蘇 倩

(中國(guó)政法大學(xué)，中國(guó)北京 100088)

引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛，各大城市的建設(shè)逐步推進(jìn)，尤其是城市公共設(shè)施的建設(shè)更是如火如荼地展開(kāi)。然而城市的土地是有限的，因此，房屋征收問(wèn)題就成為當(dāng)今城市建設(shè)不可回避的問(wèn)題，征收糾紛也因此成為我國(guó)民事糾紛的一大組成部分。

征收糾紛不同于其他民事糾紛，或多或少的行政因素使得這一糾紛的解決存在特殊之處。針對(duì)征收問(wèn)題，我國(guó)于2011年1月21日公布實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，與此同時(shí)，2001年6月13日國(guó)務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷管理?xiàng)l例》)廢止。在新法實(shí)施的背景下，本文試對(duì)《條例》中規(guī)定的征收糾紛的糾紛解決程序進(jìn)行分析。

一、我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定

根據(jù)我國(guó)2011年1月21日實(shí)施的《條例》，我國(guó)現(xiàn)行的征收流程，主要包括征收決定和補(bǔ)償兩個(gè)部分。對(duì)于被征收人來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償主要有兩種情形:一種是房屋征收部門與被征收人協(xié)商訂立補(bǔ)償協(xié)議;另一種是在“達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的情形下，房屋征收部門做出補(bǔ)償決定”。①參見(jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條、第二十六條。

針對(duì)上述兩種情形，我國(guó)對(duì)糾紛解決的程序也根據(jù)有無(wú)補(bǔ)償協(xié)議分為兩種不同的途徑:

一是達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的，根據(jù)《條例》第二十五條第二款的規(guī)定:“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。”②參見(jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條第二款。二是未簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，根據(jù)《條例》第二十六條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由房屋征收部門做出補(bǔ)償決定，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。③參見(jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條。

如上所述，我國(guó)對(duì)征收中產(chǎn)生的糾紛根據(jù)有無(wú)補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定了不同的糾紛解決程序，但區(qū)區(qū)兩個(gè)條文、寥寥數(shù)字，對(duì)于大量有待解決的糾紛來(lái)說(shuō)尚過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)被征收人權(quán)利的保護(hù)也存在疏漏之處。本文主要根據(jù)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議和未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議這兩種情形對(duì)我國(guó)征收糾紛中糾紛解決程序存在的疏漏之處進(jìn)行論述。

二、達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的糾紛解決程序存在的問(wèn)題及完善

《條例》第二十五條僅規(guī)定:“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟?！雹賲⒁?jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條第二款。但對(duì)于此時(shí)簽訂的補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)以及提起訴訟的性質(zhì)并未明確，尚存爭(zhēng)議。

(一)《條例》中補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)未明確

1．《條例》中補(bǔ)償協(xié)議的簽訂主體

《條例》較過(guò)去的《拆遷管理?xiàng)l例》，最明顯的改變就是將訂立補(bǔ)償協(xié)議(《拆遷管理?xiàng)l例》中稱為拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議)的雙方由拆遷人與被拆遷人規(guī)定為房屋征收部門與被征收人。

這一變化帶來(lái)的不僅僅是稱謂上的不同，更重要的是訂立補(bǔ)償協(xié)議的雙方發(fā)生了質(zhì)的變化。

(1)《拆遷管理?xiàng)l例》中訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的拆遷人與被拆遷人是平等的民事合同雙方，房屋拆遷管理部門對(duì)雙方行為進(jìn)行監(jiān)督管理。依據(jù)《拆遷管理?xiàng)l例》之規(guī)定，訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的雙方為拆遷人與被拆遷人。②參見(jiàn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十三條。其中，“拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位;被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人”。③參見(jiàn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第四條。對(duì)拆遷人的范圍，該條例亦明確:“房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托?！雹軈⒁?jiàn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十條?？傊?，國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門及人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門不參與訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議，而是監(jiān)督管理城市房屋拆遷工作的實(shí)施。⑤參見(jiàn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五條?？梢?jiàn)，《拆遷管理?xiàng)l例》中，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議是由拆遷人與被拆遷人作為平等的雙方簽訂的民事合同，房屋拆遷管理部門扮演著獨(dú)立于拆遷人與被拆遷人、對(duì)拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理的角色，不能成為拆遷人。

