陸琴雯

（昭通學(xué)院， 云南 昭通 657000）

“散居少數(shù)民族”的概念最早見于李維漢1951年12月在中央民委第二次擴(kuò)大會(huì)議上的報(bào)告大綱《有關(guān)民族政策的若干問題》（《統(tǒng)一戰(zhàn)線和民族問題》第515頁）。報(bào)告指出：“由于各種歷史上的原因，有許多少數(shù)民族成分長(zhǎng)期地零星地居住在漢族居民（主要在城市居民）之中”。而“散居少數(shù)民族”這一提法最早見諸的國(guó)家規(guī)范性文件是1952年2月《政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》，根據(jù)當(dāng)時(shí)的民族政策，“散居少數(shù)民族”一詞主要是指城市少數(shù)民族。[1]隨著我國(guó)民族政策的逐步修改和完善，按照現(xiàn)在的民族區(qū)域自治政策，民族區(qū)域自治有自治區(qū)、自治州和自治縣三級(jí)民族自治政府，享有憲法和法律所賦予的自治權(quán)。民族鄉(xiāng)不具有這樣的權(quán)利，它是我國(guó)散雜居少數(shù)民族自己管理本地區(qū)行政事務(wù)、依法行使當(dāng)家做主權(quán)利的一種基層政權(quán)形式，是民族區(qū)域自治制度的一種補(bǔ)充形式，不屬于民族區(qū)域自治范圍。因此排除自治區(qū)、自治州、自治縣內(nèi)實(shí)行自治的少數(shù)民族，其余均屬于散居少數(shù)民族。換言之，散居少數(shù)民族就是指居住在民族區(qū)域自治地方以外的少數(shù)民族和居住在自治地方內(nèi)但并沒有實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族。也有學(xué)者撰文認(rèn)為，將實(shí)行民族區(qū)域自治以外的少數(shù)民族稱“散居民族”沒有法律依據(jù)，不科學(xué)，正確的說法應(yīng)該是“未實(shí)行區(qū)域自治少數(shù)民族”[2]。但是，目前學(xué)術(shù)界以及云南省委、省人民政府的文件中，對(duì)未實(shí)行區(qū)域自治少數(shù)民族均稱為“散居民族”，因此本文仍將以 “散居少數(shù)民族”指稱未實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族及地區(qū)。

民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮是馬克思主義民族觀的基石和核心，是中國(guó)共產(chǎn)黨解決民族問題的根本政策。為了實(shí)現(xiàn)各民族的平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨將馬克思主義民族理論同中國(guó)多民族的具體實(shí)際相結(jié)合，采取在民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治的政治制度，賦予少數(shù)民族當(dāng)家作主，參與國(guó)家事務(wù)管理和自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，極大地推動(dòng)了中國(guó)55個(gè)少數(shù)民族的發(fā)展繁榮事業(yè)。但是，民族的聚居是相對(duì)的，中國(guó)幾千年形成了56個(gè)民族你中有我、我中有你、各民族大分散、小聚居、交錯(cuò)雜居的分布格局。實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族有民族區(qū)域自治政策來保障民族的各方面的權(quán)益，而散居少數(shù)民族的平等權(quán)益，長(zhǎng)期以來缺乏政策上的保障。

云南是一個(gè)擁有25個(gè)少數(shù)民族的多民族邊疆省，大分散小聚居是云南民族分布的特點(diǎn)。到目前為止云南雖然已經(jīng)建立了8個(gè)民族自治州、29個(gè)民族自治縣，但仍然有部分地區(qū)屬于非民族區(qū)域自治的散居民族地區(qū)，散居少數(shù)民族的權(quán)益沒有法律法規(guī)的保障。昭通就是這樣一個(gè)典型的地區(qū)，尤其是近年來，中央出臺(tái)了一系列政策，對(duì)人口較少民族、邊境沿線少數(shù)民族、特困民族等給予特殊的扶持和幫助，極大地激發(fā)了少數(shù)民族發(fā)展的積極性，但是昭通作為云南省的內(nèi)地地區(qū)、民族散居地區(qū)、高寒地區(qū)，與以上任何一項(xiàng)政策都不沾邊。另外，在民族文化大省、強(qiáng)省和旅游大省建設(shè)中，云南在強(qiáng)調(diào)獨(dú)有民族的同時(shí)，使得一些跨省而居的非獨(dú)有人口較多、生活極為貧困的少數(shù)民族，其主體地位日益邊緣化，已經(jīng)引起部分散居民族群眾的不滿。

