王瑞卿

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

慈善是一種善良意愿的社會(huì)活動(dòng)，我國自古以來就有“仁愛”、“扶貧救濟(jì)”的傳統(tǒng)慈善文化。新中國成立以來慈善作為一項(xiàng)長期發(fā)展的社會(huì)事業(yè)，取得了許多成績。尤其面臨在一些特大災(zāi)難時(shí)，慈善組織起到了很大的作用。

然而現(xiàn)在一說到慈善，人們首先想到的是一系列負(fù)面新聞。2011年6月的郭美美微博炫富事件引發(fā)了公眾對紅十字會(huì)的高度關(guān)注與質(zhì)疑，一時(shí)間紅十字會(huì)處于輿論的風(fēng)口浪尖。而接下來爆出的“萬元帳篷”、“萬元發(fā)票”、“玉樹捐贈(zèng)數(shù)目縮水”、“盧美美”等等事件令民眾對慈善的信心與熱情亦降至歷史冰點(diǎn)，對整個(gè)公益慈善事業(yè)影響巨大，我國慈善事業(yè)陷入信任危機(jī)。

一、我國慈善事業(yè)存在的問題

一個(gè)炫富的“90后”能毀掉中國紅十字會(huì)的百年聲譽(yù)？答案是否定的，“只有紅十字會(huì)能毀掉紅十字會(huì)”。公眾在一系列事件中逐漸了解了慈善事業(yè)光鮮背后的黑暗，郭美美不過是壓垮公眾信任的“最后一根稻草”。以紅十字會(huì)為代表的中國慈善機(jī)構(gòu)長期以來存在的問題，才是導(dǎo)致這場信任危機(jī)的真正源頭。

（一）我國的慈善事業(yè)缺乏透明度

卡耐基基金會(huì)主席曾說過：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋?！痹袊壬瓶倳?huì)副秘書長楊團(tuán)對此的解讀是：“玻璃做的口袋，就是說你口袋里有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。為什么要這樣呢？因?yàn)槟闶欠菭I利組織，運(yùn)營的是公眾的信任。”然而在中國，沒有幾家慈善機(jī)構(gòu)能說得清自家的賬單。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2010年度中國慈善透明報(bào)告》稱，中國近9成公眾表示對慈善信息公開不滿意?！板X被用到了哪里？”捐贈(zèng)人有權(quán)了解所贈(zèng)錢物的去向，以確保符合自身的捐贈(zèng)意愿。但一些慈善機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)混亂、信息不公開、缺乏對善款接收、使用的完善監(jiān)督追懲制度。如陷入“善款放貸”、“善款投資”、“公益項(xiàng)目縮水”丑聞的河南宋慶齡基金會(huì)，近日因在鄭州建設(shè)包括一座大型宋慶齡石雕像在內(nèi)的河南宋基會(huì)青少年兒童活動(dòng)中心項(xiàng)目，再次引發(fā)社會(huì)關(guān)注。據(jù)記者采訪了解到，該項(xiàng)目是河南宋基會(huì)“自籌”4億元建設(shè)的。一個(gè)公益機(jī)構(gòu)哪來這么多“自籌”資金？興建巨型雕塑的背后又隱藏了多少貓膩？非透明化的模式與體系，正在肢解公眾特別是有能力做捐獻(xiàn)的群體的捐贈(zèng)熱情。從“零捐獻(xiàn)”到陳光標(biāo)的“直接發(fā)錢”，彰顯了公眾對不透明慈善事業(yè)的不信任心理。

（二）我國的慈善組織獨(dú)立性不高

按理說，公益和慈善從來是民間的事情，應(yīng)該由私人或民間組織來做。然而自產(chǎn)生以來，我國慈善組織的獨(dú)立性就不高，既沒有脫離政府也沒有與營利性企業(yè)劃清界限。許多廣為人知的慈善機(jī)構(gòu)都是民間頭銜、半官方性質(zhì)，即使是中國紅十字會(huì)這樣的全球性紅十字組織組成會(huì)員也被稱為“政府管控的慈善組織”。民間慈善組織則由于我國對慈善組織注冊資金、資質(zhì)、參與人數(shù)等方面有嚴(yán)格的要求，組織注冊登記較為困難。許多自發(fā)形成的慈善組織“合理而不合法”，地位尷尬。與中國紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等慈善組織相比，民間慈善組織數(shù)量少、力量弱，慈善事業(yè)呈現(xiàn)資源一邊倒態(tài)勢，這很容易使腐敗蔓延到慈善界。

