毛志斌

(河南警察學(xué)院，河南鄭州 450046)

國家層面上的警察權(quán)管理是治國理政的重要內(nèi)容。在我國人民代表大會(huì)下的一府兩院政體中，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使對(duì)國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的管理職能，而這種管理的實(shí)質(zhì)就是對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的管理。警察權(quán)不同于一般的行政權(quán)，警察權(quán)管理的水平具有治國和法治的標(biāo)志性意義。警察權(quán)有其自身的鮮明特征，警察權(quán)管理亦有其不同于其他行政權(quán)及司法權(quán)管理的特殊規(guī)律，對(duì)警察權(quán)管理的研究是十分必要且大有益處的。

一、警察權(quán)管理的基本內(nèi)容

警察權(quán)管理本質(zhì)上是權(quán)力設(shè)計(jì)問題，屬于中央事權(quán)，主要在國家層面施行。因此，警察權(quán)管理的基本內(nèi)容包括權(quán)力邊界、權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力載體。

(一)職權(quán)授予

任何現(xiàn)代國家都不能沒有警察，而警察必須賦有職權(quán)，這是其履行職務(wù)的必要前提。對(duì)警察授予職權(quán)以一個(gè)國家的文化傳統(tǒng)尤其是法制文化傳統(tǒng)為基礎(chǔ)，受到國家政治體制的制約，也與國家的民主文明程度相聯(lián)系。但首先要解決分權(quán)還是集權(quán)這一原則問題。這是一個(gè)政治問題，與國家政治和法治建設(shè)目標(biāo)密切相關(guān)。在整個(gè)國家權(quán)力架構(gòu)中，警察權(quán)必須與相關(guān)權(quán)力保持協(xié)調(diào)，不能代替其他行政權(quán)，也不能僭越司法權(quán)。在國家職能與社會(huì)職能的劃界上，警察機(jī)關(guān)不能包攬應(yīng)當(dāng)由中介組織和商業(yè)組織承擔(dān)的職能，從而使警察權(quán)由國家向社會(huì)膨脹。在警察職權(quán)與公民人權(quán)的關(guān)系上，警察權(quán)只能保持維護(hù)公共秩序的必要限度，防止因警察權(quán)過于強(qiáng)大而擠壓個(gè)體公民人權(quán)的空間。新中國成立后相當(dāng)長一段時(shí)期，我國警察享有極大權(quán)力且高度集中于公安一家。這固然有戰(zhàn)時(shí)公安的歷史延續(xù)和新生政權(quán)建立初期鞏固政權(quán)和維護(hù)治安的需要，同時(shí)也反映出這種權(quán)力設(shè)計(jì)濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，以及民主和法治元素的相當(dāng)缺乏?！拔幕蟾锩睍r(shí)期更是一個(gè)極端的例證。一方面公安機(jī)關(guān)獨(dú)攬公檢法司所有權(quán)力，偵查、起訴、審判、執(zhí)行一管到底;另一方面實(shí)行群眾專政，任何群眾組織都可以擅自對(duì)一位公民甚至領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行關(guān)押和刑訊。這種警察強(qiáng)權(quán)加暴民專政，將警察權(quán)濫用到了極致。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開放的深入和社會(huì)主義民主法治建設(shè)的進(jìn)步，以及市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國警察權(quán)管理的水平也在不斷提高，其主要趨勢就是警察權(quán)的支解與讓渡。時(shí)至今日，警察權(quán)已被分配在公安、司法行政、國家安全、海關(guān)、鐵路、交通、民航、林業(yè)、證券以及法檢等十余個(gè)部門，大部分企業(yè)安保、司法鑒定、駕駛培訓(xùn)、收容教育等原屬警察職權(quán)范圍的事項(xiàng)已經(jīng)剝離，這已經(jīng)呈現(xiàn)出社會(huì)主義法治國家的鮮明特征［1］。據(jù)我判斷，這一趨勢還將持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間，警察權(quán)還將繼續(xù)濃縮并被分配到更多的部門。與此同時(shí)，近幾年來公安警察權(quán)得到顯著強(qiáng)化，主要特征是其各級(jí)主官行政層級(jí)的普遍提高。這與特定時(shí)期維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)密切相關(guān)。這一現(xiàn)象需要引起高度關(guān)注并追蹤研究。