事實(shí)上，民族關(guān)系中的不安定因素，往往出現(xiàn)在少數(shù)民族散居地區(qū)，如因不了解從而導(dǎo)致不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰而引發(fā)的矛盾；因淡化民族身分導(dǎo)致的民族語言、服飾、文化等等的迅速消失；因人員流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)利益引發(fā)的矛盾和糾紛；因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、人才發(fā)展的不平衡及民族主體地位體現(xiàn)不足造成的民族不滿情緒等等，給民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定帶來不利影響。如何實(shí)現(xiàn)散雜居各民族的平等和共同發(fā)展、繁榮，維護(hù)各民族的團(tuán)結(jié)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定和國(guó)家的安全，這是一個(gè)與民族區(qū)域自治地方相比，更能考驗(yàn)共產(chǎn)黨人的馬克思主義民族觀的問題，也是在多民族的祖國(guó)大家庭，維護(hù)各民族團(tuán)結(jié)、和諧值得關(guān)注和深入研究的問題。

昭通作為云南省典型的民族散居地區(qū)，深處內(nèi)地，屬高寒地區(qū)，雖然與中央的一系列民族扶持政策不沾邊，但是建國(guó)60年來，歷任昭通黨委、政府為了維護(hù)昭通一方的民族平等、團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧，為促進(jìn)各民族的共同進(jìn)步發(fā)展做了大量工作，其中不乏一些開創(chuàng)性的民族政策、措施。因此總結(jié)60年來昭通在民族工作方面經(jīng)驗(yàn)，研究作為民族散居地區(qū)、內(nèi)地和高寒貧困地區(qū)推動(dòng)各民族平等和共同繁榮方面面臨的問題，對(duì)于我省乃至我國(guó)解決多民族和諧共處、共同發(fā)展進(jìn)步的問題具有借鑒意義。

一、昭通市扶持散居少數(shù)民族的做法

昭通雖然是非民族區(qū)域自治地區(qū)，享受不到民族區(qū)域自治和自主的權(quán)力。但是長(zhǎng)期以來昭通歷屆市委、市人民政府認(rèn)真貫徹黨的民族平等、團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮政策，積極探索適合昭通地方民族工作的新政策和新措施。

（一）政治

（1）制定政策法規(guī)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)益。昭通市委貫徹執(zhí)行黨的民族平等、團(tuán)結(jié)政策，廢除了對(duì)少數(shù)民族帶有侮辱性和歧視性的稱謂，尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，各民族都享有使用本民族語言文字的自由；團(tuán)結(jié)少數(shù)民族上層人士，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，并吸收他們參政議政；在少數(shù)民族聚居的彝良縣和永善縣建立了省立民族小學(xué)；在生產(chǎn)上給予少數(shù)民族扶持，生活上給予救濟(jì)。

1980年實(shí)行改革開放以來，黨的民族平等、團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮政策得到全面貫徹落實(shí)，民族權(quán)益保障的政策法規(guī)，從落實(shí)一般性政策到每5年出臺(tái)一個(gè)文件，一管5年，明確規(guī)定5年中要辦的實(shí)事，使民族工作不因領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)而改變，并形成制度固定下來，使昭通散居民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化教育等各項(xiàng)事業(yè)得到長(zhǎng)足的發(fā)展。為建立平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（2）建立民族鄉(xiāng)。民族鄉(xiāng)是我國(guó)散雜居少數(shù)民族自己管理本地區(qū)行政事務(wù)、依法行使當(dāng)家作主權(quán)利的一種基層政權(quán)形式，是民族區(qū)域自治制度的重要補(bǔ)充。對(duì)于昭通這樣一個(gè)既不是自治地區(qū)，也沒有一個(gè)自治縣的典型散居民族地區(qū)，保障各民族當(dāng)家作主平等權(quán)利的主要方式之一，就是建立民族鄉(xiāng)和民族村，加強(qiáng)民族鄉(xiāng)、村的建設(shè)。民族鄉(xiāng)的設(shè)立、建設(shè)，對(duì)促進(jìn)昭通散居少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和人民物質(zhì)文化生活不斷改善，進(jìn)一步增強(qiáng)各民族間的團(tuán)結(jié)，起著積極的作用。