(2)《條例》中訂立補(bǔ)償協(xié)議的雙方是房屋征收部門與被征收人?！稐l例》第四條規(guī)定:“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！雹迏⒁?jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條。補(bǔ)償協(xié)議的訂立雙方也變?yōu)榉课菡魇詹块T與被征收人。⑦參見(jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條。

2.2.1 心理支持:膀胱癌患者病情長(zhǎng)、惡性程度高、膀胱電切患者易復(fù)發(fā)、化療時(shí)間長(zhǎng)、膀胱全切患者有腹壁膀胱造瘺口患者護(hù)理不好易發(fā)生并發(fā)癥,患者易產(chǎn)生無(wú)望、緊張的心理,另外,少數(shù)患者對(duì)疾病不重視依賴性差,化療不堅(jiān)持,護(hù)士應(yīng)了解患者的心理狀態(tài),調(diào)動(dòng)家庭支持,穩(wěn)定患者的情緒,給于正確的指導(dǎo)。

綜上，補(bǔ)償協(xié)議的簽訂主體已由原來(lái)平等的拆遷人與被拆遷人轉(zhuǎn)變?yōu)榉课菡魇詹块T和被征收人。

2．由房屋征收部門和被征收人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)為行政合同

張樹(shù)義教授在其所著的《行政法學(xué)》中將行政合同定義為“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、行使行政職權(quán)，與相對(duì)人經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議，也稱行政契約”［1］。其特征主要有:“1．行政合同的當(dāng)事人必有一方是行政機(jī)關(guān)。2．行政合同的目的是實(shí)施行政管理。3．行政合同是一種雙方行為，以行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的意思表示一致為前提。4．行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政合同的履行享有行政優(yōu)益權(quán)?！保?］在行政合同的分類中也明確將“公用征收合同”列為其中一項(xiàng)［3］。

具體到《條例》中補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì):第一，從當(dāng)事人方面來(lái)說(shuō)，其簽訂協(xié)議雙方為不平等的房屋征收部門與被征收人，其中一方為行政機(jī)關(guān)。第二，從協(xié)議的目的方面來(lái)說(shuō)，《條例》在第二條及第八條中明確:只有在為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益需要的六種確需征收房屋的情形下，方可由市、縣級(jí)人民政府做出房屋征收決定，同時(shí)對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償。⑧參見(jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條、第八條。因此，政府征收房屋簽訂的補(bǔ)償協(xié)議并不同于民事平等主體之間為各自自身利益而簽訂的合同，其實(shí)質(zhì)是為了公共利益需要而實(shí)施的行政管理。第三，《條例》第二十五條明確該協(xié)議應(yīng)當(dāng)是雙方合意達(dá)成，合同是雙方意思表示的共同結(jié)果，具備行政合同合意的條件。第四，房屋征收部門對(duì)合同的履行擁有監(jiān)督權(quán)，享有民事主體所不享有的行政優(yōu)益權(quán)。

綜上，由房屋征收部門和被征收人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)為行政合同。

(二)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)提起訴訟的性質(zhì)未明確

由上可知，《條例》中補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓贤蚨鴮?duì)其進(jìn)行訴訟的性質(zhì)也應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓V訟，而不再適用房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛的案由。

綜上，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《條例》第二十五條中明確:訂立補(bǔ)償協(xié)議后，對(duì)補(bǔ)償協(xié)議的履行提起的訴訟為行政訴訟。