(二)運(yùn)作機(jī)制

警察權(quán)只有通過一定的程序才能實(shí)現(xiàn)其權(quán)力設(shè)置目的。對(duì)警察權(quán)運(yùn)行過程進(jìn)行設(shè)計(jì)并實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控，確保其健康高效，是警察權(quán)管理的重要內(nèi)容。在警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制設(shè)計(jì)中，首先要從指導(dǎo)思想上解決是選擇當(dāng)事人中心主義，還是選擇職權(quán)中心主義，抑或是二者兼顧，也就是要確立權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系。這個(gè)指導(dǎo)思想是警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制的靈魂，對(duì)警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制的性質(zhì)、構(gòu)造、效率等產(chǎn)生決定性影響。英美法系等許多國家選擇了當(dāng)事人中心主義，固然有效地保障了公民人權(quán)，但不少情況下又把當(dāng)事人的權(quán)利強(qiáng)調(diào)至極端，也付出了效率上的巨大代價(jià)。一些專制國家采用苛酷的職權(quán)中心主義，當(dāng)事人合法權(quán)利在強(qiáng)大的國家力量面前往往難以得到保障，還造成大量冤假錯(cuò)案，有的還因此而喪失政權(quán)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)警察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)無非把握好兩個(gè)原則:一是公平。就是在程序上形成參與者各方的平等博弈，尤其要注意保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)有必要安排外部力量適當(dāng)介入，以加強(qiáng)對(duì)警察權(quán)的制衡與監(jiān)督。關(guān)于警察權(quán)的擴(kuò)張性與監(jiān)督的必要性，恩格斯曾經(jīng)有過精辟的論述。他說:“文明國家的一個(gè)最微不足道的警察，都擁有比氏族社會(huì)的全部機(jī)關(guān)加在一起還要大的‘權(quán)威’，但是文明時(shí)代最有勢力的王公和最偉大的國家要人或統(tǒng)帥，也可能要羨慕最平凡的氏族首長所享有的，不是用強(qiáng)迫手段獲得的，無可爭辯的尊敬。”［2］因此，對(duì)以警察權(quán)為典型代表的公權(quán)力的有效監(jiān)督成為文明時(shí)代各法治發(fā)達(dá)國家的重要制度性安排。二是效率。警察權(quán)畢竟屬于行政權(quán)，追求效率是其權(quán)力性質(zhì)使然。警察權(quán)維護(hù)社會(huì)秩序的設(shè)權(quán)本意，也要求它在投入一定警務(wù)資源時(shí)盡快解決問題，而不允許或過度耗費(fèi)資源，或由于問題久拖不決而對(duì)社會(huì)造成危害。警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制管理的最高境界，就是使這個(gè)機(jī)制同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平和效率，達(dá)到二者的有機(jī)統(tǒng)一。在這方面，河南、大慶、太原等地的警務(wù)改革可以作為探索中的正面例證。

