★ 雷明貴

十八大報(bào)告，對正處于十字路口的中國到底走什么路、舉什么旗作出了宣言性回答。在十八大報(bào)告中，有關(guān)“社會管理”的亮點(diǎn)很多，特別是在原定的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的“社會管理格局”中增設(shè)“法治保障”，并將基本表述由“格局”轉(zhuǎn)換成“體制”。這是十八大報(bào)告面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會形勢作出的戰(zhàn)略部署之一，“法治保障”也是在法治國家背景下做好社會管理必須遵循的底線。

一、十八大報(bào)告對“社會管理”的表述

十八大報(bào)告在第七部分即“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”中集中論述了社會管理。從其表述的內(nèi)容來看，主要集中在如下幾個(gè)方面:

一是把社會管理放在社會建設(shè)的視野下討論，進(jìn)一步明確了“社會管理”的定位。報(bào)告指出，“加強(qiáng)社會建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，這一論述，對社會管理在社會建設(shè)中的地位作了進(jìn)一步的確認(rèn)。圍繞社會建設(shè)的基本要求，對在公共服務(wù)體系、社會組織體制、社會管理機(jī)制方面如何落實(shí)社會管理的要點(diǎn)進(jìn)行了論述，即“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制?！蓖ㄟ^這些層次的建設(shè)，社會管理能夠與社會建設(shè)的基本要求更好地銜接。

二是列明社會管理創(chuàng)新的重點(diǎn)。報(bào)告確定了當(dāng)前和今后一段時(shí)期社會管理創(chuàng)新的重點(diǎn)，有助于社會管理力量在這些領(lǐng)域的聚集。報(bào)告提出:“要提高社會管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)?！绷硗猓瑘?bào)告還對社會管理需要集中著力的領(lǐng)域進(jìn)一步予以確認(rèn)，即“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。”

三是站在國家安全的角度來論述社會管理。社會管理下接民生改善，上通國家政治體制的基本安排，也與社會公共安全和國家安全緊密相關(guān)。報(bào)告指出:要“強(qiáng)化公共安全體系和企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，遏制重特大安全事故。加強(qiáng)和改進(jìn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)肩負(fù)起中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)者、捍衛(wèi)者的職責(zé)使命。深化平安建設(shè)，完善立體化社會治安防控體系，強(qiáng)化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。完善國家安全戰(zhàn)略和工作機(jī)制，高度警惕和堅(jiān)決防范敵對勢力的分裂、滲透、顛覆活動，確保國家安全。”站在國家安全的角度，社會管理是社會安全和國家安全的基本前提和保障。

二、“法治保障”對社會管理的意義

法治國家的基本內(nèi)涵就在于通過法治訓(xùn)服權(quán)力，維持社會的秩序良俗。法治對現(xiàn)代社會控制作用巨大，通過制度建設(shè)可以建立制度預(yù)期，減少政策風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn);通過規(guī)范和約束管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法者，起到限權(quán)的作用;另外法治還具有服務(wù)和保護(hù)作用。對一個(gè)日益復(fù)雜的社會來說，秩序良俗的實(shí)現(xiàn)離不開社會管理?！胺ㄖ伪Ｕ稀睂ι鐣芾硪饬x重大，構(gòu)建現(xiàn)代社會管理體制、促進(jìn)社會規(guī)范有序運(yùn)行及深化行政體制改革都需要加強(qiáng)法治保障。

第一，是構(gòu)建現(xiàn)代社會管理體制的需要。構(gòu)建一個(gè)以人為本、服務(wù)為先、多元化參與共治的，既有秩序、又充滿活力的現(xiàn)代社會管理體制，不僅要參與，也要有保障;既需要黨政機(jī)關(guān)、社會組織及個(gè)人的廣泛參與，也要使參與有序化。在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中，要通過法律法規(guī)確定各個(gè)主體的參與權(quán)限，特別是限制和規(guī)范政府管理的內(nèi)容與方式。這是社會管理有序進(jìn)行的基本前提，也是法治建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。

