★熊必軍

中國多黨合作制度就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是中國的一項基本政治制度，是符合中國國情的社會主義政黨制度，它的產(chǎn)生、形成、發(fā)展是一種歷史和現(xiàn)實的選擇結(jié)果，適應中國政治發(fā)展、社會發(fā)展、具有中國特色的社會主義政黨制度。我國多黨合作制度的制度結(jié)構(gòu)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政，共產(chǎn)黨代表、多黨派聯(lián)系，政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督則構(gòu)成了我國多黨合作制度的制度安排。它既是基于我國傳統(tǒng)“和合”文化的理念，社會歷史發(fā)展的選擇，也是基于中國社會政治生活不同于西方社會政治生活的制度環(huán)境，其制度結(jié)構(gòu)都是具有合理性、合法性和現(xiàn)實性的適應性效率［1］。因此，在我國的政治生活中，制度結(jié)構(gòu)已經(jīng)適應了我國社會歷史的發(fā)展，確立了我國政黨制度的基本模式，產(chǎn)生了很好的制度效率，是不需要改變的。但社會發(fā)展的持續(xù)性及人的有限理性要求要不斷進行制度變革與創(chuàng)新，才能適應社會的發(fā)展趨勢。因此，在加強我國社會主義民主政治建設的進程中，主要是加強我國多黨合作制度安排的制度設計，慎重選擇政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督等各項制度安排的制度設計路徑，強化我國多黨合作制度的適應性，提高我國多黨合作制度的制度適應性效率，以應對國際、國內(nèi)各種復雜的環(huán)境，克服我們的局限性，更好地推進我國的民主政治建設。

制度設計是以制度安排為核心的社會設計。制度設計是指在一定的社會歷史條件下，歷史主體依照一定的歷史經(jīng)驗與制度傳統(tǒng)，以某種理想制度目標為依歸，對社會進行以理念創(chuàng)新、制度安排和組織建構(gòu)為主要內(nèi)容的制度設想、制度創(chuàng)新及其理論形態(tài)。從邏輯上說，當人類產(chǎn)生了社會，有了社會生活，并在社會生活中感覺到有籌劃、組織政治生活的需要，有了這樣一種理性的自覺，人類就有了制度設計的行為。在人類社會發(fā)展的歷史長河中，制度設計是必須的。尤其美國著名的行政學家、管理學家和經(jīng)濟學家西蒙為代表的“有限理性”，以及諾斯對“完全理性”的批判表明，人擁有的知識能力和決策能力是有限的，不僅受到物質(zhì)和環(huán)境不確定的影響與限制，還受到諸如記憶容量、判斷準確程度、計算能力有限性的限制。這些制度設計的前在預設給我們的啟示是:人類必須通過制度設計與制度創(chuàng)制，才能預防和彌補自身理性的不足。而且正是由于人的有限理性，再加上我國國情的內(nèi)外環(huán)境復雜，以及經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，所以我國多黨合作制度必須通過設計一系列制度安排來克服人在決策中的有限理性及應對環(huán)境的變化，實現(xiàn)政治生活的制度化與規(guī)范化。

歷史證明，中國多黨合作制度是與我國的國情、黨情相適應的，具有獨特的政治優(yōu)勢，但也容易出現(xiàn)權(quán)力過分集中、監(jiān)督乏力、權(quán)力腐敗等現(xiàn)象;我們現(xiàn)在面臨的問題不是政黨制度再選擇，而是如何通過制度設計來發(fā)展、完善的問題。從總體上講，我國多黨合作制度有原則性、宏觀的規(guī)定，但宏觀制度缺乏中觀、微觀的制度支撐，制度化、規(guī)范化、程序化水平不高，從而導致了政黨制度運行中的一些問題。同時，新時期，我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化對政黨—國家—社會之間的關(guān)系產(chǎn)生了一定影響，依法治國、社會主義民主政治建設、和諧社會建設等要求增強政黨制度的民主政治功能、社會整合功能;而且對政黨制度的運行機制、運作方式等也提出了新的要求，

制度文明是人類文明的內(nèi)核所在，它不僅是現(xiàn)代文明的重要支撐，而且是現(xiàn)代文明的重要標志。鄧小平同志說過:“制度問題帶有根本性，全局性，穩(wěn)定性和長期性。”［2］“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?］深刻地說明制度設計的重要性。因此，我們只有通過有效的制度設計，才能保證和鞏固我國多黨合作制度半個多世紀以來不斷發(fā)展與完善的成果。眾所周知，世界上的任何制度都具有普遍性和民族性(或一般性和特殊性)兩重性，我國多黨合作制度的民族性就是它的“中國特色”，它的普遍性就是政黨政治是現(xiàn)代文明社會民主政治的主要表現(xiàn)形式。因此在對我國多黨合作制度進行制度設計時，我們必須堅持制度的普遍性和民族性兩重性考量。