輕程序是中國封建法制文化的一個(gè)特征，也是維護(hù)封建專制統(tǒng)治的基本手段。人們說中國缺少法治傳統(tǒng)，主要的就是指缺少程序正義傳統(tǒng)。就警察權(quán)的運(yùn)作狀況來看，輕程序現(xiàn)象至今依然嚴(yán)重存在。輕程序的癥結(jié)在國家管理層。從警察權(quán)管理角度講，警務(wù)工作輕程序的主要原因在于國家對(duì)警察權(quán)的運(yùn)作機(jī)制缺乏應(yīng)有重視和科學(xué)設(shè)計(jì)。我國憲法規(guī)定，法檢公三機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中應(yīng)當(dāng)互相配合，互相制約。這是首次從憲法層面明確了法檢兩機(jī)關(guān)對(duì)公安刑事偵查權(quán)的監(jiān)督制約職權(quán)。刑事訴訟法還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕的案件進(jìn)行審批和對(duì)整個(gè)偵查過程實(shí)行法律監(jiān)督的職責(zé)。1990年實(shí)施的行政訴訟法，又把公安機(jī)關(guān)辦理的行政案件以法的形式納入人民法院的受案范圍，從而對(duì)公安行政執(zhí)法權(quán)實(shí)行審判監(jiān)督。刑事訴訟法、治安管理處罰法以及其他相關(guān)法律也分別對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理刑事和行政案件的程序做出了相應(yīng)規(guī)定。這便大體上勾畫出國家對(duì)警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制管理的基本思路，就是不斷強(qiáng)化對(duì)警察權(quán)的制衡。隨著我國社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的逐步推進(jìn)，這一趨勢仍將得以深化。

(三)資源配置

警務(wù)資源即通常所說的人財(cái)物是警察權(quán)的載體和保障，對(duì)警察權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度關(guān)系緊要。因此，警察權(quán)管理理所當(dāng)然地應(yīng)將警務(wù)資源配置納入其中。法治國家都依據(jù)本國國情，對(duì)警察員額進(jìn)行細(xì)致核定和嚴(yán)密管控，切實(shí)避免警察隊(duì)伍脹縮的隨意性。大陸法系國家多把警察編制管理劃為中央事權(quán)，實(shí)行嚴(yán)格管理。日本即使增加一個(gè)警察編制，也要經(jīng)由國會(huì)討論批準(zhǔn)。英國上個(gè)世紀(jì)八九十年代圍繞是否增加警察編制以控制治安惡化展開了激烈辯論，最后“無增長改善論”被決策者采納。警務(wù)部門要維護(hù)社會(huì)秩序，還必須有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保證。在眾多政府部門中，警務(wù)部門是花錢最多的部門之一。但是某一時(shí)期政府能夠投入到警務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)并非隨意而為或無限增加的。在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，政府必須要考慮警務(wù)經(jīng)費(fèi)在其他行政經(jīng)費(fèi)、社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)等所有政府開支中所占的比例。否則的話，則只能以最低穩(wěn)定程度的社會(huì)秩序?yàn)榈拙€，甚至以一定程度的秩序紊亂為代價(jià)。警察裝備也是如此，裝備愈先進(jìn)固然警察權(quán)越強(qiáng)大，社會(huì)秩序也更可以得到有效維護(hù)。但政府的財(cái)政實(shí)力必須顧得過來，而且決不可以過度強(qiáng)行擠占其他政府開支項(xiàng)目來超前實(shí)現(xiàn)所謂的警務(wù)裝備現(xiàn)代化。在世界警務(wù)發(fā)展歷程中，對(duì)警務(wù)裝備的輕視忽視和警務(wù)裝備的超前消費(fèi)都曾出現(xiàn)過，而且都異曲同工地導(dǎo)致了不良社會(huì)后果。

