圖（DAG）的分布式賬本底層技術(shù)，其基本安全假設(shè)為：攻擊者生成交易的速度需要小于誠實(shí)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)生成交易速度的和。在這一假設(shè)下，為了鼓勵誠實(shí)節(jié)點(diǎn)生成交易，不收交易費(fèi)?？紤]到IoT設(shè)備生成的數(shù)據(jù)體量較大，不收交易費(fèi)也就成了該技術(shù)適用于IoT的一個(gè)主要原因。

土地整理是實(shí)現(xiàn)我國土地資源可持續(xù)利用的重要措施，也是保證我國糧食安全，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。專業(yè)化是實(shí)行土地整理產(chǎn)業(yè)化的先決條件，為了確保我國土地整理項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)到土地整理的預(yù)期目標(biāo)，必須由具有土地整理專業(yè)知識和專業(yè)技能人才的專門機(jī)構(gòu)來組織實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施單位必須是經(jīng)過國家認(rèn)可的、有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，并且在項(xiàng)目實(shí)施過程中嚴(yán)格遵守土地整理規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和土地整理設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。土地整理管理實(shí)現(xiàn)企業(yè)化的主要內(nèi)容是指在土地整理的實(shí)施過程中不僅僅講求社會效益、生態(tài)環(huán)境效益，同時(shí)也要講求經(jīng)濟(jì)效益，以土地整理區(qū)產(chǎn)生的效益來衡量土地整理的成果。土地整理過程中引入企業(yè)化管理、市場化競爭的新機(jī)制，采用土地整理項(xiàng)目招投標(biāo)的方式擇優(yōu)選取土地整理專業(yè)化公司，由中標(biāo)的專業(yè)造地公司負(fù)責(zé)土地整理的具體實(shí)施，政府職能部門負(fù)責(zé)不同整理階段的目標(biāo)、進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督管理，最后組織有關(guān)單位和專家進(jìn)行統(tǒng)一檢查驗(yàn)收。

2.1.2 資源配置市場化

被開發(fā)整理的土地資源配置要公開、公平、公正競爭，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場化運(yùn)作的手段，土地整理資金的籌措與運(yùn)作和政府脫鉤，可以激發(fā)土地整理企業(yè)的積極性，增強(qiáng)政府部門的宏觀調(diào)控功能，吸引社會各方技術(shù)力量和資金參與土地整理。

第一，土地整理市場化的必然性

土地開發(fā)整理需要投資，而且投資的額度是比較大的。有了投資才會有利潤，沒有利潤沒有效益的投資在理論上是不存在的。因此，土地開發(fā)整理必須走向市場，不通過市場化進(jìn)行陽光操作，投資者就會采取種種不正當(dāng)手段取得土地開發(fā)整理工程。土地開發(fā)整理的投資只是造地專項(xiàng)資金進(jìn)行土地開發(fā)整理，雖然可以進(jìn)行封閉動作，但其能形成的開發(fā)整理進(jìn)度和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到土地需求形勢的要求。因此，要加快土地開發(fā)整理，就得想方設(shè)法讓社會上的各種資金參加土地開發(fā)整理。而吸收社會資金參加土地開發(fā)整理的最好辦法，就是把土地開發(fā)整理工作推向市場。

第二，土地整理市場化環(huán)境

要把土地開發(fā)整理工作推向市場，就得做許多基礎(chǔ)工作準(zhǔn)備。首先是市場環(huán)境的培育。

要培育市場環(huán)境，就要制定出臺相應(yīng)的政策和準(zhǔn)則。由于各地在自然條件、經(jīng)濟(jì)區(qū)位、人均耕地情況、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面都有較大的差異，因此政策或準(zhǔn)則也是各有千秋。必須能解決下列問題：

（1）調(diào)動農(nóng)戶的積極性

（2）吸納社會各種力量參與

（3）讓社會力量做更多的事

三、土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理研究

項(xiàng)目管理是在一定的約束條件下，為達(dá)到既定目標(biāo)，綜合運(yùn)用各種知識、技能、方法與工具對項(xiàng)目所實(shí)施的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的活動。土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，本節(jié)主要從土地整理項(xiàng)目的立項(xiàng)，項(xiàng)目施工管理，項(xiàng)目后期管理幾個(gè)方面進(jìn)行土地開發(fā)整理項(xiàng)目的分析研究。

3.1 土地開發(fā)整理前期立項(xiàng)

土地整理開發(fā)是以土地資源為對象，使尚未利用和被破壞的土地資源變?yōu)榭梢岳玫耐恋?。是擴(kuò)大再生產(chǎn)的建設(shè)活動，有明確的開發(fā)治理區(qū)域范圍，有建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容，有項(xiàng)目管理機(jī)械和實(shí)施項(xiàng)目的責(zé)任者，項(xiàng)目開發(fā)的綜合性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)性大，生產(chǎn)周期長，有些土地零星閑散，分布面廣需要加強(qiáng)項(xiàng)目管理，必須有一定的程序，保證項(xiàng)目的合理性。