此外，制度設計的幅射面很廣，如果從整個社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)上考察，它主要有理念、制度和組織三個軸心指向。美國著名社會學家、結(jié)構(gòu)主義流派代表人物塔爾科特·帕森斯在《現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)與過程》一書中，將社會系統(tǒng)分為三個結(jié)構(gòu)層次:“用作社會系統(tǒng)參照的三個層次分別是價值、制度和集體。價值被表述為規(guī)定系統(tǒng)成員取向的總領(lǐng)域，而獨立于系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、情境或目標的特殊內(nèi)容。制度是規(guī)范模式，它規(guī)定了位于系統(tǒng)的不同地位、不同情境、掌握或服從不同制裁的局部個人被期望(指定的、允許的或禁止的)行動的范疇。另一方面，集體是從事角色活動的個人的群體或組織，這些群體或組織在它們作為局部所處的系統(tǒng)中有某些功能意義?！保?］也就是說，社會系統(tǒng)有價值、制度、集體(組織)三個結(jié)構(gòu)層次，這種區(qū)分是有道理的。秦德君博士也在其《政治設計研究—對一種歷史政治現(xiàn)象之解讀》認為，人類政治文明的大廈填滿了各種家什，然而其中最為基本的，乃是理念、規(guī)則和組織體系這些骨架性內(nèi)容。理念是社會的價值判準，制度是社會的規(guī)則體系，而組織是理念和制度的負載體，它既是理念與制度的產(chǎn)物，又是理念與制度再生的結(jié)構(gòu)動因。［5］中國特色政黨制度的制度結(jié)構(gòu)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政，共產(chǎn)黨代表、多黨派聯(lián)系;政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督則構(gòu)成了其制度的主要制度安排。而制度設計是以制度安排為核心的社會設計，因此，中國特色政黨制度的制度設計主要是圍繞著政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督等各項制度安排展開。眾所周知，完整的制度設計可以向人們提供一整套較為明確的信息，可以激發(fā)公民參與政治的熱情，并使其轉(zhuǎn)化為合理有序的政治參與，為人們的行為選擇設立了一個合理的空間，進而借助于獎懲機制，不斷對人們的行為進行雙向的獎懲，從而對政治行為選擇進行引導。因此對中國特色政黨制度進行制度設計時，應從宏觀、中觀、微觀三個層面進行了制度設計的框架構(gòu)想，從理念、制度、組織的三個角度進行了制度設計的路徑設想，從理念化、制度化、程序化三個過程進行制度設計的可操作性應對措施思考。

一、宏觀層面

對于中國多黨合作制度宏觀層面的制度設計來說，從理念的角度看，它是一個理念化的過程。理念是關(guān)于人類社會發(fā)展的最一般的價值系統(tǒng)?！鞍凑丈鐣W的設想，價值被審慎地規(guī)定在高于目標的一般的層次上。”［6］“在信念的層次上，價值的‘理由’超越經(jīng)驗的知識，而根植于宗教和哲學的領(lǐng)域”［7］價值分為個人價值系統(tǒng)與社會價值系統(tǒng)。政治理念設計是社會價值系統(tǒng)設計。這種設計一是在政治、社會、歷史、文化交互作用的條件下，對社會一般價值予以抽象、提升乃至理論確立。它確立一種群體價值，對人類生存秩序、社會正義、公共政治生活本質(zhì)、政權(quán)合法性基礎(chǔ)、政治關(guān)系以及政治發(fā)展等方面，確立起一種根本態(tài)度與根本準則。因此在我國多黨合作制度的制度理念設計中，首先，要把堅持馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀的指導不動搖，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導不動搖，堅持中國共產(chǎn)黨與其他民主黨派的長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針等等納入我國政黨制度的價值理念設計中去，因為這些我國多黨合作制度的根本性準則和基本方針是經(jīng)歷了半個多世紀的實踐檢驗，已經(jīng)成為我國政治生活中的基本準則了，但是我們還是應當把作為價值理念來設計宣揚，使之成為我國多黨合作制度中的核心價值理念，這是我國多黨合作制度設計時的基本價值取向，從思想上引導人們的政治觀念、參與政治生活的價值取向。