我國近三十年來對(duì)警務(wù)資源配置管理隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷調(diào)整，總體上適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)的需要，亦有教訓(xùn)值得汲取。比如上個(gè)世紀(jì)八九十年代的合同制民警和時(shí)至今日積累的大批非執(zhí)法主體問題，就是正規(guī)警察編制不能及時(shí)增加而導(dǎo)致的畸形結(jié)果。再比如公安“三亂”問題，同樣是由于必要的經(jīng)費(fèi)得不到政府保障，為了維護(hù)正常的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)不得已而為之。甚至后來針對(duì)公安收費(fèi)罰款實(shí)行的“收支兩條線”辦法，都因其對(duì)收費(fèi)罰款的政策性鼓勵(lì)受到詬病。警察裝備現(xiàn)代化是無可厚非的，但經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的中小城市購置警用飛機(jī)，是否需要并且能夠養(yǎng)得起，似乎缺乏周密的論證?；蛘哒f多大規(guī)模的城市經(jīng)濟(jì)達(dá)到何種水平才能配備警用飛機(jī)，是需要在慎重論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策的。我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常有限，需要解決的民生問題繁重而艱巨，脫離這個(gè)國情而在警務(wù)資源配置上一味向發(fā)達(dá)國家追趕，是不合時(shí)宜的。

二、警察權(quán)管理的一般方法

警察權(quán)管理作為一種國家治理措施，具有宏觀性特點(diǎn)。因此，其管理方法也多屬抽象行為。

(一)立法管理

在法治國家，任何公權(quán)力都必須來源于法律授受，從而使其具備合法性基礎(chǔ)。通過立法對(duì)警察權(quán)實(shí)行管理，是國家警察權(quán)管理的最基本和最主要的方法。國家運(yùn)用立法手段，確立警察在國家政治生活中的地位，規(guī)定警察的職務(wù)權(quán)限，設(shè)立警察執(zhí)行職務(wù)的操作規(guī)程，并對(duì)警察權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)條件保障加以明確。當(dāng)然，國家在以法設(shè)權(quán)的同時(shí)，還要出臺(tái)相關(guān)法律，以法控權(quán)，并對(duì)因?yàn)E用警察權(quán)所造成的損害加以救濟(jì)。在這類法律中，有警察法體系中作為母法的人民警察法，有治安管理處罰法之類的警察執(zhí)行職務(wù)法，有人民警察督察條例之類的警察救濟(jì)法。在有關(guān)警察和警務(wù)的立法中，一部分是諸如人民警察法、治安管理處罰法、道路交通安全法、槍支管理法、消防法等這樣的單獨(dú)立法，這些法律僅由人民警察遵照?qǐng)?zhí)行。另一部分是諸如刑法、刑訴法、行訴法、集會(huì)游行示威法、國家安全法、戒嚴(yán)法等一類的綜合立法，這類法律由包括警察機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)機(jī)關(guān)共同遵照?qǐng)?zhí)行。

應(yīng)該說，國家運(yùn)用立法手段管理警察權(quán)的意識(shí)相當(dāng)明顯，警察立法工作抓得較緊。我國警察法體系框架基本形成，包括母法、組織法、職務(wù)法以及救濟(jì)法等各個(gè)方面的主要法律基本具備，隊(duì)伍建設(shè)和警務(wù)活動(dòng)總體上已有法可依，但仍然存在不足。一是立法還不完備。例如，缺少警務(wù)程序法，使得警務(wù)工作中輕程序現(xiàn)象頑固存在;缺少警務(wù)保障法，導(dǎo)致不少地方的警務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)缺少可靠保障;缺少技術(shù)偵查法，使得秘密偵查中獲取的證據(jù)難以依法轉(zhuǎn)換成可以公開展示的定罪證明;缺少社會(huì)監(jiān)督法，造成社會(huì)各界和人民群眾對(duì)警務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督在一定程度上被虛置等等。二是有的法律立法質(zhì)量不高。孟建柱同志強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持正確的立法指導(dǎo)思想，在提高立法質(zhì)量上取得新進(jìn)展。充分認(rèn)識(shí)質(zhì)量是法規(guī)的生命和靈魂，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量［3］。然而，人民警察法就比較粗疏，一些應(yīng)當(dāng)由該法規(guī)定的重要內(nèi)容被遺漏，應(yīng)當(dāng)做出細(xì)密規(guī)定的內(nèi)容又過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。警銜條例從各個(gè)銜級(jí)的比例配置設(shè)計(jì)到職銜對(duì)應(yīng)關(guān)系，特別是依據(jù)非警職務(wù)授予警銜，都不夠科學(xué)和合理。當(dāng)然，這些問題也和立法的時(shí)代背景有關(guān)，我們也缺少足夠的警察立法經(jīng)驗(yàn)。三是法律修改工作步伐緩慢。既有法律中存在一些問題是正常的，作為立法工作重要內(nèi)容的法律修改就是為解決這些問題而存在的。但是，對(duì)問題明顯的法律遲遲不能啟動(dòng)修改程序，既影響法律的權(quán)威，也影響法律的實(shí)效。在警察權(quán)管理方面，這一問題倒是需要引起高度重視。