三、未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的糾紛解決程序存在的問(wèn)題及完善

《條例》將《拆遷管理?xiàng)l例》中未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議申請(qǐng)裁決的程序改變?yōu)檫_(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，需要做出補(bǔ)償決定的程序。被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。①參見(jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條。這一規(guī)定相較之前達(dá)不成協(xié)議的裁決程序，可謂是一個(gè)重大改變，然而，這一重大改變僅在此一條中做出規(guī)定尚顯單薄。

(一)相關(guān)規(guī)定不全面，缺乏對(duì)被征收人合法權(quán)益的全面保障

《條例》第二十六條僅規(guī)定了被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的情況，卻未對(duì)房屋征收部門不做出決定(特別是未做出決定而被征收人又自愿配合先行進(jìn)行了搬遷)的情況下，當(dāng)事人獲得救濟(jì)的程序做出規(guī)定，使得被征收人此時(shí)權(quán)利的保護(hù)處于真空狀態(tài)。

1．《拆遷管理?xiàng)l例》施行期間，被拆遷人未簽訂補(bǔ)償協(xié)議與申請(qǐng)裁決而先行搬遷產(chǎn)生的問(wèn)題

由于《條例》施行時(shí)間不久，司法實(shí)踐較少，筆者僅就《拆遷管理?xiàng)l例》施行期間所遇案例試舉一例:一公司在拆遷中未與拆遷人達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，但為配合城市建設(shè)工期，就在未達(dá)成協(xié)議、也未申請(qǐng)裁決的情況下進(jìn)行了搬遷，但搬遷后，拆遷人便不再積極進(jìn)行拆遷補(bǔ)償事宜的協(xié)商，公司無(wú)法獲得補(bǔ)償，遂想通過(guò)訴諸法律解決。

但《拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決?！雹趨⒁?jiàn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條。同時(shí)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》中明確:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《拆遷管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定向有關(guān)部門申請(qǐng)裁決?！雹蹍?見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》。因此，其案件法院不予受理，需要先向房屋拆遷管理部門申請(qǐng)裁決。

但裁決時(shí)，裁決部門依據(jù)建設(shè)部《拆遷行政裁決工作規(guī)程》之規(guī)定，“有下列情形之一的，房屋拆遷管理部門不予受理行政裁決申請(qǐng):……(四)房屋已經(jīng)滅失的”，④參見(jiàn)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第八條。以公司已先行配合搬遷，房屋已經(jīng)滅失為由而對(duì)裁決申請(qǐng)不予受理。最終，該公司投訴無(wú)門，只好對(duì)行政管理局做出的《不予受理決定書》提起行政訴訟，經(jīng)歷兩審方才得到行政管理局做出的不予受理決定適用法律不當(dāng)，應(yīng)予撤銷的判決。然而這一結(jié)果只是被拆遷人求得拆遷補(bǔ)償?shù)牡谝徊?，與其最終目的還相距甚遠(yuǎn)。

盡管建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)城市房屋拆遷管理工作的通知》明確規(guī)定:“要認(rèn)真執(zhí)行國(guó)務(wù)院頒布《條例》第十二條的規(guī)定，在房屋拆遷前，拆遷人與被拆遷人一定要先簽協(xié)議后拆遷，不能先拆后簽或者不簽就拆?！雹輩⒁?jiàn)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第三條。然而，拆遷人公然違反規(guī)定的做法仍然要讓被拆遷人付出如此訴累，無(wú)疑使得當(dāng)事人維權(quán)困難重重。

2．《條例》實(shí)施后，被征收人在未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議亦未做出補(bǔ)償決定先行搬遷的情況下存在的問(wèn)題