（3）加強(qiáng)民族干部的培養(yǎng)。民族干部是黨聯(lián)系民族群眾的橋梁，是一個(gè)民族政治地位的體現(xiàn)。據(jù)1977年統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全區(qū)少數(shù)民族干部?jī)H有1914人（包括企、事業(yè)單位），少數(shù)民族干部只占全區(qū)干部總數(shù)的8.18%，沒有地廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，縣處級(jí)只有11人，鄉(xiāng)科級(jí)100余人。少數(shù)民族干部人才與人口比例不相適應(yīng)。[3]昭通市委、市人民政府高度重視少數(shù)民族干部的培養(yǎng)，采取一系列特殊措施培養(yǎng)少數(shù)民族干部。特別是1999年中央民族工作“兩會(huì)”后，昭通市委加大了對(duì)少數(shù)民族干部培養(yǎng)的力度，將學(xué)習(xí)深造、掛職鍛煉和提拔任用結(jié)合起來，采取在大專院校辦民族班、民族預(yù)科班等措施，多種渠道選拔培養(yǎng)少數(shù)民族干部。

（二）經(jīng)濟(jì)

（1）廣泛深入地開展調(diào)查研究，為各級(jí)政府部門提供決策依據(jù)。市民族工作部門深入全市各民族鄉(xiāng)、村和民族聚居點(diǎn)（社）開展調(diào)查研究，全面掌握民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，并形成了《昭通市散居民族地區(qū)基本情況統(tǒng)計(jì)》，對(duì)全市每個(gè)民族鄉(xiāng)、民族村和民族聚居點(diǎn)的群眾存在什么樣的困難，需要解決什么問題，做到心中有數(shù)，并積極向上級(jí)部門反映問題，一旦有資金、有項(xiàng)目，便有針對(duì)性地安排下去，堅(jiān)持因地制宜、因族舉措、分類指導(dǎo)的原則，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。①《昭通市散居民族地區(qū)基本情況統(tǒng)計(jì)》，昭通市民族事務(wù)委員會(huì)，2008年12月。

（2）加大資金投入，加強(qiáng)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。昭通是云南省的高寒貧瘠地區(qū)，改革開放初期，昭通少數(shù)民族地區(qū)90%以上不通電、不通路、沒有安全衛(wèi)生的飲用水，少數(shù)民族人均純收入僅39.85元，絕大部分少數(shù)民族群眾住的是茅草房，相當(dāng)部分住的還是簡(jiǎn)易叉叉房。隨著民族事務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)的建立，民族經(jīng)費(fèi)也從臨時(shí)性的批給經(jīng)費(fèi)到固定性地列入財(cái)政預(yù)算，使民族地區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)得到了快速發(fā)展。②童成清、馬賢英：《民族團(tuán)結(jié)花開紅艷艷》，《昭通日?qǐng)?bào)》2009年9月30日。截止2009年底，19個(gè)民族鄉(xiāng)均已實(shí)現(xiàn)了水、電、路、電視、移動(dòng)通訊等“五通”，其中13個(gè)鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)通達(dá)油路；126個(gè)民族村中，通水的57個(gè)，通電、通公路的有113個(gè)，通移動(dòng)通訊的有96個(gè)；2 480個(gè)民族村民小組中，通水837個(gè)，通電1 966個(gè)，通路1 260個(gè)。③《昭通市散居民族地區(qū)基本情況統(tǒng)計(jì)》，昭通市民族事務(wù)委員會(huì)，2008年12月。