(二)政策管理

在我國，由社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特殊國情所決定，政策措施仍然是警察權(quán)管理的重要手段。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是有的試驗(yàn)性管理措施尚不成熟定型，需要一定時(shí)間的調(diào)整校正完善。對(duì)這些管理措施只能先以政策形式發(fā)布施行。比如說公安教育培訓(xùn)模式、社區(qū)警務(wù)、虛擬社會(huì)管理等新興特殊行業(yè)管理等等。甚至公安領(lǐng)導(dǎo)體制也屬此類情況，究竟是否垂直領(lǐng)導(dǎo)，如果垂直的話垂直到哪一級(jí)，行業(yè)公安尤其是企業(yè)公安領(lǐng)導(dǎo)體制如何確定等，都處于研究摸索之中，只能以政策加以規(guī)范。二是有的事項(xiàng)依據(jù)目前國情立法條件尚不具備，只能以政策手段加以調(diào)整。立法需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多方面因素的支撐，脫離現(xiàn)實(shí)可能超前立法并不可取。比如說警察員額編制，究竟警察占到多大比例才算科學(xué)合理，目前尚拿不出令人信服的算法和數(shù)字，況且國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)又在快速發(fā)展，在這種情況下是難以像法治國家那樣以法案形式對(duì)警察員額加以具體規(guī)定的。又如警務(wù)經(jīng)費(fèi)保障，目前主要是需要和可能之間存在較大差距，經(jīng)費(fèi)管理使用效益較差，警務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以科學(xué)計(jì)算，勉強(qiáng)提出的標(biāo)準(zhǔn)亦相當(dāng)粗放。因此，這方面的立法條件顯然不成熟，亦只能以政策加以調(diào)控。

政策的特點(diǎn)在于它的靈活性。從空間維度看，中國這么大，情況千差萬別，從警務(wù)資源、治安狀況到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平都具有鮮明的地方特征。在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的同時(shí)運(yùn)用靈活的政策手段，對(duì)沿海、中部、東北、西部等地區(qū)實(shí)行差異化管理，更能提高警察權(quán)管理的針對(duì)性和實(shí)效性，使警察權(quán)的配置更科學(xué)合理。從時(shí)間維度看，整個(gè)國家或某個(gè)地區(qū)的政治穩(wěn)定和治安情勢是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)過程，不斷出現(xiàn)新的問題，呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。警察權(quán)的僵硬行使難以適應(yīng)不斷變化的客觀形勢的需要，還可能拖經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后腿。這種現(xiàn)象在我國改革開放至今的警務(wù)發(fā)展史上并不鮮見，戶口管理就是典型一例。其實(shí)，警察權(quán)在其基本內(nèi)容恒定的前提下，它還是一種自由裁量權(quán)，在立法時(shí)就預(yù)設(shè)了輕重寬嚴(yán)的幅度。這也可以認(rèn)為是法律給政策留下的空間，或者是法律與政策聯(lián)結(jié)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。這樣，政策對(duì)警察權(quán)的管理就有了合理性和可行性。從許多年來的實(shí)踐看，國家對(duì)警察權(quán)的政策管理在警務(wù)工作上是積極和卓有成效的，對(duì)警務(wù)資源的管理則比較薄弱，而薄弱的警務(wù)資源管理又反轉(zhuǎn)來影響了警務(wù)工作管理的實(shí)際效果。

