吳 艷

（云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部 云 南 昆 明 6 50101）

社會管理創(chuàng)新，是指在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，從本地區(qū)、本部門管理職能的現(xiàn)實條件和社會需要出發(fā)，依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，創(chuàng)新社會管理理念、知識、技術(shù)、方法，建構(gòu)新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動。社會管理創(chuàng)新可以從不同的視角來觀察和研究，例如，行政的視角、經(jīng)濟的視角、法治的視角等。從法治的視角來看，我國現(xiàn)在進行的社會管理創(chuàng)新是在建設(shè)法治社會的背景下進行的社會治理方式改革，因此應(yīng)當(dāng)按照法治社會的要求來思考和實施社會管理創(chuàng)新的工作，探索社會管理創(chuàng)新的法治路徑。正如胡錦濤同志指出的：“要把依法治國基本方略落實到社會管理各領(lǐng)域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護群眾權(quán)益?！盵1]在民族地區(qū)，由于社會發(fā)展、民族結(jié)構(gòu)等社情民情與內(nèi)地有差異，所以，社會管理創(chuàng)新的法治路徑又有特殊之處，只有從實際出發(fā)，講求法理情的統(tǒng)一，才能使社會管理創(chuàng)新既符合民族地區(qū)的特點和少數(shù)民族的需求，又能實現(xiàn)社會管理的新目標(biāo)。本文試圖以民族地區(qū)政府的社會管理創(chuàng)新為研究對象，針對民族地區(qū)社會管理中存在的普遍問題，從法治建設(shè)的視角提出社會管理創(chuàng)新的法治對策。

一、社會管理的理念創(chuàng)新：法治理念

在社會管理創(chuàng)新理念方面，中央政法委書記周永康根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢新要求提出：“以人為本、服務(wù)為先”、“多方參與、共同治理”、“關(guān)口前移、源頭治理”、“統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)”、“依法管理、綜合施策”社會管理創(chuàng)新五大理念[2]。這說明政府在實施和推進社會管理創(chuàng)新過程中，必須堅持法治理念。

法治理念要求政府在社會管理中應(yīng)遵循依法行政、公民本位、社會本位和權(quán)利本位原則。然而，在我國民族地區(qū)以宗法制、血緣、地緣為紐帶的熟人社會中，存在民族習(xí)慣法、宗教教義、封建法律思想等多種傳統(tǒng)文化的沖擊，加上法治的缺失，造成民族地區(qū)許多政府領(lǐng)導(dǎo)干部和少數(shù)民族群眾的潛意識中還存在著濃厚的“官本位”、“政府本位”、和“權(quán)力本位”思想，導(dǎo)致民族地區(qū)政府社會管理過程“管”字當(dāng)頭、政府權(quán)力凌駕于社會之上和政府侵犯公民權(quán)利頻繁上演，因此，針對民族地區(qū)政府社會管理過程中上述特殊情況。首先，樹立依法行政理念。法治社會要求政府必須在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，不能越雷池一步，否則，就是違法行政。因而，應(yīng)培育民族地區(qū)政府公務(wù)人員的依法行政理念。其次，樹立公民本位理念。意味著民族地區(qū)政府在社會管理過程中必須按照“以人為本”、“執(zhí)政為民”的要求，為少數(shù)民族群眾提供其所需公共服務(wù)。再次，樹立社會本位理念。就是政府將其權(quán)力讓渡給社會和市場，實行社會職能社會化、社會事務(wù)社會辦的管理格局。作為民族地區(qū)政府應(yīng)按照“政府主導(dǎo)、社會參與”的原則，將社會性的公共服務(wù)讓給企事業(yè)單位、村民自治組織、社會組織、群眾等社會力量提供公共服務(wù)，政府對社會力量提供的公共服務(wù)進行監(jiān)督管理。最后，樹立權(quán)利本位理念。這意味著政府必須是對公民和社會負(fù)責(zé)的法治政府。針對民族地區(qū)“權(quán)利意識”較差的現(xiàn)實情況，政府應(yīng)培育公務(wù)人員和少數(shù)民族群眾的權(quán)利神圣意識。

二、社會管理的方式創(chuàng)新：依法管理

社會在變、人們的思想觀念在變、社會需求日益多元化，由此給政府社會管理帶來許多新問題、新挑戰(zhàn)。面對復(fù)雜多變的社會管理環(huán)境，原先一些行之有效的管理方式難以應(yīng)對。因此，必須對社會管理方式進行創(chuàng)新，要求綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政、教育等方式，然而，在諸多方式中法律是最基本的方式，所以，社會管理創(chuàng)新需要依法推進。雖然法治作為治國方略在我國已經(jīng)確立，但是，由于民族地區(qū)法治文化的缺失，“權(quán)大于法”思想根深蒂固，政府依然習(xí)慣于依靠政策、命令而不是法律進行社會管理，暴力執(zhí)法、違法拆遷等違法執(zhí)法形式頻繁被媒體曝光。針對民族地區(qū)社會管理的現(xiàn)實情況，政府應(yīng)該：