其次，要把中國多黨合作制度的主要特性——“合作”理念納入制度理念設計中去。幾千年來，中華民族就獨立自主地創(chuàng)造了不同于西方世界的、獨具特色的中華文明，也基本形成了中華民族的一個重要的哲學與政治概念:“和”。所謂“和”，是講各種不同的事物需要互相補充和有機配合。與“和”相反的概念是“同”，“同”是事物的單一性。最早提出“和同”論的是西周末年的太史伯。后來孔子賦予“和”與“同”更加廣泛的意義，明確提出“君子和而不同，小人同而不和。”孟子提出:“天時不如地利，地利不如人和”。荀子提出:“萬物各得其和以生”?！吨杏埂诽岢?“和也者，天下之達道也”。因此，在中國傳統(tǒng)文化中更多地具有“和”、“中庸”、“和而不同”、“政通人和”、“和為貴”、“和氣生財”、“家和萬事興”、非攻”、“兼愛”、“無為”即不相競爭等反映“合作”的思想。此外，在中國古代政治理念的設計中，老子的“道”，孔子的“仁”，孟子的“義”，到后來康有為等人設計的“大同社會”等等，無一不體現(xiàn)著“合作”的思想。所以，在中國古代政治文明理念中形成了“尚中庸、喜和諧、重合作”的思想，為以“合作”為主線的我國多黨合作制度提供豐厚的文化營養(yǎng)，因此中華傳統(tǒng)文化的“和合文化”精神是我國多黨合作制度的文化基礎(chǔ)，而我國多黨合作制度中，中國共產(chǎn)黨和其他各民主黨派的合作本身就是這種中華傳統(tǒng)文化“和合精神”、“和而不同”集中體現(xiàn)。此外馬克思在他早年的哲學著作《德意志意識形態(tài)》第一卷第一章中就指出:“社會關(guān)系的含義是指許多個人的合作?！辈⑶覍φh合作展開了一系列的論述(關(guān)于馬克思主義的政黨合作思想已有人專門撰文闡述，故這里不在細說。)因此我們應當要把“合作”的理念明確提出作為我國多黨合作制度理念設計時的考量，這是我國多黨合作制度的民族性的價值取向。

第三，要把法治、民主等理念納入我國多黨合作制度理念設計中去。人類社會的法治理念、民主理念是人類在漫長的歷史發(fā)展中經(jīng)自覺提升而鑄就的，成為人類政治生活最基本的“核心概念”。這些是人類政治生活的普遍性準則，我們應當進一步把它們引入我國多黨合作制度的制度理念設計中去，這是我國多黨合作制度設計時普遍性考量的價值取向。

二、中觀層面

在中國多黨合作制度中觀層面的制度設計中，從制度的視角來看，則是一個制度化的過程。制度的基本意義是向人們提供規(guī)約和可預見性?！爸贫鹊拇嬖谑菫榱私档腿藗兿嗷プ饔脮r的不確定性。這些不確定性之所以產(chǎn)生，是所要解決的問題的復雜性以及個人所有解決問題的軟件(用一種計算方法)不足的結(jié)果”。所以“制度提供了人類相互影響的框架，它們建立了構(gòu)成一個社會，或確切地說一種經(jīng)濟秩序的合作與競爭關(guān)系”。［8］政治制度是保證社會合理存在與有秩序運行的基本規(guī)則。美國政治學家G·A，阿爾蒙德說，“政治制度是負責維持社會秩序或改變這種秩序的合法制度?！保?］政治制度是政治設計的主要維度。政治理念和政治制度構(gòu)成的關(guān)系是:“價值規(guī)定了行為的總方向。然而，價值并不告訴個人在既定的情境中干些什么?！币虼耍皟r值通過合法與社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)聯(lián)系的主要參照基本點是制度化。”［10］因為“價值系統(tǒng)自身不會自動地實現(xiàn)，而要通過有關(guān)的控制來維系。在這方面要依靠制度化、社會化和社會控制一連串的的全部機制。”［11］因此我國多黨合作制度設計中觀層面制度設計的主要維度是制度化的設計。

從中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的第一代領(lǐng)導人一開始設計與創(chuàng)建我國多黨合作制度，就以馬克思主義的政黨合作思想及傳統(tǒng)政治文化的“合作”理念為指導，以中國的現(xiàn)實國情為基礎(chǔ)開始了制度化的設計。譬如1949年第一屆中國人民政治協(xié)商會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，就是我國多黨合作制度設計的制度化開始。隨后的1956年中共八大報告明確了“長期共存、互相監(jiān)督”作為多黨合作的基本方針;1982年十二大報告的“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針;1989年頒發(fā)了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(即著名的“14號文件”);2000年頒發(fā)了《中共中央關(guān)于加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的決定》;2005年頒發(fā)了《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》(通常稱為2005年5號文件);2006年頒發(fā)了《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》等等都制度化設計的結(jié)果。此外1993年與2004年兩次憲法修正案的序言的第十自然段末尾規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！比缧蜓缘淖詈笠痪?“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！钡谖鍡l第三款規(guī)定:“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！钡鹊取５侨绻麖奈覈帱h合作制度的民族性與普遍性兩重性來思考，以現(xiàn)代民主政治制度的制度化為標準，以“合作”理念為核心，就會發(fā)現(xiàn)當前我國多黨合作制度的制度化程度還有待進一步提高，即以適應我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化與政治生態(tài)的變化來發(fā)展完善我國多黨合作制度的制度化設計。因此對于我國多黨合作制度的中觀層面的制度化設計應當從國家制度、執(zhí)政黨制度建設與參政黨制度建設兩個層面進行。