(三)政治管理

政治工作是中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)和治理國家的傳統(tǒng)秘笈和有效手段，也是對(duì)警察權(quán)行使管理的一種重要方式。對(duì)警察權(quán)的政治管理首先體現(xiàn)在組織人事方面。比如，規(guī)定公安機(jī)關(guān)的行政首長由同級(jí)黨委常委或政府副職兼任，這即是對(duì)警察權(quán)大大的擴(kuò)張和強(qiáng)化，為公安機(jī)關(guān)在復(fù)雜形勢下圓滿履行職責(zé)提供了有力保障。對(duì)警察權(quán)的政治管理還體現(xiàn)在監(jiān)督制衡上，對(duì)政法各單位的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，也是黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的重要方式［4］。比如，紀(jì)律檢查部門主要負(fù)責(zé)人的派駐制度、每年進(jìn)行的行風(fēng)評(píng)議、不定期的巡視活動(dòng)等。這是對(duì)警察權(quán)的運(yùn)作狀況實(shí)施必要監(jiān)控，防止其負(fù)面膨脹或消極作為。在公安機(jī)關(guān)經(jīng)常不斷開展的思想教育活動(dòng)也屬政治管理范疇。比如三項(xiàng)教育活動(dòng)、貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”活動(dòng)、學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)等。這些活動(dòng)主要是管方向和大局的，能夠確保警察權(quán)跟上時(shí)代步伐，不偏離黨和國家的中心工作。對(duì)公安機(jī)關(guān)的優(yōu)秀代表和先進(jìn)典型予以確認(rèn)，并在國家層面上和全國范圍內(nèi)宣傳推廣，也是對(duì)警察權(quán)進(jìn)行政治管理的一種手段。通過對(duì)邱娥國、任長霞等英雄模范人物的宣傳表彰，既可以引領(lǐng)和教育廣大人民警察堅(jiān)定政治信念，又可以鼓勵(lì)和鞭策廣大人民警察運(yùn)用好手中的權(quán)力，還可以影響和說服廣大人民群眾擁護(hù)和支持人民警察這支隊(duì)伍。

對(duì)警察權(quán)的政治管理是一項(xiàng)十分重要的管理，鮮明體現(xiàn)了警察權(quán)管理的中國特色。首先，它解決的是警察權(quán)的性質(zhì)問題。通過這項(xiàng)管理，可以確保警察權(quán)始終掌握在執(zhí)政黨手中，為社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)，為社會(huì)大眾服務(wù)。其次，它解決的是警察權(quán)素質(zhì)問題。通過這項(xiàng)管理，可以確保警察權(quán)的健康和強(qiáng)大，始終具有蓬勃的生機(jī)和活力，能夠在任何情況下高效率地履行職責(zé)。再次，它解決的是警察權(quán)的用權(quán)基礎(chǔ)和外部環(huán)境問題。通過這項(xiàng)管理，可以提升警察權(quán)的社會(huì)地位和社會(huì)形象，有效增強(qiáng)警察權(quán)的社會(huì)動(dòng)員能力，使警察權(quán)獲得必要的社會(huì)認(rèn)可和社會(huì)支援，使警察權(quán)運(yùn)行更加有力和順暢。我國警察權(quán)區(qū)別于其他國家警察權(quán)的一個(gè)重要特征是它的政黨屬性，我國的人民警察是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一支重要執(zhí)法力量，維護(hù)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是它的首要職責(zé)。這是對(duì)警察權(quán)實(shí)行政治管理的邏輯起點(diǎn)。

三、警察權(quán)管理的現(xiàn)實(shí)意義

如前所言，對(duì)警察權(quán)的管理是一種國家和政府行為，是國家領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)治國理政的重要內(nèi)容。因此，警察權(quán)管理的現(xiàn)實(shí)意義不容小覷。

