張獻(xiàn)勇，王玉華，黃明娜

(1.山東工商學(xué)院 政法學(xué)院，山東煙臺(tái)264005;2.煙臺(tái)工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 機(jī)電工程系，山東煙臺(tái)265500)

2012年7月6日，全國(guó)人大官方網(wǎng)站公布了《預(yù)算法修正案(草案)(二次審議稿)》，并在一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，共征集到意見(jiàn)330 960條。自2005年最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開(kāi)始通過(guò)其官方網(wǎng)站公開(kāi)向社會(huì)征集對(duì)法律草案意見(jiàn)的做法以來(lái)，這一數(shù)量位居第二，僅次于《勞動(dòng)合同法修正案(草案)》征集到的557 243條。對(duì)預(yù)算法修正案草案的熱烈研討是當(dāng)年預(yù)算法治研究的一個(gè)重要特點(diǎn)，也是此前幾年學(xué)界密切關(guān)注預(yù)算法修改的一個(gè)延續(xù)，不同的是，此前的草案文本學(xué)界始終“不識(shí)廬山真面目”。預(yù)算法修改應(yīng)符合民主憲政的精神，預(yù)算法必須成為約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的法律，必須提升權(quán)力機(jī)關(guān)在預(yù)算審批和監(jiān)督方面的作用等，這已成為學(xué)界的共識(shí)。

一、主要學(xué)術(shù)會(huì)議

3月10日，由北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心、山東工商學(xué)院政法學(xué)院主辦，山東西政律師事務(wù)所協(xié)辦的“第二屆中國(guó)財(cái)稅法前沿問(wèn)題高端論壇”在煙臺(tái)舉行，主題為“財(cái)政立憲與預(yù)算法變革”，參加論壇的有來(lái)自臺(tái)灣大學(xué)、高雄第一科技大學(xué)、北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)等海峽兩岸的近40位專(zhuān)家學(xué)者。論壇綜述發(fā)表在中國(guó)財(cái)稅法網(wǎng)上［1］。

3月10日～11日，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院與黑龍江省人大常委會(huì)預(yù)算工委在中山大學(xué)共同主辦了第四屆地方預(yù)算審查監(jiān)督工作創(chuàng)新論壇。與會(huì)者圍繞“地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作研究”的主題，就“人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力能力與國(guó)家治理”“地方人大預(yù)算監(jiān)督制度體系建設(shè)”“公共預(yù)算與財(cái)政管理改革”“地方人大預(yù)算工作經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐模式”“地方人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)證研究”“強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督的多元路徑”等方面進(jìn)行了深入討論。

3月24日～25日，由中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)籌備組主辦，廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院、廈門(mén)大學(xué)國(guó)際稅法和比較稅法研究中心承辦，福建省法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)協(xié)辦的“中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)第一次會(huì)員代表大會(huì)暨第十六屆海峽兩岸財(cái)稅法學(xué)術(shù)研討會(huì)”在廈門(mén)舉行。本次會(huì)議圍繞著“法治視野下預(yù)算法的修改”以及“財(cái)稅法學(xué)教學(xué)改革與人才培養(yǎng)”兩個(gè)議題展開(kāi)了積極而熱烈的討論。

4月7日～8日，第四屆“中國(guó)公共預(yù)算研究”全國(guó)學(xué)術(shù)研討會(huì)在南京召開(kāi)。研討會(huì)由南京審計(jì)學(xué)院公共管理與績(jī)效評(píng)估研究院、中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所共同舉辦。會(huì)議共收錄了來(lái)自大學(xué)、政府和科研機(jī)構(gòu)的58篇學(xué)術(shù)論文。研討會(huì)圍繞預(yù)算改革與政府治理、預(yù)算編制與平衡、預(yù)算執(zhí)行與透明度、預(yù)算決策、人大監(jiān)督與公民參與、政府間財(cái)政關(guān)系、公共支出、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等9個(gè)專(zhuān)題展開(kāi)。該學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述已發(fā)表［2］。

8月2日，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所與新浪博客共同主辦了“《預(yù)算法》修改的基本問(wèn)題研討會(huì)”。會(huì)議研討了預(yù)算法的性質(zhì)、預(yù)算法的功能、政府預(yù)算權(quán)與人大預(yù)算權(quán)和社會(huì)公眾預(yù)算權(quán)的關(guān)系、預(yù)算法修訂的理念和目標(biāo)、預(yù)算法修改的重點(diǎn)問(wèn)題、公眾參與對(duì)推動(dòng)預(yù)算民主化和預(yù)算改革的重要意義等問(wèn)題。