（一）必須堅持依法行政

依法行政就是要求政府必須根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使行政職權(quán)，不得違反法律的規(guī)定，否則政府及其公務(wù)人員就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。政府作為社會管理的最重要主體，其在社會管理創(chuàng)新過程中是否依法行政，直接關(guān)系到社會管理創(chuàng)新目標(biāo)能否真正實現(xiàn)。因此，民族地區(qū)政府在社會管理創(chuàng)新過程中，必須堅持依法行政。其一，有法必依。因民族地區(qū)政府“權(quán)力至上”思想較為嚴(yán)重，無視法律的存在，致使民族地區(qū)政府官員紛紛落馬，同時，也給民族地區(qū)經(jīng)濟造成很大損失，例如：云南“吸毒州長”楊紅衛(wèi)。因此，民族地區(qū)政府及其公務(wù)人員必須根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行社會管理創(chuàng)新，杜絕靠政策和命令行使行政職權(quán)。其二，執(zhí)法必嚴(yán)。由于長期以來民族地區(qū)政府主要靠“禮治”來治理社會，出于人情、面子和關(guān)系等的原因，造成了執(zhí)法不嚴(yán)和執(zhí)行太軟，導(dǎo)致民族地區(qū)腐敗現(xiàn)象頻頻發(fā)生，所以，民族地區(qū)政府在社會管理創(chuàng)新過程中必須要嚴(yán)格執(zhí)法。其三，違法必究。法治社會之下的政府必須是責(zé)任政府，在社會管理創(chuàng)新中，民族地區(qū)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部必須對自己的違法行政行為承擔(dān)法律責(zé)任，而對行政相對人造成的損失給予賠償。

（二）引導(dǎo)公眾依法參與社會管理

2011年的政府工作報告中強調(diào)“廣泛動員和組織群眾依法參與社會管理，發(fā)揮社會組織的積極作用，完善社會管理格局”。這表明在社會管理創(chuàng)新過程中，政府不僅起主導(dǎo)作用，而且還要學(xué)會引導(dǎo)公眾依法參與社會管理。然而，在我國民族地區(qū)，由于傳統(tǒng)民族文化的影響，少數(shù)民族群眾參與公共事務(wù)管理的意識還比較淡薄，順從型意識主導(dǎo)著他們的參與行為，從而導(dǎo)致多數(shù)群眾不關(guān)心政治。針對民族地區(qū)公眾參與社會管理的現(xiàn)狀，首先，培育公眾參與社會管理意識。民族地區(qū)政府應(yīng)開拓多種渠道，提供多種條件強化公民意識，培訓(xùn)公眾參與的技巧，不斷提高少數(shù)民族群眾參政議政的能力。其次，依法確定公眾參與的方式、環(huán)節(jié)、途徑和程序，為公眾參與社會管理提供制度性的法律保障，進而實現(xiàn)公眾參與社會管理的權(quán)利。

（三）通過國家法和少數(shù)民族習(xí)慣法化解社會矛盾

當(dāng)前我國正處于急劇的“社會轉(zhuǎn)型”期，各種社會矛盾不斷增多且復(fù)雜，因為貧富差距嚴(yán)重、民生問題突出和利益沖突日益復(fù)雜尖銳等方面的原因，導(dǎo)致群體性事件頻繁爆發(fā)，尤其在民族地區(qū)的社會矛盾更是嚴(yán)重。因為民族地區(qū)利益主體的多元化，加上大部分少數(shù)民族在生產(chǎn)、生活和交往中仍習(xí)慣于依賴傳統(tǒng)的思想觀念來支配其活動，少數(shù)民族習(xí)慣法在民族地區(qū)仍有市場，不同民族、不同區(qū)域民族都有各自不同的習(xí)慣法，這就導(dǎo)致其社會矛盾呈現(xiàn)多元且復(fù)雜化趨勢，民族地區(qū)的社會矛盾主要集中在土地糾紛、占地補償、林地產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染、司法不公、行政不當(dāng)?shù)确矫娴募m紛，這些矛盾使少數(shù)民族群眾與當(dāng)?shù)卣e怨加深，由此引發(fā)了很多群體性事件，例如：云南綏江“3·25”事件。這些社會矛盾若得不到及時解決的話，將會演變?yōu)槊褡鍐栴}，從而影響社會穩(wěn)定。政府在解決民族地區(qū)社會矛盾糾紛時，既要遵守國家法，也要尊重少數(shù)民族習(xí)慣法（如：村規(guī)民約、社會的善良風(fēng)俗、傳統(tǒng)道德、習(xí)慣和宗教教義），學(xué)會運用國家法和少數(shù)民族習(xí)慣法化解社會糾紛，實現(xiàn)國家法與少數(shù)民族習(xí)慣法互補和融合的良好狀態(tài)，從而更好地化解民族地區(qū)的社會矛盾。