首先，國家制度層面的制度設計?，F(xiàn)代民主政治的發(fā)展表明，政黨在推動現(xiàn)代民主政治中的作用是十分重要的。政黨不僅是現(xiàn)代政治組織的獨特形式，而且是它的中心。特別是“中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，既是執(zhí)政的力量，也是領(lǐng)導的力量。作為執(zhí)政的力量，是政治制度的實際操作者，作為領(lǐng)導的力量，可以不依賴政治制度，即國家制度，而擁有實際的政治力量?！敝袊伯a(chǎn)黨是我國政治制度總體設計者和推動者，決定著整個政治制度發(fā)展的取向、路徑和方式。從我國政黨制度的實踐看，中國共產(chǎn)黨在1989年和2005年相繼頒布了關(guān)于加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見，提出了一系列理論觀點和政策主張，推動了我國政黨制度向制度化、民主化和現(xiàn)代化發(fā)展，體現(xiàn)了執(zhí)政黨追求民主的堅定意志。但是從多黨合作制度是我國基本政治制度的本質(zhì)屬性，“合作”的本質(zhì)特征來分析，政黨制度的制度化設計在國家法律層面上的展開還是不夠的。無論是中共中央頒布的中發(fā)［1989］14號文件還是中發(fā)［2005］5號文件，說到底還是共產(chǎn)黨的政策主張，是從執(zhí)政黨的角度規(guī)范了執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系、規(guī)范了參政黨的政治地位和活動方式等等，這些還是屬于政策規(guī)范的范圍。盡管有我國憲法規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”、在憲法序言的最后自然段和總綱的第五條中有“各政黨和各社會團體”的文字，但是沒有對政黨制度及八個民主黨派有比較詳細的闡述，相對而言，全國人民代表大會和民族自治地方的自治機關(guān)等都有專門章節(jié)作較為詳細的闡述，因此憲法對我國政黨制度的規(guī)范就顯得比較薄弱。不難看出，在政黨制度的制度化建設上尚存在“政策具有最高權(quán)威”的痕跡。政策的確是一切政黨一切實際行動的出發(fā)點，但是政策畢竟不是制度，特別是國家與社會日趨分離的當今中國，全能政治漸行漸遠，政策的張力和控制力遠不及在權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟年代，執(zhí)政黨只有將其政策主張及時轉(zhuǎn)化為國家法律，在國家制度的框架中對我國多黨合作制度進行制度化設計，才能推動我國多黨合作制度的更好發(fā)展，使我國多黨合作制度的民主性和科學性得以保證。