8月3日，“預(yù)算法修改”學(xué)術(shù)研討會(huì)在北京大學(xué)法學(xué)院凱原樓召開(kāi)。本次學(xué)術(shù)研討會(huì)由中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)主辦，北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心協(xié)辦。來(lái)自中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、國(guó)務(wù)院法制辦的各位領(lǐng)導(dǎo)和來(lái)自全國(guó)各高校的專(zhuān)家學(xué)者50余人，就預(yù)算法中的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，為預(yù)算法的修改建言獻(xiàn)策。該學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述已公開(kāi)發(fā)表［3］。

二、主要學(xué)術(shù)著作

2012年出版的中文著作主要有:

熊偉著《財(cái)政法基本問(wèn)題》，除闡釋財(cái)政法的理念架構(gòu)和憲政基礎(chǔ)外，還深入剖析了納稅人的知情權(quán)、稅收先征后返、地區(qū)間對(duì)口支援、中央代借代還地方債券、房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)、城市道路通行費(fèi)、燃油稅費(fèi)改革、區(qū)域財(cái)政合作、彩票體制改革、所得稅匯總繳納、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、預(yù)算超收收入、預(yù)算的性質(zhì)和效力等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并在政策層面提出了許多有建設(shè)性的意見(jiàn)［4］。

王世濤著《財(cái)政憲法學(xué)研究》，提出財(cái)政憲法學(xué)意味著憲法學(xué)研究范式的更新及研究視角的轉(zhuǎn)換。財(cái)政立憲主義的理念體現(xiàn)為:從強(qiáng)制到同意、從工具到目的、從恣意到謙抑、從法律保留到憲法監(jiān)督。憲政與稅收有著不解之緣，憲法意義上稅收的價(jià)值取向是稅收正義。公共財(cái)政的根本是實(shí)現(xiàn)預(yù)算的法律控制，關(guān)鍵是預(yù)算的公開(kāi)［5］。

閆海著《公共預(yù)算過(guò)程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個(gè)法政治學(xué)研究范式》，不僅為當(dāng)下《預(yù)算法》修訂建言謀策，更著眼于我國(guó)政治體制改革的逐步深化，嘗試以法政治學(xué)為研究工具，深入地研析公共預(yù)算的過(guò)程、機(jī)構(gòu)及權(quán)力，厘清憲政與公共預(yù)算的共生進(jìn)程，著重闡釋公共預(yù)算與民主、公共預(yù)算與分權(quán)、公共預(yù)算規(guī)模與赤字、公共預(yù)算與問(wèn)責(zé)等核心議題，以詮釋公共預(yù)算改革的立憲蘊(yùn)義，并構(gòu)建合乎憲政邏輯的公共預(yù)算制度［6］。

劉洲著《財(cái)政支出的法律控制研究——基于公共預(yù)算的視角》，論述了財(cái)政支出法律控制的理論根基和理念基礎(chǔ)，從預(yù)算權(quán)力和預(yù)算權(quán)利兩個(gè)角度分析了財(cái)政支出的法律控制，立足于中國(guó)財(cái)政公共化改革和西方發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)的背景之下探討了中國(guó)財(cái)政支出法律控制的轉(zhuǎn)型問(wèn)題［7］。

此外，還有高志立等著《政府預(yù)算公共化研究:理論、實(shí)踐與路徑選擇》，總體上勾勒了中國(guó)政府預(yù)算公共化的基本路線(xiàn)圖與框架設(shè)計(jì)，為相關(guān)部門(mén)提供了有益的參考［8］。吳俊培著《中國(guó)地方政府預(yù)算改革研究》，重點(diǎn)探討了按稅收中性和預(yù)算中性原則來(lái)安排地方政府預(yù)算制度的問(wèn)題，并據(jù)此提出了改革建議［9］。

2012年出版的主要譯著有艾倫·?？酥?，茍燕楠譯/校的《國(guó)會(huì)和錢(qián)——預(yù)算、支出、稅收》，該書(shū)對(duì)于美國(guó)國(guó)會(huì)的預(yù)算過(guò)程以及該過(guò)程對(duì)相關(guān)立法活動(dòng)的影響做了全面描述［10］。