3.2 土地開發(fā)整理項(xiàng)目施工

項(xiàng)目管理的中心環(huán)節(jié)和項(xiàng)目成功關(guān)鍵是項(xiàng)目施工管理。要制定項(xiàng)目實(shí)施方案，確保機(jī)構(gòu)、責(zé)任、制度和計(jì)劃的落實(shí)。項(xiàng)目實(shí)施要實(shí)行公告、工程招投標(biāo)、項(xiàng)目法人、工程監(jiān)理等制度。項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)采取合同管理方式，工程施工實(shí)行監(jiān)理制。必須要建立一套高效、靈活的監(jiān)督檢查機(jī)制，以保證項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)工期，控制投資資金的數(shù)量和使用方向。同時(shí)，市區(qū)國土部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，防患于未然，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決保證工程進(jìn)度和質(zhì)量。

在土地整理項(xiàng)目的施工階段管理，重點(diǎn)是實(shí)施階段的進(jìn)度、質(zhì)量和成本的控制管理。

3.3 土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收

土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收是全面考核和檢驗(yàn)項(xiàng)目建設(shè)工作是否符合規(guī)劃設(shè)計(jì)要求和生產(chǎn)要求的重要內(nèi)容，是項(xiàng)目業(yè)主、項(xiàng)目工程建設(shè)承包人向投資者匯報(bào)建設(shè)成果和交付固定資產(chǎn)的過程。

土地整理開發(fā)項(xiàng)目完成后，應(yīng)由上級部門組織驗(yàn)收，如果驗(yàn)收合格，由國土部門負(fù)責(zé)勘測丈量，進(jìn)行土地登記，確定權(quán)屬，頒發(fā)土地使用證。

（1）驗(yàn)收依據(jù)：土地整理項(xiàng)目驗(yàn)收的主要依據(jù)是項(xiàng)目批復(fù)、簽訂的合同書及批準(zhǔn)的實(shí)施方案。

（2）驗(yàn)收條件：可以驗(yàn)收的項(xiàng)目必須具備的條件是：項(xiàng)目實(shí)施單位按照項(xiàng)目合同書要求完成了土地復(fù)墾開發(fā)任務(wù)；工程建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到了合同規(guī)定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；文件資料齊全，符合歸檔要求。

（3）驗(yàn)收權(quán)限：土地整理開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行分級驗(yàn)收。省級項(xiàng)目由省組織或授權(quán)市國土、財(cái)政部門組織驗(yàn)收，市區(qū)級項(xiàng)目由市區(qū)國土、財(cái)政部門組織驗(yàn)收。

（4）驗(yàn)收程序：省級項(xiàng)目完成后，由區(qū)向市提出驗(yàn)收申請。市接到申請后，對明確由省委托市驗(yàn)收的項(xiàng)目，由市組織正式驗(yàn)收。對省直接組織驗(yàn)收的項(xiàng)目，先由市組織初驗(yàn)合格后，向省提出驗(yàn)收申請，省接到驗(yàn)收申請后，會同有關(guān)部門進(jìn)行正式驗(yàn)收。

（5）驗(yàn)收內(nèi)容包括工程驗(yàn)收、財(cái)務(wù)驗(yàn)收、檔案資料驗(yàn)收。

3.4 土地開發(fā)整理項(xiàng)目后期管理

土地開發(fā)整理項(xiàng)目后期管理主要內(nèi)容包括整理后土地的權(quán)屬調(diào)整問題以及土地開發(fā)整理項(xiàng)目資料的管理。

四、結(jié) 語

在產(chǎn)業(yè)化條件下，從土地開發(fā)整理項(xiàng)目體制改革出發(fā)，對土地開發(fā)整理項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目后期管理進(jìn)行分析研究；其管理主要由企業(yè)實(shí)施，重點(diǎn)是后期存在的土地權(quán)屬問題在土地開發(fā)整理項(xiàng)目中比較重要。

在此研究的基礎(chǔ)上，本論文特提出以下建議：

（1）在土地開發(fā)整理項(xiàng)目確定后，政府可面向全社會公開實(shí)行項(xiàng)目招投標(biāo)。由專家進(jìn)行全方位綜合評審，選出最佳者作為中標(biāo)單位，依方案對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行開發(fā)整理。

（2）在提高土地生產(chǎn)能力的同時(shí)，注重生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)。對項(xiàng)目實(shí)施對環(huán)境造成的影響作出評價(jià)。保護(hù)生態(tài)的前提下保障取得土地整理。

（3）建立科學(xué)系統(tǒng)的項(xiàng)目監(jiān)督管理體系，強(qiáng)化管理。

（4）健全土地整理的相關(guān)法律，制定鼓勵土地開發(fā)整理向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策。隨著土地整理工作的不斷深入，加快土地整理全程產(chǎn)業(yè)化方面的政策調(diào)整，加強(qiáng)土地整理相關(guān)法規(guī)和技術(shù)規(guī)范建設(shè)，在立法、制度和規(guī)則方面加以完善，促進(jìn)土地整理的法制化、規(guī)范化。

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