（3）掛鉤扶貧。長(zhǎng)期以來，昭通市委、市人民政府采取“不脫貧不脫鉤”的方式，把全市126個(gè)民族村列入扶貧掛鉤村，把277個(gè)少數(shù)民族聚居點(diǎn)列入整村推進(jìn)范圍，安排市級(jí)22個(gè)單位掛鉤22個(gè)民族村，110個(gè)縣鄉(xiāng)單位掛鉤104個(gè)民族村，各級(jí)干部包扶少數(shù)民族貧困戶近10 000戶。整合各類資金，建設(shè)了一批對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起重大帶頭作用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，④昭通市民宗局：《昭通市少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況報(bào)告》2010年4月。解決了58個(gè)村244個(gè)民族聚居點(diǎn)的安全飲水問題、20個(gè)村163個(gè)民族聚居點(diǎn)通電工程、15個(gè)民族鄉(xiāng)公路路面硬化、111個(gè)民族村公路建設(shè)、9個(gè)民族鄉(xiāng)農(nóng)村客運(yùn)站建設(shè)等等。

（4）建立民族團(tuán)結(jié)示范村，突出典型示范作用。用發(fā)展的手段來協(xié)調(diào)好新時(shí)期的民族關(guān)系，是新世紀(jì)民族工作的重點(diǎn)。

（5）表彰一批民族團(tuán)結(jié)先進(jìn)或模范集體和個(gè)人，突出先進(jìn)個(gè)人的引導(dǎo)示范作用。除了建立示范村社，突出示范村社的榜樣作用外，對(duì)長(zhǎng)期以來扎根民族地區(qū)，為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的人，昭通市委、市人民政府還給予大張旗鼓的表彰、鼓勵(lì)。

（6）異地搬遷。對(duì)于居住在高寒貧瘠山區(qū)、已失去生存環(huán)境、生活處于極度貧困中的少數(shù)民族，實(shí)行異地搬遷。

異地開發(fā)扶貧是一種扶貧方式的全新嘗試，是黨和政府為解決基本喪失生存條件地區(qū)貧困群眾貧困的一項(xiàng)重要舉措，是昭通散居民族地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的一個(gè)創(chuàng)舉，是一件合民心、順民意的好事。一是極大地緩解了原居住地的人口壓力，并已退耕還林、還草，為留下的人口騰出了生存的空間。二是移出的人口找到了借地生財(cái)、借地解決溫飽的用武之地，使他們能夠通過自己的辛勤勞動(dòng)改變自己的貧困面貌。三是實(shí)現(xiàn)了自然資源與勞動(dòng)力資源的合理配置、優(yōu)化組合，有效地開發(fā)了沉睡的自然資源，變資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；四是擴(kuò)大了交流、開闊了眼界、更新了觀念，有利于移風(fēng)易俗，改變陳規(guī)陋習(xí)，有利于相互學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，提高商品意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)；五是擴(kuò)大了少數(shù)民族的通婚范圍，有利于促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育，提高人口素質(zhì)；六是促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）文化

多年來，市委、市政府采取了有力措施提高人民群眾的文化生活質(zhì)量，通過“文化昭通”昆明系列活動(dòng)、“潮涌金沙”、“放歌溪洛渡”、“美好新水富”、“烏蒙歡歌”等大型文化活動(dòng)，組織經(jīng)常性的“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)，組織各民族開展各種民族節(jié)日文化活動(dòng)，以及其他豐富多彩的群眾文化體育活動(dòng)，極大程度地豐富了群眾文化生活，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了較好的群眾基礎(chǔ)。

為加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，豐富群眾精神生活，用社會(huì)主義的先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村文化市場(chǎng)，最近幾年，昭通市委、市人民政府推出的“百千萬工程”、電影下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)、千戶農(nóng)家文化大院和農(nóng)家書屋等文化建設(shè)工程，在廣大農(nóng)村引起較大的反響。在充分滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求、豐富百姓文化生活、傳遞致富信息、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的同時(shí)，也起到了對(duì)民族傳統(tǒng)文化進(jìn)行保護(hù)、傳承和弘揚(yáng)的作用。①《中共昭通市委辦公室、昭通市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共文化建設(shè)的意見》（昭辦發(fā)【2010】5號(hào)文件）。