三、主要研究項(xiàng)目

2012年立項(xiàng)的國(guó)家社科基金項(xiàng)目有:劉劍文主持的國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公共財(cái)政監(jiān)督法律制度研究”(12AFX013)，馬蔡琛主持的國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“我國(guó)預(yù)算制度的演化與改進(jìn)研究”(12BJY134)，張獻(xiàn)勇主持的國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“預(yù)算憲法問(wèn)題研究”(12BFX030)，郭維真主持的國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“公共財(cái)政的法制監(jiān)督研究”(12CFX077)以及周剛志主持的國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目“財(cái)政轉(zhuǎn)型的憲法原理”。

2012年立項(xiàng)的教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目有:程亞萍主持的教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“我國(guó)政府財(cái)政權(quán)法律控制研究”(12YJA820010)，劉洲主持的教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“回歸公民權(quán)利:參與式預(yù)算法治化研究”(12YJC820068)，於莉主持的教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“中國(guó)省會(huì)城市政府預(yù)算改革:十年評(píng)估與未來(lái)路徑選擇”(12YJC630275)，牛美麗主持的教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究后期資助項(xiàng)目“中國(guó)預(yù)算改革的政治:權(quán)力與理性的角逐”(12JHQ058)。

四、主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

(一)關(guān)于預(yù)算法修改的理念與原則

熊偉認(rèn)為預(yù)算法修改最需解決的問(wèn)題是塑造與公共財(cái)政、民主憲政相適應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算理念和預(yù)算制度。預(yù)算法是“管理政府的工具”，而非“政府管理的工具”，要讓預(yù)算法真正成為約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的法律［11］。陳清秀提出預(yù)算法應(yīng)遵循預(yù)算民主、經(jīng)濟(jì)均衡、收支均衡、適當(dāng)管理運(yùn)營(yíng)、年度預(yù)算原則和事前原則等［12］。馮興元認(rèn)為預(yù)算法的目標(biāo)應(yīng)是“科學(xué)實(shí)施財(cái)政政策”，而非“強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控”，而且預(yù)算法要增加維護(hù)個(gè)人基本權(quán)利原則、輔助性原則和法定授權(quán)原則等基本原則［13］。李煒光認(rèn)為依照現(xiàn)代民主法治精神，一部好的預(yù)算法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)分權(quán)制衡的游戲規(guī)則與法定預(yù)算授權(quán)程序，以憲法界定政府的公共責(zé)任和權(quán)力邊界;厘定人民代表大會(huì)的職能，使其成為真正的“財(cái)政議會(huì)”。他還主張建立完備的事前、事中及事后監(jiān)控，堅(jiān)持全面預(yù)算原則，還要有完整的信息披露制度和公民問(wèn)責(zé)機(jī)制［14］。張千帆也認(rèn)為《預(yù)算法》修訂應(yīng)當(dāng)改變行政主導(dǎo)預(yù)算的現(xiàn)狀，在程序上確立人大的主導(dǎo)地位，提升各級(jí)人大在預(yù)算制定和監(jiān)督中的實(shí)質(zhì)作用［15］。朱大旗、李蕊認(rèn)為預(yù)算監(jiān)督權(quán)是憲法賦予各級(jí)人大的一項(xiàng)重要政治權(quán)力。該權(quán)力的有效行使需要在《預(yù)算法》修訂中通過(guò)科學(xué)合理的具體制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，一是在《預(yù)算法》中明確賦予人大預(yù)算修正權(quán);二是貫徹預(yù)算全面性原則，將政府全部收支納入人大預(yù)算監(jiān)督范圍;三是完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，將人大預(yù)算監(jiān)督貫穿于預(yù)算活動(dòng)始終;四是加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督組織建設(shè)，增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力［16］。湯潔茵認(rèn)為預(yù)算審批權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的國(guó)家權(quán)力，在國(guó)家權(quán)力體系中居于核心地位，必須由立法機(jī)關(guān)保留。她在分析了現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算審批權(quán)漠視與缺失后，提出了《預(yù)算法》修改以預(yù)算審批權(quán)為核心的構(gòu)建機(jī)制［17］。王雍君認(rèn)為新《預(yù)算法》需設(shè)三道防火墻:立法機(jī)關(guān)代表公民對(duì)行政部門(mén)獲取收入和開(kāi)支公款的法定授權(quán)，這是最根本的;國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)設(shè)于央行，所有公款都存放在這個(gè)賬戶(hù)，所有公款都經(jīng)此流出;公款的收付處在立法機(jī)關(guān)的監(jiān)控之下，在實(shí)務(wù)中，要求國(guó)庫(kù)部門(mén)定期向立法機(jī)關(guān)報(bào)告公款的流入流出情況［18］。蔣悟真、胡明提出了將可訴性理念與預(yù)算法相融合，并將其作為維護(hù)預(yù)算權(quán)威的最后保障?？稍V性理念要求預(yù)算法主體行使預(yù)算權(quán)一旦越位、錯(cuò)位或缺位，不但能在預(yù)算法中找到相應(yīng)的約束性規(guī)則，而且能依此做出合乎正義的司法處理。因此，可訴性理念下的預(yù)算法修訂，必須不斷完善預(yù)算法的可問(wèn)責(zé)性和保障司法預(yù)算的獨(dú)立性，并構(gòu)建合理的司法審查制度和公益訴訟制度，從而有效規(guī)制預(yù)算權(quán)的行使［19］。馬駿、林慕華肯定了十余年預(yù)算改革的顯著成績(jī)，但認(rèn)為在預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、綜合預(yù)算、總額控制、績(jī)效預(yù)算、債務(wù)管理和會(huì)計(jì)改革方面面臨著挑戰(zhàn)，未來(lái)中國(guó)應(yīng)更加深入的推進(jìn)預(yù)算改革，建立現(xiàn)代公共預(yù)算制度［20］。