第二，是促進(jìn)社會規(guī)范有序運(yùn)行的需要。在宗教、倫理、習(xí)慣、政策之外，良好社會秩序的形成還需要法律的調(diào)控。要實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會、人與自然之間均衡、有序、相互依存和共同發(fā)展，需要社會為人們提供一系列的行為規(guī)則來協(xié)調(diào)、支配和控制人們的行為?？傮w來看，法治能為控制無序與混亂提供法律規(guī)范。

第三，是深化行政體制改革的需要。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管是我國政府比較重視的領(lǐng)域，而社會管理和公共服務(wù)則尚需著力。法治在深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的過程中將發(fā)揮舉足輕重的作用。比如依法確定政府服務(wù)的具體內(nèi)容，規(guī)定服務(wù)的具體事項(xiàng)、方式，并逐步建立惠及全體民眾的基本公共服務(wù)體系，使政府從具體參與經(jīng)濟(jì)活動中解放出來，把政府的職能真正轉(zhuǎn)變到依法提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上來。在法治政府的背景下，政府行為應(yīng)該符合基本的規(guī)范要求。

社會管理最核心的問題之一是以人為本的公平的社會管理，要實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)的關(guān)鍵在于制定規(guī)則，也就是進(jìn)行制度建設(shè)。法治能為社會管理提供基本的指引、規(guī)范和行為框架，對社會管理、社會建設(shè)及國家建設(shè)意義重大。

三、社會管理創(chuàng)新中法治保障的對策

當(dāng)前我國面臨經(jīng)濟(jì)增速可能放緩、部分地區(qū)社會矛盾突出、個(gè)別地區(qū)環(huán)境惡化等諸多挑戰(zhàn)。如果說改革開放的前三十年以經(jīng)濟(jì)改革為重心，那么未來三十年，將以社會改革和社會建設(shè)為主題。在做好黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，抓好法治政府建設(shè)，幫助社會在法制基礎(chǔ)上協(xié)同合作、促進(jìn)公眾合法參與。

“法治保障”在建立社會管理體制中并不是一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域和事項(xiàng)，而是與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”并行存在的。十八大報(bào)告指出，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨也要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，因此“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”都需要在法治軌道上來運(yùn)行才能做到和諧有序。此外，“法治保障”對于社會管理的意義是基礎(chǔ)性的，為社會管理創(chuàng)造一個(gè)制度性的前提條件，但僅僅有法治保障還不夠，還需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，所以，將“法治保障”加入作為社會管理的前提條件是很有必要的，也具有十分積極的意義。具體來說，主要做好如下幾項(xiàng)對策:

(一)加強(qiáng)社會管理法律和制度建設(shè)

要建立井然有序的社會管理模式，必須完善社會管理法律規(guī)范，以法律構(gòu)建社會管理的基本框架。要解決好法律從何而來、為誰服務(wù)及如何實(shí)施的問題。

首先，要做好社會管理法律的立法工作。一方面，社會管理創(chuàng)新著眼于理順復(fù)雜社會關(guān)系，需要法制保障。社會管理的內(nèi)涵非常豐富，從十八大的報(bào)告可以看出，醫(yī)療改革、收入分配改革等與民生息息相關(guān)的改革內(nèi)容本質(zhì)上也是屬于社會管理改革和創(chuàng)新的一部分，這些改革涉及到各種復(fù)雜的利益和交織的矛盾，會遇到很多困難和阻力，其最根本和最重要的推動力，就是法治建設(shè)。另一方面，社會改革的成果，也只有固化為法律才能長久。

其次，要把握社會管理法制建設(shè)的重點(diǎn)。加強(qiáng)社會管理法治保障的核心訴求是依法行政。包括加強(qiáng)政府部門法律制度建設(shè)、健全社會組織相關(guān)法律制度，促進(jìn)社會組織規(guī)范發(fā)展、加強(qiáng)公民政治參與的制度化建設(shè)等，使社會管理本身能夠在法律的框架下進(jìn)行。