（四）教育

近幾年來昭通市民委根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，開展的教育與扶貧相結(jié)合路子，“扶持一個(gè)，就業(yè)一人，脫貧一家，帶動(dòng)一片”，不僅提升了少數(shù)民族的文化素質(zhì)，緩減了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困，還為社會(huì)輸送了一批又一批的可用之才。

為了盡快為農(nóng)村第一線培養(yǎng)一批“有技術(shù)、懂管理、留得住、用得上”的管理型人才，成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村科技致富、農(nóng)村先進(jìn)文化的帶頭人，從2008年起，昭通市各縣開始實(shí)施“一村一名大學(xué)生”計(jì)劃，通過現(xiàn)代遠(yuǎn)程開放教育方式，將高等教育延伸到農(nóng)村。

昭通發(fā)展民族教育事業(yè)的最大亮點(diǎn)就是培養(yǎng)少數(shù)民族人才與少數(shù)民族脫貧相結(jié)合，盡一切可能、創(chuàng)造一切條件讓每一名少數(shù)民族學(xué)生走進(jìn)學(xué)校走進(jìn)課堂接受教育，使他們切身感受到知識(shí)改變命運(yùn)的道理，改變過去昭通少數(shù)民族不重視教育的傳統(tǒng)；通過培養(yǎng)少數(shù)民族學(xué)生，又改變了少數(shù)民族地區(qū)人才匱乏的局面，發(fā)揮少數(shù)民族人才在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展中的重要作用。昭通的這種民族教育方式是符合實(shí)際也是卓有成效的，也是一種值得向廣大西部地區(qū)推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（五）衛(wèi)生

1992年，全市建立了衛(wèi)生院的17個(gè)民族鄉(xiāng)中，有一半是危房。對(duì)此，衛(wèi)生部門實(shí)施了“三項(xiàng)建設(shè)”工程（縣級(jí)防疫站、保健站、鄉(xiāng)衛(wèi)生院加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），到1999年，民族鄉(xiāng)衛(wèi)生院危房率下降到5%，95%的民族鄉(xiāng)衛(wèi)生院實(shí)現(xiàn)了“一無三配套”（即無危房，房屋、設(shè)備、人才配套）。2003年，全市19個(gè)民族鄉(xiāng)全部建立了衛(wèi)生院，擁有床位208張，職工人數(shù)達(dá)到177人。到2008年5月，95%的民族鄉(xiāng)衛(wèi)生院配備了X光機(jī)和B超醫(yī)療設(shè)備，有一半以上衛(wèi)生院有了心電圖儀，126個(gè)民族村基本建立了衛(wèi)生室，農(nóng)村少數(shù)民族群眾醫(yī)療保障制度全面建立，100%的少數(shù)民族群眾享受農(nóng)村醫(yī)保待遇，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象逐步消除。②馬賢英：《民族事業(yè)：三十年實(shí)現(xiàn)九大跨越》，昭通新聞網(wǎng)，2008年12月25日。

自2003年開始實(shí)施新農(nóng)村合作醫(yī)療，到2010年8月，昭通市共有3 888.61萬人次享受到了新農(nóng)合的減免。針對(duì)126個(gè)民族村的新農(nóng)村合作醫(yī)療，2009年昭通市開始啟動(dòng)昭通衛(wèi)校民族班招收計(jì)劃，計(jì)劃招生50人，畢業(yè)后返回各民族村醫(yī)療點(diǎn)，從事新農(nóng)合醫(yī)療服務(wù)。

（六）宗教

昭通是一個(gè)佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、天主教等五大宗教俱全的地區(qū)，各種宗教在昭通都有著悠久的歷史，對(duì)各少數(shù)民族都形成了廣泛而深刻的影響。因此人們有“昭通的穩(wěn)定涉及宗教，昭通的貧困涉及民族”的說法。宗教內(nèi)部、各宗教之間以及信教群眾與不信教群眾之間的團(tuán)結(jié)、和諧，不僅關(guān)系到昭通一方，也關(guān)系到云南全省和國(guó)家的穩(wěn)定與社會(huì)的和諧。因此歷屆昭通市委、市人民政府把認(rèn)真貫徹黨的宗教信仰自由政策，維護(hù)宗教界的和諧與穩(wěn)定，作為維護(hù)昭通社會(huì)和諧穩(wěn)定的法寶，采取一些列措施。通過立法，依法加強(qiáng)對(duì)宗教事務(wù)的管理。