(二)關(guān)于預(yù)算權(quán)的分配、代議機(jī)關(guān)預(yù)算審批權(quán)

熊偉認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，必須處理好預(yù)算權(quán)在代議制機(jī)關(guān)和政府之間的合理配置，突出代議機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，讓政府預(yù)算權(quán)處于代議制機(jī)關(guān)的授權(quán)和監(jiān)督之中，并就預(yù)算權(quán)的合理配置提出了思路［11］。蔡宇認(rèn)為人大預(yù)算權(quán)不僅僅是預(yù)算監(jiān)督權(quán)，更應(yīng)該是高于行政預(yù)算權(quán)的憲政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)管住政府的“錢(qián)袋子”，在此基礎(chǔ)上，提出了實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算權(quán)從形式權(quán)變?yōu)閷?shí)質(zhì)權(quán)的建議［21］。徐陽(yáng)光從政府間財(cái)政關(guān)系法治化的角度分析了必須從橫向、縱向與斜向三個(gè)層面考慮預(yù)算權(quán)力在不同主體之間的配置問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確參與預(yù)算過(guò)程的各方主體并為其配置合理的權(quán)責(zé)，明確立法機(jī)關(guān)參與預(yù)算過(guò)程的主體架構(gòu)和規(guī)則設(shè)計(jì)，對(duì)這些基本關(guān)系的探究，關(guān)系到預(yù)算立法的基本進(jìn)路和整體質(zhì)量［22］。蔣悟真、詹國(guó)旗從預(yù)算的正當(dāng)程序角度對(duì)預(yù)算法修訂與完善提出了對(duì)策，主張必須借助于預(yù)算法正當(dāng)程序理念價(jià)值導(dǎo)引，從而實(shí)現(xiàn)具體預(yù)算制度的合理建構(gòu)與運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)各方預(yù)算主體間權(quán)利(力)的合理配置與平衡，并提出了具體的制度設(shè)計(jì)［23］。陳志英從憲政民主和分權(quán)的范式主張以代議機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)為核心來(lái)構(gòu)建預(yù)算權(quán)結(jié)構(gòu)，代議機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)應(yīng)貫徹到預(yù)算活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)并獲得立法、制度以及組織上的保障［24］。段宏磊、李亞飛從人大對(duì)預(yù)算草案的審批權(quán)和修正權(quán)角度對(duì)預(yù)算修法提出了建議，認(rèn)為預(yù)算審批權(quán)應(yīng)致力于預(yù)算程序、實(shí)體和效力三方面的完善，預(yù)算修正權(quán)應(yīng)致力于明確修正權(quán)權(quán)能和修正權(quán)行使方式兩方面構(gòu)建［25］。