其次，執(zhí)政黨制度建設與參政黨制度建設的制度設計。任何制度的建立，都是與社會主體對社會秩序及社會發(fā)展需要的理性思考和選擇，制度執(zhí)行的情況，也與執(zhí)行者有很大關(guān)系，尤其在社會轉(zhuǎn)型中的中國。因此，建設高素質(zhì)的執(zhí)政黨和參政黨的制度設計就顯得特別重要。因為我國多黨合作制度的堅持和發(fā)展，政黨合作模式的完善，取決于共產(chǎn)黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平，也取決于民主黨派的合作能力和參政能力。因此從兩者總的方面來看，制度設計要按照依法治國、依法執(zhí)政、依法參政的時代要求，完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導體制與執(zhí)政體制，建立合理有效的民主黨派參政議政機制、聯(lián)系社會機制;完善政黨制度的運作機制與運作程序，科學規(guī)范政黨的執(zhí)政與參政方式，合理規(guī)范中共與民主黨派之間政治協(xié)商、合作共事、民主監(jiān)督的體制、方式。從執(zhí)政黨的角度分析，中國共產(chǎn)黨要適應世界民主潮流，加強對共產(chǎn)黨執(zhí)政基本規(guī)律的探索，要根據(jù)形勢的發(fā)展和任務的要求不斷完善黨的領(lǐng)導方式和領(lǐng)導方法，不斷提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力，不斷推進黨內(nèi)民主，并要在政黨制度的框架內(nèi)優(yōu)化政黨合作模式，使執(zhí)政黨和參政黨之間有個適度的張力，實現(xiàn)共產(chǎn)黨領(lǐng)導與民主黨派的獨立性之間的相互平衡，并要積極地按照民主規(guī)則創(chuàng)新運行機制，自覺地將自己置于制度的約束之下。同時，在實行對外開放、發(fā)展市場經(jīng)濟的國策下，社會結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了新的變化，社會階層日益多元化，中間階層日益壯大的情況下。執(zhí)政黨要加強自己的執(zhí)政基礎(chǔ)建設，不斷鞏固其原有的產(chǎn)業(yè)工人階級基礎(chǔ)，進一步將階級基礎(chǔ)擴大到白領(lǐng)、金領(lǐng)和第三產(chǎn)業(yè)階層:將社會中間階層的優(yōu)秀分子吸收到黨內(nèi)來，使社會中間階層始終團結(jié)在黨的周圍，成為維護政治穩(wěn)定的堅定力量。從參政黨的角度分析，民主黨派是政黨，應該具有政黨所具備的一般職能，能夠在利益表達和整合中發(fā)揮作用。民主黨派只有成為“人民控制公共權(quán)力的延伸之手”，才能在政黨政治中發(fā)揮更大的主動精神。作為現(xiàn)代政黨的參政黨，要提高順應政治環(huán)境的變化和聯(lián)系社會的能力，在國家與社會日益分離的今天，民主黨派能否與社會保持良好聯(lián)系，并能夠很好地整合社會資源，提升自身在社會上的地位和作用對于政黨發(fā)展是很重要的。要有自己獨立的地位、價值和本黨特色的綱領(lǐng)，引導自身成員樹立政黨意識和責任意識，能夠在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上自主的展開活動。要提高本黨成員對本黨的認同態(tài)度，現(xiàn)在有的黨派成員往往把參政黨看成是交誼組織或者是曲折入仕的途徑，這對民主黨派的凝聚性起了負面影響。此外，民主黨派要加強自身的代表性建設。政黨代表一定的社會利益群體執(zhí)掌或參與國家權(quán)力，以實現(xiàn)對社會利益的權(quán)威性配置。因此政黨必然要維護它所代表的階層和群體的利益，政黨也一定要為它所代表的群體認可。我國的民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯(lián)盟。民革、民盟、民建等政黨都有自己所聯(lián)系的界別，這些界別就是各民主黨派所代表的群體(比中國共產(chǎn)黨的階級基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)要廣泛得多)。民主黨派自然要表達這些階層的利益要求，這也是政黨代表性的體現(xiàn)。政黨的代表性問題是關(guān)系到政黨合作的社會基礎(chǔ)?，F(xiàn)在，民主黨派的代表性問題遭遇了理論與實踐的困惑。一是各民主黨派議政的角度雷同，缺少特色。二是各民主黨派與自己所聯(lián)系的那部分群體缺少溝通機制，政黨對自己所聯(lián)系的群體的利益訴求不夠敏感，所在的群體對自己政黨的認知度也不是很高。我們知道，政黨總是作為一定階級、階層或利益群體的代表者及利益訴求的反映者而存在。如果說，民主黨派的代表性是全方位的，什么都能表達，其結(jié)果是政黨的代表性弱化了，政黨的特色也就黯淡了，那么，政黨之間合作的合法性就會受到挑戰(zhàn)。民主黨派要使自己不喪失社會基礎(chǔ)，有足夠動力，就要在吸納新的社會力量時，做到在黨內(nèi)界別結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的情況下保持特色與創(chuàng)新發(fā)展有機統(tǒng)一。

三、微觀層面

對于我國多黨合作制度微觀層面的制度設計來說，從組織的視角審視，它應該是一個程序化的過程?！敖M織是‘一個由有意識協(xié)作(合作)行動并由兩人或兩人以上力量組織的體系’?！保?2］“當人們?yōu)榱藚f(xié)調(diào)一個集團的活動以到達既定目標而確定出明確程序時，便產(chǎn)生了組織?！碑斎唬安⒎且磺屑瘓F都是組織，與自發(fā)形成的集團不同，只有按照正規(guī)程序建立起來的集團才算得上組織?！保?3］迪韋爾熱認為:“組織的定義可以概括為基于一定物質(zhì)基礎(chǔ)(規(guī)章、設備、技術(shù)、辦公室等)之上的某類集體成員的角色構(gòu)成。政黨、工會、社會運動、壓力集團、行政機構(gòu)、公共企業(yè)和半私有企業(yè)等等都屬于這個范疇?！保?4］在制度與組織的相互關(guān)系中，制度是“基本規(guī)則”，這一規(guī)則不僅創(chuàng)造了一系列的機會，也會形成約束，組織是在既定約束下為了捕捉這些機會以實現(xiàn)一定目的而成立的。如果運用博弈論來分析，這里所指的制度就是博弈的規(guī)則，而組織就是博弈的主體之一。但是在很多情況下，一些人在使用制度和組織兩個概念時，并不完全加以區(qū)別，有時候往往用制度概念來代替組織。譬如說對人民政協(xié)這個統(tǒng)一戰(zhàn)線組織就稱之為人民政協(xié)制度。組織的創(chuàng)立和運行既受制于既定制度，又體現(xiàn)既定制度。也就是說我國多黨合作制度的主要組織形式——人民政協(xié)制度既受制于我國多黨合作制度，又體現(xiàn)了我國多黨合作制度?！爸贫仍O計要求構(gòu)造‘恰當?shù)倪壿嫛?，引導制度及其成員?！保?5］所以當我們進行我國多黨合作的制度設計時，要構(gòu)造合作的程序邏輯，并引導各民主黨派成員及無黨派代表人士加強合作。因此，我國多黨合作制度的微觀層面的制度設計主要是對人民政協(xié)制度進行合作程序化的設計，也包括我國多黨合作制度中，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨和民主黨派參政黨在各級政權(quán)組織中合作程序化的設計，主要集中體現(xiàn)在政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督三個方面。