1997年經(jīng)省宗教局批準(zhǔn)開放了一批宗教活動(dòng)場(chǎng)所后，為促進(jìn)宗教的和諧發(fā)展，宗教事務(wù)管理部門積極開展創(chuàng)建文明宗教活動(dòng)場(chǎng)所活動(dòng)，并加強(qiáng)對(duì)分管宗教的黨政領(lǐng)導(dǎo)、宗教事務(wù)管理人員和教職人員等三支隊(duì)伍的培訓(xùn)；爭(zhēng)取各種機(jī)會(huì)，將教職人員送到省內(nèi)、省外和北京學(xué)習(xí)。對(duì)那些沒有開放的宗教活動(dòng)場(chǎng)所，市宗教局采取以堂帶點(diǎn)的方式進(jìn)行規(guī)范管理；2006年，市宗教局著手對(duì)全市已批準(zhǔn)開放的宗教活動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行建檔立卡，規(guī)范管理，現(xiàn)已完成了對(duì)天主教、道教活動(dòng)場(chǎng)所的建檔立卡工作，并著手對(duì)全市批準(zhǔn)開放的59個(gè)基督教活動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行建檔立卡，對(duì)于未批準(zhǔn)開放的活動(dòng)場(chǎng)所，采取以堂帶點(diǎn)的方式進(jìn)行管理。

2009年昭通市一次性成立了市級(jí)五大宗教團(tuán)體，建立起了各大宗教信教群眾與政府和宗教事務(wù)管理部門之間的橋梁。

（七）民族關(guān)系

協(xié)調(diào)民族關(guān)系，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與社會(huì)和諧。昭通市雖然是散居民族地區(qū)，但卻也是民族熱點(diǎn)問題地區(qū)，歷史上就曾發(fā)生過“塘壩事件”、“魯?shù)槭录钡?。因此，長(zhǎng)期以來昭通市委、市人民政府始終把民族團(tuán)結(jié)視為關(guān)系昭通乃至國(guó)家前途命運(yùn)的重大問題，依法保障少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益，廣泛開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育活動(dòng)，鞏固和維護(hù)全市民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的良好局面，采取了一些切實(shí)有效的措施。首先，加大了民族團(tuán)結(jié)宣傳教育力度，在《昭通日?qǐng)?bào)》開辟民族團(tuán)結(jié)專欄，開辦民族宗教網(wǎng)，廣泛宣傳黨的民族、宗教政策和法律法規(guī)。其次，利用少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)日開展民族團(tuán)結(jié)月、周、日活動(dòng)，在中小學(xué)開設(shè)民族常識(shí)課，建立民族團(tuán)結(jié)示范學(xué)校110所，民族團(tuán)結(jié)教育基地24個(gè)。第三，實(shí)施民族團(tuán)結(jié)目標(biāo)管理責(zé)任制，建立了協(xié)調(diào)民族關(guān)系，妥善處理民族問題的長(zhǎng)效機(jī)制。第四，加強(qiáng)溝通，增進(jìn)友誼，經(jīng)常召開少數(shù)民族、宗教代表人士座談會(huì)，通報(bào)民族工作，聽取工作意見建議；認(rèn)真接待群眾來信來訪，做到件件有答復(fù)，事事有結(jié)果。第五，堅(jiān)持為民族群眾排憂解難，密切血肉聯(lián)系；第六，堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)原則，明確責(zé)任，加大對(duì)影響民族團(tuán)結(jié)的矛盾糾紛的排查調(diào)處力度，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)、教育、疏導(dǎo)、化解的方針，及時(shí)排除各種隱患，把問題解決在萌芽狀態(tài)，化解在基層。①昭通市民族事務(wù)局座談材料