（三）我國慈善事業(yè)方面的政策法規(guī)不完善

中南大學(xué)社會(huì)學(xué)系主任李斌教授認(rèn)為：“如果沒有規(guī)范的體制,慈善就會(huì)失去公信力,原本善的行為就有可能失真或被功利者利用。解決問題的關(guān)鍵在于規(guī)范慈善事業(yè)的法律法規(guī),以規(guī)范的制度促進(jìn)善行的實(shí)踐和傳承。”[1]我國有關(guān)慈善事業(yè)方面的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后和缺乏，慈善事業(yè)政策法規(guī)體系不完善、法制不健全是制約我國慈善事業(yè)發(fā)展的重要原因。迄今為止，我國還沒有制定用于鼓勵(lì)和規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的綜合性的《慈善法》或《慈善事業(yè)促進(jìn)法》等基本法規(guī)。慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、激勵(lì)、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資等完整的法律框架尚未形成。涉及慈善組織、慈善捐贈(zèng)、慈善義工和慈善事業(yè)監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容，散見于相關(guān)的法律、行政規(guī)章和政策性文件中，有的至今仍無全國性的專項(xiàng)法規(guī)。對慈善募捐的主體、慈善資金的使用與處置、慈善募捐的監(jiān)督機(jī)制等缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。這些都嚴(yán)重阻礙我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。如何從制度上厘定政府權(quán)力和民眾權(quán)利在慈善法律關(guān)系中的邊界，成為擺在社會(huì)公眾和政府部門面前的現(xiàn)實(shí)課題。

（四）我國的慈善機(jī)構(gòu)沒有建立有效的管理和約束機(jī)制

廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師陳振明教授認(rèn)為，第三部門的管理制度可分為外部管理制度和內(nèi)部管理制度。其中外部管理制度即政府對第三部門的管理制度，包括政府處理與第三部門的關(guān)系時(shí)的定位問題、政府引導(dǎo)第三部門發(fā)展的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)問題以及政府對第三部門的管理技術(shù)和方法。[2]作為第三部門的一種具體組織形式，慈善組織在制度方面的問題既包括了上述兩大方面，又有其作為公益組織的特殊性。

1.自身制度

就自身制度即內(nèi)部管理制度而言，我國慈善組織由于起步晚，相較于西方慈善組織尚且存在較大差距。我國慈善組織長期以來自身管理制度并不完善，呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，且其中多數(shù)尚不規(guī)范。

2.國家相關(guān)管理制度

相較于西方國家強(qiáng)調(diào)制度約束而言，我國對慈善組織采取的是雙層管理體制。慈善組織既受注冊審批部門的管理，同時(shí)又接受業(yè)務(wù)主管部門的管理與監(jiān)督。雙層管理，多頭領(lǐng)導(dǎo)，行政干預(yù)大于制度約束，使得慈善組織活動(dòng)效率大為下降。

二、我國慈善事業(yè)的轉(zhuǎn)機(jī)

由于“郭美美”等一系列事件導(dǎo)致現(xiàn)今我國的慈善事業(yè)陷入信任危機(jī)的低潮，飽受公眾輿論的指責(zé)。但這未嘗不是一個(gè)慈善事業(yè)進(jìn)行整改的時(shí)機(jī)。美國在1992年曾爆出了轟動(dòng)一時(shí)的美國聯(lián)合勸募會(huì)主席阿爾莫尼自占捐款和新紀(jì)元基金會(huì)行騙事件，使美國慈善事業(yè)陷入了一段相當(dāng)長的公眾募捐低潮期。正因這個(gè)教訓(xùn)，美國對慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督進(jìn)行了整改與完善。我們也應(yīng)該利用這次的慈善危機(jī)的輿論壓力，對慈善事業(yè)進(jìn)行一番大的整改，變危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)。