在《條例》實(shí)施后，裁決程序雖不復(fù)存在，但《條例》仍然規(guī)定房屋征收部門需要做出征收決定，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，方可依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。⑥參見(jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條。在此規(guī)定下，《拆遷管理?xiàng)l例》中存在的如上情形其實(shí)并未得到解決:在未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議、也未做出補(bǔ)償決定的情況下，當(dāng)事人自愿搬遷后，房屋征收部門已經(jīng)獲得了需要征收的土地，自然不會(huì)積極促進(jìn)補(bǔ)償問(wèn)題的解決，此時(shí)當(dāng)事人想要獲得自己的補(bǔ)償利益便不能直接提起訴訟，而是需要對(duì)房屋征收部門不做出補(bǔ)償決定的行為先行進(jìn)行一場(chǎng)行政訴訟，只有待行政部門做出決定后，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，才可以進(jìn)行行政復(fù)議或提起行政訴訟。可見(jiàn)，上述案件中的訴累在《條例》實(shí)施后仍然存在。這一問(wèn)題從影響上來(lái)考慮也是極不恰當(dāng)?shù)?當(dāng)事人為政府工期考慮，卻無(wú)謂地增加了自身維權(quán)的困難。

筆者認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此種情形予以考慮。被征收人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，不應(yīng)加入被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的限定條件，而應(yīng)選擇更能保護(hù)當(dāng)事人利益、方便當(dāng)事人維權(quán)的救濟(jì)程序。

(二)規(guī)定的糾紛解決程序缺乏實(shí)務(wù)及制度上的保障

首先，在實(shí)務(wù)上，筆者曾就達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議而向法院提起訴訟的相關(guān)問(wèn)題咨詢過(guò)立案庭法官，法官并沒(méi)有提到如上規(guī)定的程序，而是告知筆者對(duì)此類有關(guān)拆遷的糾紛需要到相關(guān)機(jī)構(gòu)先進(jìn)行調(diào)解，即使到法院去立案，法院也很難給立。可見(jiàn)，實(shí)踐中，對(duì)于政府征用土地等涉及面廣的拆遷問(wèn)題，法院在制度上對(duì)其應(yīng)予受理，實(shí)際中卻多是通過(guò)其他糾紛解決途徑進(jìn)行解決。其次，在制度上，《條例》中對(duì)于征收決定等規(guī)定一筆帶過(guò)，難以作為在實(shí)踐中能夠得到統(tǒng)一貫徹執(zhí)行的依據(jù)。因此，《條例》作為一個(gè)施行不久的新法，其中涉及重要利益的條款仍然需要出臺(tái)與之相配套的、具有可操作性的相關(guān)規(guī)定，以此對(duì)其加以完善。

綜上，筆者認(rèn)為，《條例》中對(duì)城市征收糾紛中的糾紛解決程序的規(guī)定尚存疏漏?！稐l例》的實(shí)施與完善并不是一朝一夕的事，制度和觀念上的改變需要實(shí)務(wù)上的貫徹和更多配套制度的保證。

結(jié)語(yǔ)

房屋征收糾紛關(guān)系到公民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，在我國(guó)法律制度建設(shè)中的重要性是不言而喻的?！稐l例》盡管相較原有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已更加完善，但仍然存在不完善之處，尤其在征收糾紛的糾紛解決程序中仍然存在疏漏之處:在達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，《條例》并未對(duì)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)加以明確，進(jìn)而使得對(duì)此補(bǔ)償協(xié)議提起的訴訟性質(zhì)也無(wú)法確定;在未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，《條例》的規(guī)定并不全面，缺乏對(duì)被征收人合法權(quán)益的全面保障，同時(shí)也缺乏實(shí)務(wù)以及相關(guān)制度上的保障。

筆者認(rèn)為，仍然需要進(jìn)一步從制度上完善征收糾紛的糾紛解決程序，出臺(tái)更具操作性的具體配套細(xì)則，以促進(jìn)現(xiàn)有規(guī)定的實(shí)施以及司法實(shí)踐上的貫徹。

［1］張樹(shù)義．行政法學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2005:275．

［2］張樹(shù)義．行政法學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2005:275～276．

［3］張樹(shù)義．行政法學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2005:278～279．

［4］奚曉明．最高人民法院民事案件案由規(guī)定理解與適用［M］．北京:人民法院出版社，2011:150．