1.政治協(xié)商。中國共產(chǎn)黨同民主黨派進行政治協(xié)商，是中國多黨合作制度運行的一項重要的制度安排。當前政治協(xié)商的制度設計形式主要有:民主協(xié)商會、小范圍的談心會、座談會等會議形式，以及各民主黨派中央向中共中央提出書面建議的形式。主要內(nèi)容有:中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件;憲法和重要法律的修改建議;國家領(lǐng)導人的建議人選;關(guān)于推進改革開放的重大決定;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃;關(guān)系國家全局的一些重大問題;通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問題等，政治協(xié)商這項制度安排設計的重要原則是已經(jīng)把政治協(xié)商納入程序化，對一些重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商，代表最廣大人民群眾的共產(chǎn)黨和代表著不同社會階層和群體的各民主黨派共同協(xié)商國家大事，使廣大人民群眾或社會階層通過政治協(xié)商這項制度安排間接地參與國家事務的管理，已經(jīng)反映了這項制度設計的科學性、民主性及效率性。盡管該項制度設計已經(jīng)是程序化了，但是面對結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)型、利益明顯分化、沖突日益頻繁的社會。而“民主治理視角下的合作行動作為一種設計的結(jié)果，不同于危機設計的命令型合作，也不同于理性設計的紀律型合作和漸進設計中的協(xié)作型合作，而是一種回歸政治平等的協(xié)商型合作?！保?6］因此，人民政協(xié)作為我國政治協(xié)商制度的組織形式，面臨著進一步程序化、規(guī)范化的挑戰(zhàn)在某些方面還存在一些值得討論和思考的問題。其中最重要的一條是政黨合作與協(xié)商的內(nèi)容非常廣泛，有宏觀問題有微觀問題，有原則性問題有策略性問題，有相互關(guān)系問題有共同面對的問題，但是關(guān)于這些差異性很大的問題的合作和協(xié)商并沒有在理論和方針層面形成分類合作與協(xié)商機制。因此我們要在各黨派之間，特別是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的縱向合作與協(xié)商機制，要從重大政治問題協(xié)商機制、民主黨派政權(quán)參與協(xié)商機制、政策合作協(xié)商機制和工作溝通協(xié)商機制［17］等四個方面，從大到小、從宏觀的到微觀的來完善協(xié)商機制的制度設計。在重大政治問題協(xié)商機制方面，首先中國共產(chǎn)黨要發(fā)揮領(lǐng)導作用，其次各黨派最終要形成統(tǒng)一的意志和聲音，這方面主要是協(xié)商的具體程序設計方面。在民主黨派政權(quán)參與協(xié)商機制方面，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨負責干部管理，要將推薦民主黨派人士擔任各級國家機關(guān)領(lǐng)導職務作為一項重要政治任務，要與各民主黨派協(xié)商、制定好各民主黨派干部擔任國家機關(guān)領(lǐng)導職務的范圍、數(shù)量、層次、程序的有關(guān)規(guī)范，并使之制度化、規(guī)范化，使之不會因個別領(lǐng)導人的喜好、注意力而更改。在政策合作協(xié)商機制方面，在進行制度設計時要注意切磋原則和選優(yōu)原則。我國的各民主黨派在許多專業(yè)領(lǐng)域是有一定優(yōu)勢的，如果有一個好的政策性合作協(xié)商機制，就能夠更好地發(fā)揮它們的優(yōu)勢，使我們的政策制定得更好更科學。在工作溝通協(xié)商機制方面，制度設計就是如何使其經(jīng)常化和系統(tǒng)化的問題。同時，還要根據(jù)社會分化的現(xiàn)實，在人民政協(xié)組織之中，建立專業(yè)化的橫向協(xié)商機制，例如黨際協(xié)商機制、黨與社會團體之間的協(xié)商機制、以及政黨與社會團體和集團、公民個人之間的協(xié)商機制等等。