由于在協(xié)調(diào)民族關(guān)系上采取了一些特殊措施，連續(xù)6年，昭通全市無一起涉及民族方面的群體性事件發(fā)生，也無一起聚眾上訪和非正常上訪事件。昭通全市民風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣良好，全市民族團(tuán)結(jié)，社會(huì)穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)。

總結(jié)昭通市扶持散居少數(shù)民族發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，有以下幾點(diǎn)值得總結(jié)、推廣：

（1）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)黨的民族平等、團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮政策。

（2）堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展之路。

（3）因地制宜，因族舉措，分類指導(dǎo)，不讓一個(gè)兄弟民族掉隊(duì)。

（4）堅(jiān)持和諧發(fā)展的原則。

（5）堅(jiān)持民族發(fā)展要有政策作保障。

二、存在的問題

（一）散居少數(shù)民族的權(quán)益，只有國(guó)家大的民族政策，缺乏具體法律法規(guī)的保障。民族區(qū)域自治地方享受到了自治權(quán)，其少數(shù)民族的權(quán)力和利益獲得了保障，而散居少數(shù)民族地區(qū)沒有自治權(quán)，少數(shù)民族的權(quán)益不能完全受到法律法規(guī)的保障，造成事實(shí)上的不平等。在沒有法律法規(guī)保障的情況下，少數(shù)民族的權(quán)益往往要看主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的偏好和對(duì)黨的民族理論政策掌握的程度。

（二）民族身份被淡化，民族傳統(tǒng)文化消失嚴(yán)重。散居民族地區(qū)，就是少數(shù)民族人口與總?cè)丝谙啾冗_(dá)不到規(guī)定的比例，因而少數(shù)民族被視為與漢族一樣的地區(qū)。散居地區(qū)的少數(shù)民族長(zhǎng)期以來享受不到民族特殊政策的關(guān)照。

（三）三個(gè)主體少數(shù)民族之間的發(fā)展極不平衡。昭通市有24個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口總數(shù)為53.7萬人，其中，彝族、苗族、回族3種世居民族占少數(shù)民族總?cè)丝诘?7.13%。三個(gè)少數(shù)民族之間由于社會(huì)發(fā)育程度差異大，居住的環(huán)境條件不同，社會(huì)發(fā)展極不平衡。民族之間發(fā)展的不平衡，是民族問題的隱患。

（四）少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育落后，集中辦學(xué)給邊遠(yuǎn)民族地區(qū)孩子帶來更多困難。由于環(huán)境條件艱苦、經(jīng)濟(jì)貧困、讀書無用論以及學(xué)校教育脫離少數(shù)民族實(shí)際等等問題，長(zhǎng)期以來少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育“一高兩低”（入學(xué)率低、完學(xué)率低，失學(xué)率高）的現(xiàn)象難以改變。

（五）少數(shù)民族干部奇缺，與人口比例失衡，懂少數(shù)民族語言的干部更少。盡管市委政府采取種種措施培養(yǎng)少數(shù)民族干部，但是由于少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育滯后，人才儲(chǔ)備不足，沒有人才參與競(jìng)爭(zhēng)，干部難以培養(yǎng)。

（六）一些特殊群體長(zhǎng)期得不到政府政策上的傾斜，貧困程度很深并與宗教問題交織一起。昭通作為散居民族地區(qū)，各少數(shù)民族享受的從來都是“一刀切”的政策，一些特殊群體長(zhǎng)期以來得不到政府政策上的傾斜，造成這些群體貧困程度很深。

三、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)散居民族權(quán)益保障的立法工作，讓散居地區(qū)少數(shù)民族的權(quán)益有法可依；同時(shí)，加大對(duì)《民族鄉(xiāng)工作條例》和《城市民族工作條例》貫徹執(zhí)行的力度；重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)民族鄉(xiāng)的建設(shè)。