（一）透明慈善賬目

建立慈善捐款信息定期公布制度，把捐款來源及數(shù)額、去向等公諸于眾。一旦知道自己捐贈(zèng)的財(cái)物確實(shí)被用到了應(yīng)該的地方，民眾對慈善的熱情和信心就容易恢復(fù)。慈善機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行慈善運(yùn)作透明公開，將每一筆收到的善款數(shù)目明示，每一筆善款的去向以及機(jī)構(gòu)運(yùn)作的費(fèi)用及時(shí)反饋到捐贈(zèng)人及公眾面前，以杜絕善款的暗箱操作。有能力的機(jī)構(gòu)可以建立捐獻(xiàn)信息發(fā)布平臺(tái)，把賬目明細(xì)及時(shí)放的網(wǎng)站上，任何人都可以上網(wǎng)查看并質(zhì)疑。紅十字會(huì)在郭美美事件后建立了類似的平臺(tái)，但因?yàn)?0萬元以上數(shù)目才能查看的規(guī)定以及玉樹捐款數(shù)目的不符，遭到廣大網(wǎng)民的“聲討”。而中國扶貧基金會(huì)的“愛心包裹”項(xiàng)目采用一對一的捐助模式，每個(gè)愛心包裹里放有一張寫著捐贈(zèng)人地址的明信片，得到幫助的孩子將明信片郵回，這就達(dá)到了捐獻(xiàn)信息的反饋。這種透明、便捷的公益參與方式值得其他慈善機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)。

（二）建立第三方評估制度

實(shí)現(xiàn)公開透明的關(guān)鍵在于有利的監(jiān)督，把慈善機(jī)構(gòu)接受捐贈(zèng)、使用善款及善款去向等完全置于公眾及相關(guān)部門的監(jiān)督之下。監(jiān)督必須由中立的第三方主導(dǎo)，媒體監(jiān)督和民眾監(jiān)督進(jìn)行輔助補(bǔ)充。具有合法資質(zhì)、公信度好的中立第三方，對慈善機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行資質(zhì)、財(cái)務(wù)狀況、信用等級評估并予以公布，使各慈善機(jī)構(gòu)對捐款的使用去向保持高度透明。這方面可借鑒美國的行業(yè)評級經(jīng)驗(yàn)。美國慈善評級機(jī)構(gòu)先后為超過5300家慈善機(jī)構(gòu)評級，從高到低為4星到無星，同時(shí)提供各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下的前十排行榜，其中不少是負(fù)面排行。[3]這樣慈善機(jī)構(gòu)誰優(yōu)誰劣，公眾一目了然。一旦排名過低、信譽(yù)遭到質(zhì)疑，就可能被公眾拋棄。

（三）完善慈善法規(guī)

善良需要法律的呵護(hù)。應(yīng)該盡快制定規(guī)范慈善事業(yè)的相關(guān)法律，為慈善事業(yè)健康發(fā)展提供必要的法律支持，讓慈善事業(yè)不再游離于“法律真空”地帶。對慈善的組織、捐贈(zèng)、志愿者服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)與鼓勵(lì)政策以及法律責(zé)任等方面進(jìn)行明確規(guī)范，使受贈(zèng)權(quán)、募捐權(quán)和救災(zāi)募捐權(quán)有法可依、依法行使。把不謀私利、嚴(yán)格管理、規(guī)范運(yùn)作、財(cái)務(wù)透明等內(nèi)容以法律的形式加以確立。政府應(yīng)把對慈善組織的管理重心放在對其行為規(guī)范的指引上。指導(dǎo)思想由“嚴(yán)格控制”轉(zhuǎn)為“積極培育”，讓慈善組織由“法外生存”轉(zhuǎn)為“依法運(yùn)作”。