2.參政議政。參政議政是我國各民主黨派、無黨派人士和其他愛國人士參與國家政治生活的泛稱。參政是指民主黨派在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下參加國家政權(quán)，通過其成員為代表在政府擔任領(lǐng)導職務、人大代表、政協(xié)委員等，是一種直接的政治參與形式;而議政是由民主黨派對國家和社會政治生活中的諸多問題進行調(diào)研、發(fā)表議論、提出意見和建議。參政與議政雖是兩種不同的政治參與方式，但彼此之間是相互滲透、相互促進的。民主黨派的參政議政是其作為參政黨最重要、最基本的職能，因為這是參政黨政治功能和政治作用的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)多黨合作的主要制度安排之一。參政議政的制度設計是一個“參加”三個“參與”，主要形式有:參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行。具體而言，就是通過出任政府領(lǐng)導職務、選任人大代表、擔任政協(xié)委員等三種途徑進行參政;通過提案工作，參加各種會議和以媒體為中介為黨和政府獻計獻策，民主黨派成員在視察調(diào)研過程中了解社情民意、發(fā)現(xiàn)有價值的發(fā)展思路和社會問題，及時向執(zhí)政黨傳遞相關(guān)信息，做到下情上達等方式進行議政。參政議政這項制度設計，已經(jīng)為我國眾多的不同社會階層和群體提供了能夠表達他們各自利益和觀點的一種程序，一種舞臺，一種論壇，使得人民群眾都能夠公正、平等地通過參政議政直接參與國家事務的管理，權(quán)利和義務都得到了保障。

2005年中共中央頒發(fā)的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》(以下簡稱《意見》)對于進一步充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士參政議政作用作出了更加制度化、規(guī)范化、程序化的規(guī)定，增強了民主黨派和無黨派人士參政議政的力度和可操作性。然而民主黨派的參政和議政之間并不是等量齊觀的。相比較而言，參政的功能表現(xiàn)得更為正式一點，也更為制度化和更為有效，它有自己的規(guī)則和運行的軌跡，民主黨派成員無論是擔任政府領(lǐng)導職務，還是在人民代表大會中擁有代表身份和在人民政協(xié)中擁有委員的頭銜，這些職位中都設定了對應的權(quán)力范圍和義務約束，使得民主黨派在一定程度和一定范圍內(nèi)能夠有所作為的。但總體上，民主黨派成員擔任政府部門領(lǐng)導，人數(shù)比較少，地位比較低，管轄范圍比較窄，擔任正職比例小。執(zhí)政黨在民主黨派參政問題上中央一級和省級做的相對較好一些，而有些地方領(lǐng)導對多黨合作制缺乏應有的認識，因此經(jīng)常會給民主黨派參政設置一些人為的障礙。民主黨派的議政主要表現(xiàn)為發(fā)表議論、提出意見和建議，還有參加調(diào)研和提出議案等，但還是缺乏一個能夠全面、有效吸納和反饋的機制用來處理民主黨派的議政。在議政方面，民主黨派近幾年在人大和政協(xié)的提案，從整體情況來看質(zhì)量并不高，而且有游離于普通民眾實際需求之外的傾向，以至于近幾年兩會期間出現(xiàn)山寨版的提案更符合民情的現(xiàn)象，究其根源在于民主黨派的參政是對以往政治慣例的制度化路徑依賴，缺乏可操作性的程序。而且目前參政議政的路徑主要通過出任政府部門實職和當選為人大代表與政協(xié)委員，然后通過人大和政協(xié)來進行參政議政，存在著參政議政的路徑比較單一的問題，滿足人們渴望參與國家政治生活的參政議政需求。對新興的參政議政途徑如網(wǎng)絡參政議政還沒有納入制度化的設計中去。因此參政議政的程序設計還有待進一步加強的地方，國家制度層面的程序化設計還比較全面，但是到地方性制度層面的參政議政的程序化設計還是不完善。因此，我們首先要完善國家制度層面地參政議政制度設計，加強對地方參政議政制度層面的制度設計;其次對參政議政的制度設計要程序化、規(guī)范化，具有可操作性;第三是要完善對參政議政的提案或意見建議的提交、采納、辦理、結(jié)果的一整套程序的制度設計;第四要加強對新興參政議政途徑如網(wǎng)絡參政議政等政治參與方式的制度設計。