（二）散居民族地區(qū)更要強(qiáng)調(diào)對(duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承和保護(hù)。除了按照《云南省民族文化保護(hù)條例》和非遺申請(qǐng)保護(hù)等開展文化保護(hù)工作外，目前昭通正在在全市開展的農(nóng)家文化大院和“百千萬”工程中，可以充分挖掘民族傳統(tǒng)文化的因素，甚至在民族地區(qū)和民族村寨，可以搞民族特色農(nóng)家文化大院建設(shè)，以突出民族文化的色彩，保護(hù)傳承民族文化。

（三）加強(qiáng)對(duì)特困群體的調(diào)查研究和扶貧力度，尤其要深入開展對(duì)烏蒙山區(qū)大花苗整體的貧困與基督教信仰問題的調(diào)查研究，并積極向省委、省人民政府和中央?yún)R報(bào)，爭(zhēng)取省和國(guó)家的重點(diǎn)扶持。

（四）對(duì)民族的整體貧困與基督教信仰問題進(jìn)行綜合治理。要加大扶貧的力度，治理貧困。尤其要整合上級(jí)不同部門每年下達(dá)的分散的扶貧資金（茅草房、危房改造、整村推進(jìn)、一事一議、抗震救災(zāi)等資金），集中用于一兩個(gè)村的扶持，讓群眾親身感受到黨和政府對(duì)他們的關(guān)心。只有解決了貧困問題，才能逐漸改變?nèi)罕娒つ啃叛龌浇痰臓顩r。

（五）針對(duì)邊遠(yuǎn)少數(shù)民族山區(qū)基礎(chǔ)教育的實(shí)際，在不具備條件的情況下，對(duì)一師一校小學(xué)不搞“一刀切”，能保留的要保留。并且要推廣普及少數(shù)民族語和漢語雙語教學(xué)；以優(yōu)惠的政策鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到邊遠(yuǎn)貧困少數(shù)民族地區(qū)支教。

（六）在少數(shù)民族人才和干部的培養(yǎng)上，昭通市委、市人民政府因地制宜、因族舉措，已經(jīng)制訂并實(shí)施了一些很好的政策措施，比如針對(duì)苗族特別貧困、特別落后的現(xiàn)實(shí)，在昭通市民族中學(xué)開辦苗族高中班的做法；在少數(shù)民族人才的培養(yǎng)上，采取開辦民族班、民族預(yù)科班和推薦、保送、定向培養(yǎng)等方式，扶持少數(shù)民族人才完成大專、本科學(xué)歷，培養(yǎng)少數(shù)民族的后備人才；在公務(wù)員招考上，按民族分指標(biāo)，并給予特別落后的民族特殊照顧；針對(duì)邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，開辦專門的民族醫(yī)士班、獸醫(yī)班，與省、市各中專、職業(yè)學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)，招收少數(shù)民族應(yīng)、往屆高中畢業(yè)生，并對(duì)這些學(xué)生的學(xué)費(fèi)給予補(bǔ)助等等，這些都是非常好的民族政策，應(yīng)繼續(xù)深化、發(fā)揚(yáng)。

[1]敖俊德.關(guān)于散居少數(shù)民族的概念[J].民族研究，1991，（6）：30—33.

[2]劉大友.“未實(shí)行區(qū)域自治少數(shù)民族”辨析[J].黑龍江民族叢刊，1998（3）：25—28.

[3]王永泉.三十年奮發(fā)圖強(qiáng) 三十年輝煌巨變——昭通改革開放30年民族工作紀(jì)實(shí)[N].云南經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2008－12－30（C02）.

[4]李安輝.我國(guó)散雜居民族政策的主要內(nèi)容及特點(diǎn)[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，（02）：30—33.

[5]王升云，李安輝.論黨的散雜居民族理論政策成就及歷史經(jīng)驗(yàn)[J].民族論壇，2012（1）：58—61.

[6]李安輝.論中國(guó)特色散雜居民族理論的形成與發(fā)展[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010，（06）：22—27.

[7]于衍學(xué).散雜居少數(shù)民族有關(guān)理論的系列研究與探索[J].社科縱橫.2006（04）：121—122.

[8]托和提.關(guān)于制定散居少數(shù)民族平等權(quán)利保障法的探討[J].新疆社會(huì)科學(xué)，1991，（01）：94—98.