(三)預(yù)算監(jiān)督權(quán)

劉劍文、侯卓通過(guò)對(duì)超收收入和突擊支出的反思分析了預(yù)算的效力，認(rèn)為預(yù)算雖然不是法律但具有法律效力和控制政府權(quán)力的雙重屬性，決定了預(yù)算的拘束力和執(zhí)行力，提出我國(guó)需要強(qiáng)化預(yù)算編制科學(xué)性、審批的民主性和執(zhí)行的規(guī)范性，保障預(yù)算的拘束力和執(zhí)行力，增強(qiáng)預(yù)算的剛性。［26］陳少英以4萬(wàn)億財(cái)政支出為切入點(diǎn)，分析其屬于公共財(cái)政的形式，卻不符合公共財(cái)政的本質(zhì);指出了預(yù)算法中預(yù)算監(jiān)督條款的虛置、人大預(yù)算監(jiān)督的乏力以及預(yù)算法律責(zé)任不夠具體等弊端［27］。李衛(wèi)剛、崔鵬坤認(rèn)為人大預(yù)算監(jiān)督中暴露出的問(wèn)題，不僅僅局限于技術(shù)層面，而是與我國(guó)憲政有著密切的聯(lián)系。應(yīng)深入分析人大預(yù)算監(jiān)督與憲政、政府信息公開(kāi)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變完善人大預(yù)算監(jiān)督的思路，從憲政推進(jìn)的層面尋求人大預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題的根本解決［28］。魏陸認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的預(yù)算行為會(huì)存在機(jī)會(huì)主義傾向，從而損害社會(huì)公眾的利益，因此，必須構(gòu)建以立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督為主導(dǎo)，預(yù)算部門(mén)監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督為輔助的全方位、立體式的預(yù)算監(jiān)督體系［29］。翟中玉、張昕華分析了人大及其常委會(huì)行使公共預(yù)算監(jiān)督權(quán)的法理依據(jù)，從監(jiān)督主體、監(jiān)督客體和監(jiān)督程序方面提出完善人大及其常委會(huì)監(jiān)督公共預(yù)算的建議［30］。徐毅提出了強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督職能的建議:即完善人大內(nèi)部的預(yù)算監(jiān)督組織機(jī)構(gòu);整合人大預(yù)算監(jiān)督職能和政府審計(jì)監(jiān)督職能即將各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置于各級(jí)人大;加大人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算調(diào)整及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督;完善政治問(wèn)責(zé)或者行政責(zé)任的問(wèn)責(zé)機(jī)制［31］。孫亦軍分析了地方人大預(yù)算監(jiān)督在技術(shù)和制度層面的存在的問(wèn)題，提出了構(gòu)建完善地方人大預(yù)算監(jiān)督的具體路徑［32］。周振超認(rèn)為省級(jí)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)虛置的原因與“行政主導(dǎo)下的簡(jiǎn)約治理”這一政府管理模式密切相關(guān)，提出應(yīng)當(dāng)從擴(kuò)大公民參與、提升人大預(yù)算監(jiān)督能力以及修訂公共預(yù)算的法律框架三方面入手，落實(shí)省級(jí)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)［33］。劉元賀、孟威認(rèn)為我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督研究現(xiàn)狀集中于基礎(chǔ)理論研究、中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督研究、預(yù)算監(jiān)督理論模型研究等方面，指出在未來(lái)的研究中應(yīng)做到問(wèn)題解決與方法創(chuàng)新的辯證統(tǒng)一［34］。

(四)關(guān)于預(yù)算公開(kāi)