(一)警察權(quán)管理體現(xiàn)國家性質(zhì)和國家能力

憲法是我國治國理政的總章程，憲法所規(guī)定的我國的國體和政體，是警察權(quán)管理的基本依據(jù)。反過來說，警察權(quán)的管理必須體現(xiàn)我國的社會(huì)主義性質(zhì)，遵循用權(quán)為民的憲法理念。這是警察權(quán)管理的政治意義和最高原則。警察權(quán)管理最重要的是政治管理，因?yàn)檎喂芾斫鉀Q的是警察權(quán)的性質(zhì)、原則、方向、品質(zhì)以及當(dāng)量等重大問題。而這些重大問題從根本上和實(shí)質(zhì)上必須反映國家政權(quán)的性質(zhì)和國家基本政治制度。否則的話，這項(xiàng)管理注定是危險(xiǎn)的和失敗的。警察權(quán)管理既是國家諸多管理中一項(xiàng)最基本和最重要的管理，也是其他諸項(xiàng)國家管理的保障和后盾。因此，警察權(quán)管理既要與其他國家管理相融通協(xié)調(diào)，又要保持它的相對(duì)獨(dú)立和管理特色。從管理目標(biāo)而言，既要保證警察權(quán)能夠在國家政治和社會(huì)生活中發(fā)揮應(yīng)有職能作用，又要避免它對(duì)其他行政權(quán)甚至立法權(quán)、司法權(quán)的顯性或隱性擠壓，特別要防止警察權(quán)的過于弱小而危及政權(quán)穩(wěn)固和過于強(qiáng)大而危害公民自由。從這個(gè)意義上講，對(duì)警察權(quán)的管理從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了國家領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的治國能力。

(二)警察權(quán)管理體現(xiàn)國家的民主和法治水平

警察權(quán)是一種強(qiáng)力執(zhí)法權(quán)，滲透于社會(huì)生活的各個(gè)方面和角落，與社會(huì)公眾的工作生活密切相關(guān)。任何一位公民，從出生、學(xué)習(xí)、工作、養(yǎng)老、死亡等各個(gè)節(jié)點(diǎn)，到家庭、單位、社會(huì)、出國等不同區(qū)域，都要和警察權(quán)如影相隨。因此，對(duì)警察權(quán)的授予是大有講究的，必須達(dá)到秩序與自由的衡平，必須追求在公平之上的效率，必須著眼于每位公民以人權(quán)為核心的各項(xiàng)基本權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。在法治國家里，警察權(quán)所維護(hù)的社會(huì)秩序，應(yīng)當(dāng)是生動(dòng)活潑而非沉寂刻板的秩序，有時(shí)還可能是看上去似乎有些無序的秩序。在這個(gè)秩序中，社會(huì)公眾享有充分的思想表達(dá)和行為自由。警察權(quán)管理在經(jīng)常情況下主要表現(xiàn)為對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控。警察權(quán)很強(qiáng)大，而且就其性質(zhì)而言又具有天然的主動(dòng)性和擴(kuò)張性。如果不加以嚴(yán)格監(jiān)管，任其率性而為，則必然導(dǎo)致警察權(quán)侵犯公民人權(quán)的不良后果。因此，對(duì)警察權(quán)的管控必然成為警察權(quán)管理的一項(xiàng)基本的和重要的內(nèi)容。建設(shè)法治國家也好，建設(shè)法治政府也好，加強(qiáng)對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督管理都是題中應(yīng)有之義。警察權(quán)的體制框架如何設(shè)計(jì)，警察權(quán)的當(dāng)量如何定位，它是否在法定程序上運(yùn)行，能否受到有效的監(jiān)督和救濟(jì)，社會(huì)公眾對(duì)它的評(píng)價(jià)高低，甚至國際社會(huì)對(duì)它的毀譽(yù)，這些也都從一個(gè)側(cè)面反映出國家法治所達(dá)到的高度。