（四）鼓勵(lì)民間慈善組織發(fā)展

壟斷容易導(dǎo)致腐敗。打破現(xiàn)有的格局，重新整合資源，放低準(zhǔn)入門檻，積極鼓勵(lì)民間慈善組織發(fā)展，不失為一個(gè)好辦法。民間慈善組織定位為“民間”，就決定了它的生存和發(fā)展空間來源于社會(huì)的需求，以及社會(huì)大眾的信任。而現(xiàn)在對半官方慈善組織的信任危機(jī)從某方面來說是民間慈善組織的發(fā)展契機(jī)。之前民間慈善組織受限于成立門檻高、要求多、限制多，大多處于“合理但不合法”的境地。例如“李連杰壹基金”因登記困難而掛靠中國紅十字會(huì)募捐善款，與其他許多民間慈善組織一樣，陷入無法注冊的困境，在開展活動(dòng)時(shí)受到質(zhì)疑。因此，李連杰不得不為壹基金的“合法性”反復(fù)奔走。相關(guān)管理部門應(yīng)考慮適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)支持民間慈善組織發(fā)展。同時(shí)也要加強(qiáng)對其監(jiān)管，以杜絕非法營利行為。

此外，民間慈善活動(dòng)方式也呈多樣化發(fā)展。如依托微博等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的全新互動(dòng)形態(tài)——“微慈善”成為當(dāng)今熱門的“草根”慈善形式，受到網(wǎng)民歡迎。

（五）培養(yǎng)慈善公益專業(yè)人才

眾所周知，在任何組織中，人是最關(guān)鍵的因素之一。一個(gè)組織中成員素質(zhì)如何直接關(guān)系到該組織的正常運(yùn)作和持續(xù)發(fā)展。因此慈善組織中成員素質(zhì)問題也是值得我們深刻關(guān)注的內(nèi)容。從我國目前情況看，絕大部分慈善組織成員雖然有著一顆熱情奉獻(xiàn)的心，但缺乏從事慈善事業(yè)的相關(guān)專業(yè)技能，有些甚至一無所知，以致在做慈善救助時(shí)造成不必要的麻煩和損失?！耙蓟稹眲?chuàng)始人李連杰說：“我從來不相信拿著3000元工資的人，可以領(lǐng)導(dǎo)好擁有幾億人民幣的公益組織。美國的公益組織為什么如此強(qiáng)大？第一，它們有著200年的歷史傳承；第二，這些公益組織的領(lǐng)袖們年薪高——西海岸的是18萬到19萬美元，東海岸的是23萬美元。只要法律允許公益組織有10%的運(yùn)營成本，公益組織就應(yīng)該收取這么多的費(fèi)用。只要不違法，美國人覺得就沒有什么不可以接受的?！盵4]很多公益組織領(lǐng)袖做得最多的事情，就是說服企業(yè)家捐款。在李連杰看來，和企業(yè)家交流，是一項(xiàng)要求很高的工作。“哈佛大學(xué)有職業(yè)籌款人，任何世界頂級的學(xué)校都有職業(yè)籌款人。他們可以跟企業(yè)對接，把產(chǎn)業(yè)鏈的概念介紹給企業(yè)家。這些職業(yè)籌款人，首先要有社交能力和社會(huì)常識(shí)，還需要受過高等教育，甚至要有經(jīng)商的背景，因?yàn)樗弥?，在哪個(gè)高爾夫俱樂部里可以見到哪些企業(yè)家。我見過中國一些拿著幾千塊收入的公益組織領(lǐng)導(dǎo)，向國外企業(yè)家要求捐助的情景——他的手在發(fā)抖，而且人家講的英文他都聽不懂。這怎能換來別人的捐助？”[5]李連杰所提倡的高薪慈善人才在目前的中國可能難以實(shí)現(xiàn)，但是專業(yè)人才有助于慈善事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是無庸質(zhì)疑的。

相對于西方，我國慈善事業(yè)的發(fā)展時(shí)間短，剛剛處于起步階段。我們不能因?yàn)橐恍┴?fù)面影響而灰心喪氣，而是要抓住這次危機(jī)背后的轉(zhuǎn)機(jī)，大力進(jìn)行整改。否則，“郭美美事件”還會(huì)以其他形式再次發(fā)生。

[1]程宏毅.明白慈善，別讓慈善再傷心—我國首部募捐條例實(shí)施[N].光明日報(bào)，2011-05-16.

[2]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[3]李 琳.讓慈善透明起來[J].社會(huì)觀察，2008，（08）.

[4][5]亦 葉，李連杰.慈善，中國比美國至少落后30年[J].滬港經(jīng)濟(jì)，2011，（06）.