預(yù)算法修正案草案已規(guī)定經(jīng)代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，熊偉認(rèn)為在公開(kāi)的內(nèi)容上，還應(yīng)進(jìn)一步開(kāi)放，既要公開(kāi)結(jié)果，又要公開(kāi)過(guò)程，并在公開(kāi)主體上，提出了兩種思路［11］。王雍君對(duì)我國(guó)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)情況作了評(píng)述，指出部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)的范圍、程度、質(zhì)量與及時(shí)性方面還不能令人滿(mǎn)意，并為進(jìn)一步推進(jìn)部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)提出了建議［35］。盧洪友、單新萍認(rèn)為“主權(quán)在民”的憲政原則客觀上要求實(shí)行民主預(yù)算，在實(shí)現(xiàn)民主預(yù)算的方式上，直接民主預(yù)算即參與式預(yù)算需要政府預(yù)算信息的公開(kāi)與預(yù)算信息共享［36］。馬蔡琛、王亞欣從政府預(yù)算報(bào)告和審計(jì)結(jié)果公告的技術(shù)角度，對(duì)各國(guó)預(yù)算公開(kāi)的法律依據(jù)、預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和時(shí)效性以及審計(jì)結(jié)果公告的對(duì)象范圍與落實(shí)情況等重要問(wèn)題進(jìn)行了比較分析，對(duì)中國(guó)預(yù)算透明度提升的路徑選擇有重要啟示價(jià)值［37］。劉映春認(rèn)為預(yù)算的公開(kāi)和透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本內(nèi)容。目前我國(guó)的預(yù)算透明在法制層面、財(cái)政現(xiàn)狀和意識(shí)認(rèn)知上還存在諸多問(wèn)題，須從健全法律保障、完善預(yù)算公開(kāi)程序和引入公民參與機(jī)制等方面著手促進(jìn)預(yù)算透明的制度化［38］。門(mén)淑蓮、顏易建議應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)預(yù)算公開(kāi);在現(xiàn)有《政府信息公開(kāi)條例》基礎(chǔ)上，盡快制定《信息公開(kāi)法》，為政府預(yù)算公開(kāi)提供法律保障;修訂現(xiàn)有《預(yù)算法》，明確預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容、程序、方式以及需要保密和不宜公開(kāi)的內(nèi)容;建立、完善政府收支分類(lèi)體系和預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，為政府預(yù)算的全面公開(kāi)創(chuàng)造有利條件［39］。馬海濤、王淑杰介紹了政府預(yù)算透明度的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為我國(guó)預(yù)算透明度指標(biāo)體系可以按照法律法規(guī)、可信確實(shí)、具體準(zhǔn)確、完整全面、及時(shí)實(shí)時(shí)與可得參與等方面來(lái)設(shè)計(jì)［40］。劉金石、朱中國(guó)介紹了我國(guó)預(yù)算公開(kāi)的演進(jìn)過(guò)程，分析了現(xiàn)行預(yù)算公開(kāi)制度存在的一些不足，提出了完善我國(guó)預(yù)算公開(kāi)制度的6點(diǎn)建議［41］。

(五)關(guān)于參與式預(yù)算

閆海認(rèn)為參與式預(yù)算改革正成為世界范圍內(nèi)公共預(yù)算制度的變革潮流，我國(guó)已出現(xiàn)參與式預(yù)算改革實(shí)踐。應(yīng)總結(jié)我國(guó)既有的預(yù)算聽(tīng)證實(shí)踐與立法，在《預(yù)算法》修改中建立預(yù)算聽(tīng)證制度，推動(dòng)參與式預(yù)算改革的法制化［42］。李衛(wèi)剛、郝鑫指出我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算監(jiān)督模式呈現(xiàn)出監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性的弊端，認(rèn)為政府預(yù)算的公眾網(wǎng)絡(luò)參與式監(jiān)督這種新興預(yù)算監(jiān)督形式，應(yīng)是推進(jìn)我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督改革的一個(gè)契機(jī)［43］。江必新、肖國(guó)平分析了我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)缺乏法律保障、參與途徑以及救濟(jì)渠道等問(wèn)題，并就完善相關(guān)立法、完善參與途徑以及疏通救濟(jì)渠道三方面做了研究［44］。陳丹總結(jié)了參與式預(yù)算的特點(diǎn)和變革，分析了我國(guó)參與式預(yù)算的實(shí)踐和特點(diǎn)，就如何完善我國(guó)的參與式預(yù)算的立法、技術(shù)及外部實(shí)施環(huán)境做了相應(yīng)建議［45］。林應(yīng)榮肯定了參與式預(yù)算的成效，指出了目前我國(guó)參與式預(yù)算實(shí)踐中的一些問(wèn)題，并就進(jìn)一步完善參與式預(yù)算的影響力提出了具體建議［46］。常飛分析了公眾參與預(yù)算的覺(jué)醒和困境，并從完善參與式預(yù)算立法、培育社會(huì)中間組織以及強(qiáng)化預(yù)算參與的意識(shí)等方面做了分析論述［47］。劉崇娜通過(guò)比較中國(guó)和巴西兩國(guó)參與式預(yù)算的實(shí)踐，得出我國(guó)應(yīng)在預(yù)算參與的主體、參與的形式以及公眾參與的長(zhǎng)效機(jī)制方面做進(jìn)一步的改進(jìn)［48］。