(三)對(duì)警察權(quán)的管理體現(xiàn)出對(duì)警察權(quán)發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)把握程度

警察權(quán)的發(fā)展和運(yùn)行有其自身的內(nèi)在規(guī)律，必須同一個(gè)國家的政治制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、法治建設(shè)狀況等相適應(yīng)。只有這樣，它才能實(shí)現(xiàn)設(shè)權(quán)目的，對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步起到積極作用。就現(xiàn)代警察權(quán)發(fā)展規(guī)律來看，主要呈現(xiàn)兩大特征，一是警察權(quán)內(nèi)容的支解與讓渡，二是警察權(quán)服務(wù)職能的拓展與強(qiáng)化。所謂警察權(quán)的支解與讓渡，就是隨著社會(huì)民主與法治的發(fā)展進(jìn)步和市場經(jīng)濟(jì)的逐步成熟，對(duì)警察權(quán)進(jìn)行瘦身剔冗，把原本屬于警察機(jī)關(guān)的部分職責(zé)移交給社會(huì)民間，把與現(xiàn)代法治精神相悖的內(nèi)容予以剔除。同時(shí)，把經(jīng)過精煉的警察權(quán)分配到若干個(gè)政府部門甚至企事業(yè)組織，以防止一個(gè)或極少數(shù)政府部門獨(dú)攬警察權(quán)所造成的種種弊端。所謂警察權(quán)服務(wù)職能的拓展與強(qiáng)化，就是把原本屬于號(hào)召倡導(dǎo)而并不具備強(qiáng)制性質(zhì)的許多服務(wù)社會(huì)和民眾的事項(xiàng)，設(shè)定為警察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，使其可以以警察權(quán)為手段，為社會(huì)和民眾提供更全面、更便捷、更有效的服務(wù)，增加政府公共服務(wù)的覆蓋面和執(zhí)行力，提升政府在社會(huì)公眾中的滿意度和親和力，使社會(huì)公眾的生活質(zhì)量更高，社會(huì)更和諧。就警察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律來看，亦呈現(xiàn)兩大特征，一是程序優(yōu)先，二是有效監(jiān)督。本質(zhì)上還是一回事，就是對(duì)警察權(quán)嚴(yán)格管束，防止其脫軌出界。警察權(quán)是一種國家權(quán)力、行政權(quán)力，又以武力為手段，它的力量太過強(qiáng)大，稍有松懈，就容易侵犯公民自由和權(quán)益，造成不可挽回的政治損失和社會(huì)影響，嚴(yán)重的還可能危及政權(quán)的穩(wěn)固。這和警察權(quán)的設(shè)權(quán)目的背道而馳，也和現(xiàn)代法治大相徑庭。這也就是對(duì)警察權(quán)嚴(yán)格管束的根本原因和社會(huì)共識(shí)。警察權(quán)發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律是客觀存在，國家、政府以及社會(huì)公民對(duì)這些規(guī)律的認(rèn)識(shí)也需要不斷深化，而認(rèn)識(shí)和把握的結(jié)果則為對(duì)警察權(quán)的管理提供了依據(jù)。

［1］毛志斌．警察權(quán)的支解與讓渡［J］．公安研究，2002，(10)．

［2］恩格斯．家庭、私有制和國家的起源［A］．馬克思恩格斯全集(第21 卷)［C］．北京:人民出版社，1965:195．

［3］孟建柱．努力提高立法質(zhì)量 開創(chuàng)工作新局面［EB/OL］．http://www．jx．xinhuanet．com/ywdd/2004 － 04/03/content_1908873．htm．

［4］周永康．需對(duì)司法警察的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范［EB/OL］．http://www．chinanews．com/fz/2011/07 － 15/3186680．shtml．