3.民主監(jiān)督。監(jiān)督制度是現(xiàn)代民主政治的重要支柱之一，完整的監(jiān)督制度包括憲法監(jiān)督、議會監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督等。我國民主監(jiān)督主要指各民主黨派通過提意見、批評、建議的方式對中國共產(chǎn)黨的政治監(jiān)督，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分之一。民主監(jiān)督運行機制的制度設計主要體現(xiàn)了對國家事務管理及國家大政方針實施的效果進行監(jiān)督，以提高其效率，同時也反映了人民群眾對國家事務管理權(quán)力的政治參與，從公民政治參與意義上講，健全的監(jiān)督機制為公民和公民團體提供了正常的組織和輿論渠道，提供了公平、平等的參與機會。特別是近些年來，隨著民主監(jiān)督逐步向制度化、規(guī)范化邁進，圍繞民主和團結(jié)兩大主題，人民政協(xié)積極履行民主監(jiān)督職能，針對黨和國家的方針政策、國家重要事務提出了許多重要的意見和建議，對黨和政府的科學化、民主化決策起到重要作用，在社會上產(chǎn)生了較好的影響，是我國民主政治發(fā)展的重要表征。然而，由于思想上、制度上和機制上等方面的原因，人民政協(xié)民主監(jiān)督存在著一些問題，比如民主監(jiān)督意識不夠強、民主監(jiān)督的規(guī)范化程度不夠高，民主監(jiān)督形式與其他監(jiān)督形式橫向合作機制缺乏等。所有這些發(fā)展中的問題都必須通過一定的制度設計逐漸加以解決。針對人民政協(xié)民主監(jiān)督中存在的現(xiàn)實問題，考慮到我國政治制度的基本狀況，在民主監(jiān)督的制度設計方面，有必要建立以下制度:［18］一是設計建立公示制度和聽證制度。中國共產(chǎn)黨的十六大報告指出:“各級決策機關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度”。西方國家的監(jiān)督機制的有效性，從一定程度上講是建立在政務公開的基礎(chǔ)之上，沒有監(jiān)督主體對監(jiān)督客體運作狀況的了解，監(jiān)督是不可能取得較好的效果的。在設計公示制度時，除涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私外，有關(guān)政務信息都應及時向人民公開，聽政制度要針對社會熱點問題，人民群眾關(guān)心的問題，以民主黨派為主，邀請群眾代表參加，請有關(guān)部門就特定問題進行專項說明，并直接答復和辦理有關(guān)意見和建議。二是設計建立民主監(jiān)督情況發(fā)布制度。公開應包括人民政協(xié)在履行民主監(jiān)督職能過程中的程序、結(jié)果等方面的公開。人民政協(xié)可每隔一段時間，就社會比較關(guān)注的熱點、難點等問題進行民主監(jiān)督，并將結(jié)果公布于眾，接受社會的監(jiān)督。三是設計建立民主評議制度?？梢杂烧f(xié)出面組織民主黨派及各界人士，依照政協(xié)職能，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，針對人民群眾普遍關(guān)心的熱點、難點和重點問題，定期或不定期對有關(guān)部門的工作及作風進行檢查、評議，提出批評意見和建議，供有關(guān)部門參考。四是設計建立民主監(jiān)督的橫向合作制度。人民政協(xié)的民主監(jiān)督屬于一種非權(quán)力監(jiān)督。但在民主監(jiān)督的制度設計中，并不是要建立起剛性的約束制度，將政協(xié)的民主監(jiān)督改造成權(quán)力性的監(jiān)督形式。因為這樣一來，政協(xié)也成了我國的權(quán)力機關(guān)，這并不符合我國的基本政治制度。但是如果政協(xié)的民主監(jiān)督與其他的監(jiān)督形式相配合，形成監(jiān)督的“合力”，民主監(jiān)督在現(xiàn)實中就能產(chǎn)生一定的影響和監(jiān)督效能?？梢酝ㄟ^一定的制度設計，將人民政協(xié)的民主監(jiān)督與黨委的政治監(jiān)督、人大的權(quán)力監(jiān)督、政府部門的行政監(jiān)督、檢察院和法院的司法監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和社會公眾的群眾監(jiān)督有機結(jié)合起來，互相配合，優(yōu)勢互補，形成合力，共同發(fā)揮作用，把人民政協(xié)的民主監(jiān)督積極穩(wěn)步、扎實有效地向前推進。五是進一步設計完善民主監(jiān)督的保障制度。民主監(jiān)督的保障制度，是政協(xié)搞好民主監(jiān)督的基礎(chǔ)性條件?？梢詤⒄杖舜蟠淼纳矸荼Ｕ现贫?，明確規(guī)定對政協(xié)委員提出的批評、意見和建議要做到發(fā)言免責。同時也可以考慮對于省級及其以下的民主黨派對同級中共黨委和政府的監(jiān)督，采取可以同時向上一級中共黨委和民主黨派中央報告，從而獲得更高層面的支持和保障，也使監(jiān)督的角度更寬、力度更大。

價值決定政黨的目標取向與合法性基礎(chǔ);制度決定政黨的結(jié)構(gòu)與功能;程序決定政黨的運行方式與手段。對于我國多黨合作制度的制度設計來說，這三個方面辯證統(tǒng)一，相互決定，缺一不可。

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