再次，要隨時(shí)關(guān)注社會管理法律如何實(shí)施。社會管理是對人的管理和服務(wù)，是面向每一個(gè)公民、每一個(gè)社區(qū)的，與公民的切身利益密切相關(guān)，作為規(guī)范社會管理的法律規(guī)范，必須對具體工作中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都加以規(guī)范，從而為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理工作提供必要的依據(jù)，做到“法治精細(xì)化”，在關(guān)注法律規(guī)范性的同時(shí)，也要注意法律實(shí)施的可能性。

(二)培養(yǎng)法律意識

“法治”是一種生活方式，最重要的是要培養(yǎng)法律至上的理念，樹立正確的權(quán)利意識。只有當(dāng)立法者崇尚良法之治，執(zhí)法者對法律心存敬畏，普通公民對法充滿崇拜和信仰，才能真正建設(shè)成為法治國家。

對立法者來說，要將社會建設(shè)和社會管理與法治政府建設(shè)結(jié)合起來，特別是政府部門要在法治的框架內(nèi)發(fā)揮社會建設(shè)和社會管理的作用，按照法治政府的要求推進(jìn)各項(xiàng)工作。就我國的現(xiàn)狀來說，政府要帶頭尊重社會組織和公民個(gè)人的權(quán)利，慎用手中權(quán)力，同時(shí)要大力鼓勵社會組織和個(gè)人合法行使權(quán)利。

對政府來說，應(yīng)該健全社會組織的法律制度，促進(jìn)社會組織規(guī)范發(fā)展。法治化管理既是社會組織活動的有效途徑，也是促進(jìn)社會組織發(fā)展及有序參與政治生活的重要手段。依法對社會組織實(shí)施管理，保證社會組織在正常的法治秩序中活動，維護(hù)社會的基本團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。

對公民個(gè)人來說，要加強(qiáng)公民權(quán)利意識的培養(yǎng)，使每個(gè)人在維護(hù)自身合法權(quán)利的同時(shí)，自覺地尊重他人的合法權(quán)益及社會公共利益。讓正義理念中的權(quán)利意識及其相互性在公眾中得到真正認(rèn)同。

(三)發(fā)揮政法機(jī)關(guān)的職能作用

政法機(jī)關(guān)是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要擔(dān)當(dāng)者和積極促進(jìn)者，是國家法制標(biāo)準(zhǔn)的重要維護(hù)者，為社會管理創(chuàng)新提供法治保障是政法機(jī)關(guān)的基本職能之一。政法機(jī)關(guān)通過充分履行職能，懲治違法、打擊犯罪，維護(hù)群眾合法權(quán)益，保持社會良好秩序;通過公正處理各種案件，協(xié)調(diào)社會關(guān)系、平復(fù)社會矛盾;通過對典型案件、類型案件的處理，規(guī)范社會行為，樹立道德標(biāo)桿，促進(jìn)社會誠信建設(shè)，引領(lǐng)社會風(fēng)尚。在社會管理實(shí)踐及創(chuàng)新過程中，政法機(jī)關(guān)要探索特殊人群的幫教制度，如通過社區(qū)矯正等制度，幫助違法的未成年人切實(shí)改過;要健全和完善維護(hù)社會公平正義的公正司法機(jī)制，使司法成為社會公正的最后屏障。

總之，把社會管理創(chuàng)新納入法治化軌道，以法治理念為指導(dǎo)，以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐來推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，是增強(qiáng)社會管理權(quán)威性和公信力的需要，是提高社會管理效率的保障，也是提高黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個(gè)人法治意識，從而構(gòu)建參與型、互動型乃至自治型社會管理模式的需要。社會管理的法治保障，也是我國實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為持續(xù)進(jìn)行的政治體制改革作好鋪墊。在社會管理實(shí)踐及工作創(chuàng)新中，應(yīng)把握法治底線，做好法治保障，為建設(shè)法治國家打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。