(六)關(guān)于基金預(yù)算

熊偉建議簡(jiǎn)化預(yù)算科目，將預(yù)算科目分為公共預(yù)算和基金預(yù)算兩大類(lèi)，可以下設(shè)子類(lèi)，但是不要設(shè)立其它獨(dú)立的預(yù)算種類(lèi)［11］。在另文中，熊偉還就政府性基金的相關(guān)法律問(wèn)題作了論述，分析了從法律保留看政府性基金的設(shè)立依據(jù)、復(fù)式預(yù)算體系中的政府性基金等問(wèn)題，并提出了有關(guān)政府性基金研究的未盡課題［49］。龔偉從保護(hù)弱勢(shì)群體的角度建議盡快建立并完善以社會(huì)保障預(yù)算為主，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算和性別預(yù)算等內(nèi)容為輔助的多種預(yù)算編制形式，推動(dòng)預(yù)算編制形式的精細(xì)化，以構(gòu)建對(duì)弱勢(shì)群體的財(cái)政影響和財(cái)政地位進(jìn)行橫向與縱向評(píng)價(jià)的預(yù)算體系［50］。王顯勇對(duì)社會(huì)保障基金預(yù)算法律問(wèn)題作了深入研究，指出我國(guó)目前應(yīng)選擇社會(huì)保險(xiǎn)基金專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算模式，并厘清社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算收支總額是否要過(guò)錄到政府的經(jīng)常預(yù)算當(dāng)中、是否繼續(xù)保留當(dāng)前的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、社保征收還是地稅征收、個(gè)人賬戶(hù)基金如何處理等問(wèn)題，以期構(gòu)建完善的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算法律制度［51］。孟慶瑜、房建恩肯定了預(yù)算外資金存在的合理性，分析了將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的主要障礙并提出了相應(yīng)的制度保障［52］。

(七)關(guān)于性別預(yù)算

近年來(lái)持續(xù)研究性別預(yù)算的馬蔡琛梳理了性別預(yù)算在我國(guó)的理論研究現(xiàn)狀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了中國(guó)社會(huì)性別預(yù)算推廣中的三點(diǎn)制度設(shè)計(jì)［53］。陳鼎以預(yù)算改革為背景介紹了溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)社會(huì)性別預(yù)算的實(shí)踐，該鎮(zhèn)在政府預(yù)算編制和初審的過(guò)程中，創(chuàng)造性地開(kāi)展了“性別預(yù)算懇談”活動(dòng)，形成了婦女民主參與的新模，分析其實(shí)踐效應(yīng)及存在的問(wèn)題，并提出了對(duì)策建議［54］。徐爽基于國(guó)內(nèi)和國(guó)際比較的視角在“性別立法”的大背景下介紹了“性別預(yù)算”的基本內(nèi)容，以期在中國(guó)的預(yù)算變革中彰顯“性別預(yù)算”的內(nèi)容［55］。

(八)關(guān)于地方政府發(fā)債

劉劍文認(rèn)為地方政府發(fā)行債券雖有一定的積極效果，但是鑒于地方發(fā)債會(huì)對(duì)現(xiàn)行財(cái)政管理體制造成重大影響、加之我國(guó)尚缺乏有效的配套制度，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此主張對(duì)地方政府發(fā)債持謹(jǐn)慎態(tài)度。對(duì)地方政府的財(cái)力緊張問(wèn)題，主張加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和由中央政府代發(fā)地方債券的方式解決［56］。賈康認(rèn)為預(yù)算法修正案草案二審稿對(duì)地方債的表述過(guò)于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)，應(yīng)做出修改和補(bǔ)充，增加對(duì)于地方債的正面規(guī)范內(nèi)容［57］。