三、社會管理的機制創(chuàng)新：維護群眾權(quán)益機制

胡錦濤強調(diào)：“社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！盵3]這句話意味著政府在社會管理創(chuàng)新過程中要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念、以解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題為責(zé)，進而保護好人民群眾的合法權(quán)益。然而，因為民族地區(qū)較強的封閉性和落后性，政府領(lǐng)導(dǎo)干部的“權(quán)力本位”思想根深蒂固，導(dǎo)致政府在履行社會管理職能的過程中，侵犯少數(shù)民族群眾權(quán)利的現(xiàn)象頻繁上演，這可從謝治菊等學(xué)者對西部民族地區(qū)的調(diào)查得以證實，即“在調(diào)查的223位村民中，越級上訪的主要誘因是拆遷占地補償不合理、林地水事糾紛、扶貧救災(zāi)物資分配不均，合計占59.5%；暴力對抗的主要誘因是鄉(xiāng)村干部在計劃生育中的野蠻行徑、強制拆遷占地與暴力執(zhí)法，合計占75%”[4]。從上述調(diào)查可以看出，在“官本位”和“權(quán)大于法”思想之下的民族地區(qū)政府官員，不惜以犧牲少數(shù)民族群眾利益為代價而履行社會管理職能，這與法治社會中的政府所為是不相容的。那么，面對民族地區(qū)實際，應(yīng)如何保障民族地區(qū)群眾的權(quán)益呢？筆者認(rèn)為，民族地區(qū)政府要做好三項工作：其一，建立和完善利益協(xié)調(diào)機制。民族地區(qū)群眾權(quán)益實質(zhì)上就是利益問題，協(xié)調(diào)好利益矛盾是政府的一項重要職能。在社會管理過程中要兼顧不同方面群體的利益，尤其是弱勢群體的利益。此外，政府要提高協(xié)調(diào)不同利益群體的能力，學(xué)會運用政策、法律、經(jīng)濟等多種手段協(xié)調(diào)各個不同群體的利益，把矛盾解決在萌芽之中。其二，建立和完善訴求表達(dá)機制。學(xué)者胡鞍鋼說過“在國家被擄掠”的困局之下，以社會主流輿論和知識精英階層為社會強勢的群體占據(jù)著絕對話語權(quán)，社會弱勢群體的利益訴求只能通過體制之外的渠道微弱地得以表達(dá)，有時甚至只能越軌才能得到滿足[5]。于是就出現(xiàn)了民族地區(qū)弱勢群體通過暴力抗法、進京上訪、圍攻政府等方式表達(dá)自己的利益，“云南孟連事件”就是膠農(nóng)與企業(yè)之間的經(jīng)濟利益訴求長期得不到解決而引發(fā)的一起較為嚴(yán)重的群體性事件。因此，作為民族地區(qū)政府應(yīng)引以為鑒，針對不同利益群體的訴求實際情況，為各利益主體提供充分表達(dá)利益訴求的制度性平臺，例如：民意調(diào)查制度、信息公開制度、聽證會制度、協(xié)商談判制度、公民投票制度等等。其三，建立和完善少數(shù)民族群眾權(quán)益保障機制。維護好少數(shù)民族群眾權(quán)益，就是要保護憲法和法律賦予少數(shù)民族群眾的基本權(quán)益，讓他們在政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面的權(quán)利得以保障，進而確保少數(shù)民族群眾學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。然而，根據(jù)筆者對云南省農(nóng)村的田野調(diào)查看到，當(dāng)前民族地區(qū)多數(shù)村民處于“有飯吃，缺錢花”，“吃飽了飯，看不起病，讀不起書”的現(xiàn)狀，而少數(shù)村民處于孤、寡、獨、殘、無勞動能力、無收入來源、五保戶等需要社會救助，針對民族地區(qū)的上述狀況，政府應(yīng)進一步完善民族地區(qū)社會保障和社會救助制度，以保障少數(shù)民族群眾的權(quán)益，從而實現(xiàn)民族地區(qū)的和諧發(fā)展。

結(jié)語

當(dāng)代中國正處于經(jīng)濟與社會發(fā)展的矛盾凸顯期和戰(zhàn)略機遇期，民族地區(qū)政府在社會管理創(chuàng)新過程中，一方面受國家歷史新時期大環(huán)境的沖擊，另一方面受民族地區(qū)傳統(tǒng)“地方性知識”的干擾，因此，政府只有遵循現(xiàn)代法治理念，依法進行社會管理創(chuàng)新并尊重少數(shù)民族習(xí)慣法，才能實現(xiàn)民族地區(qū)和諧發(fā)展。

［1］胡錦濤.扎實做好正確處理人民內(nèi)部矛盾工作 為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好社會環(huán)境［N］.人民日報，2010-09-30.

［2］周永康.加強和創(chuàng)新社會管理 樹立服務(wù)為先理念［J］.［EB/OL］.新華網(wǎng)，2011-02-20.

［3］胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平［EB/OL］.中央政府門戶網(wǎng)站，2011-02-19.

［4］謝治菊.農(nóng)民非制度化政治參與的現(xiàn)實審視與路徑優(yōu)化——基于西部民族地區(qū)的實證研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2011（3）.

［5］吳忠民.從平均到公正：中國社會政策的演進［J］.新華文摘，2004（8）.