(九)關(guān)于預(yù)算和預(yù)算法的比較研究

張志新介紹了美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算主導(dǎo)權(quán)的演變過(guò)程即從國(guó)會(huì)與行政部門(mén)輪流享有預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)發(fā)展到共同主導(dǎo)的局面，反映了美國(guó)權(quán)力分立的立國(guó)原則以及預(yù)算思想和理念的演變［58］。周小蘭對(duì)預(yù)算制度在法國(guó)的萌芽、誕生和成熟過(guò)程進(jìn)行介紹和梳理，總結(jié)了法國(guó)首個(gè)現(xiàn)代預(yù)算案的特征及其先進(jìn)性［59］。

(十)關(guān)于預(yù)算和預(yù)算法的中國(guó)歷史研究

任曉蘭從國(guó)家觀的視角分析了古代財(cái)政、近代財(cái)政和現(xiàn)代財(cái)政的特點(diǎn)及貢獻(xiàn)，指出了在現(xiàn)代國(guó)家觀視角下的公共預(yù)算，不僅體現(xiàn)出其約束政府權(quán)力的一面，而且公共預(yù)算還可以提升一個(gè)國(guó)家的國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良性運(yùn)轉(zhuǎn)［60］。高月以清末的東北三省為例，分析了清末試辦預(yù)算的嘗試，預(yù)算在清末已經(jīng)超出了財(cái)政屬性，具有濃厚的政治色彩［61］。任曉蘭、常麗媛以清末資政院預(yù)算審查權(quán)的確認(rèn)與行使這一民意機(jī)關(guān)首次對(duì)朝廷收支進(jìn)行監(jiān)督和審核的歷史事件，說(shuō)明在中西議會(huì)的產(chǎn)生與發(fā)展史上，財(cái)政預(yù)算問(wèn)題都發(fā)揮了舉足輕重的作用，資政院預(yù)算審查權(quán)的真正落實(shí)，取決于國(guó)家政治結(jié)構(gòu)安排的合理變化［62］。張學(xué)博分析了延安時(shí)期的財(cái)政預(yù)算制度的主要內(nèi)容，總結(jié)出對(duì)我國(guó)預(yù)算法修改的5點(diǎn)啟示，其內(nèi)容包括預(yù)算公開(kāi)、程序主義、預(yù)算全覆蓋、嚴(yán)格預(yù)算責(zé)任以及預(yù)算平衡等［63］。

五、預(yù)算法治研究展望

《預(yù)算法修正案草案》雖已于2012年7月公布，但直到2012年12月并未在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)獲得再次審議。這意味著，隨著第十一屆全國(guó)人大任期的結(jié)束，預(yù)算法修正的使命只有留待第十二屆全國(guó)人大去完成了。而由于第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議議程較多，特別是要產(chǎn)生新一屆的中央國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，因而預(yù)計(jì)在該次會(huì)議上也將不會(huì)審議表決該草案。作為“小憲法”“距離憲法最近的法”的預(yù)算法，其修改歷程一波三折，或許正是當(dāng)下轉(zhuǎn)型中國(guó)不同利益群體之間激烈博弈、納稅人意識(shí)逐漸覺(jué)醒以及以法學(xué)界為代表的知識(shí)分子聲音獨(dú)立和強(qiáng)烈表達(dá)的一個(gè)寫(xiě)照。

2013年，預(yù)算法治研究可能呈現(xiàn)如下幾個(gè)特點(diǎn):一是繼續(xù)結(jié)合預(yù)算法修改進(jìn)程展開(kāi)研究，官方對(duì)于預(yù)算法修改的每一個(gè)動(dòng)作都會(huì)在學(xué)界引起反應(yīng)，當(dāng)然，反應(yīng)的前提是修改信息的及時(shí)公開(kāi);二是鏈接“依憲治國(guó)”與“預(yù)算法治”的成果將會(huì)大量呈現(xiàn)，而事實(shí)上，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)會(huì)議已將“依憲治國(guó)與財(cái)稅法治”確定為該研究會(huì)2013年年會(huì)的核心議題;三是各學(xué)科之間的融合趨勢(shì)更加凸顯，不僅表現(xiàn)為憲法學(xué)、財(cái)稅法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、行政法學(xué)等相互之間，也表現(xiàn)在法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、行政學(xué)等彼此之間;四是預(yù)算和預(yù)算法的比較研究與歷史研究進(jìn)一步升溫，以為當(dāng)下中國(guó)的預(yù)算法治提供更多借鑒。

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