文 劉樟南（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府在招商引資中的地位、角色諸問題飽受詬病和質(zhì)疑，而且客觀上確實(shí)也已造成廣受關(guān)注的一系列問題。在此，筆者通過(guò)辨析地方政府在經(jīng)濟(jì)生活中的法律地位和角色，從法治的角度，解讀現(xiàn)狀，對(duì)相關(guān)問題的解決作些有益的思考。

一

問題引發(fā)于招商引資這一環(huán)節(jié)，但其蘊(yùn)含的更深層次的問題實(shí)際上是：政府在包括并不限于招商引資的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域的法律定位。我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。因此，涉及對(duì)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地位的界定，首先也就應(yīng)該從法治社會(huì)的基本理念這一層面來(lái)進(jìn)行。

法治社會(huì)的政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的地位，應(yīng)按照憲政制度的有限政府模式來(lái)確認(rèn)。在我國(guó)，這也是由憲法規(guī)定的。依法設(shè)定地方政府的行政權(quán)力就成為關(guān)鍵。這“有限”體現(xiàn)的就只能是憲法及法律之“限”，即依法行政。而依法行政就要求行政權(quán)力主體必須依據(jù)法律、法規(guī)取得、行使行政權(quán)力并對(duì)行使權(quán)力的行為承擔(dān)法律責(zé)任。這主要應(yīng)有兩層含義：一是職權(quán)法定，就是指行政機(jī)關(guān)及工作人員的職責(zé)權(quán)力均是由法律創(chuàng)設(shè)的。即通常所說(shuō)的“法無(wú)明文規(guī)定則禁止”。而且政府機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理過(guò)程中，在處理法律、法規(guī)和規(guī)章的關(guān)系時(shí)，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律優(yōu)位和法律保留原則。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是指行政機(jī)關(guān)依法取得和行使的行政權(quán)力，其承載著的實(shí)體內(nèi)涵就是相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，這意味著有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)稱、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。

可見憲政制度下“有限政府”是法治的要求，而依法行政是實(shí)現(xiàn)“有限政府”的法制保障。結(jié)合我國(guó)已有的法律規(guī)定，對(duì)本文涉及的地方政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的法律定位，可以從基本的質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面來(lái)作出界定：從質(zhì)的規(guī)定性看，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，所以地方政府不具備民商法學(xué)意義上或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的利益主體地位，其取得和行使的行政權(quán)力是一種公權(quán)力，必須而且只能運(yùn)用于公共利益、國(guó)家利益的服務(wù)，而不得用于追逐地方政府機(jī)關(guān)及政府工作人員自身私利益的最大化，從量的規(guī)定性看，地方政府機(jī)關(guān)及其取得、行使的行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)按“有限政府”模式，按依法行政的要求，嚴(yán)格地受到憲法和法律的約束，必須按職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等基本法學(xué)原則來(lái)運(yùn)行。

二

比照上述法學(xué)理論，具體到招商引資這一環(huán)節(jié)上，實(shí)踐中就相去甚遠(yuǎn)。由于地方政府產(chǎn)生了“利益主體”和“權(quán)力主導(dǎo)”這種法學(xué)意義上的意識(shí)錯(cuò)覺，由此形成了地方政府“利益主體化權(quán)力主導(dǎo)型模式”（文中簡(jiǎn)化表達(dá)為“兩主模式”），并已在實(shí)踐中導(dǎo)致了法學(xué)意義上的災(zāi)難性局面。

多年來(lái)，招商引資工作體系通常的情形是，地方政府一方面組建專職的招商機(jī)構(gòu)，另一方面在政府所能覆蓋的所有行政體系內(nèi)均下達(dá)招商引資任務(wù)（許多地方甚至將黨委、人大、法院、檢察院也納入其中），由此形成政府主導(dǎo)、行政推動(dòng)的“全員招商”體系。在實(shí)踐中，究其內(nèi)部可見兩個(gè)基本特征：一是政府利益主體化。上級(jí)的招商引資指標(biāo)作為主要指標(biāo)甚至是首要指標(biāo)下達(dá)后，立即成為政府各部門政績(jī)考核的重要甚至首要指標(biāo)，不僅涉及到該部門的地位、利益，甚至直達(dá)政府官員個(gè)人的仕途變遷，已然形成至關(guān)重大的利益內(nèi)核。因此，地方政府在招商引資工作中，幾乎自然而然地產(chǎn)生了對(duì)利益追逐的意識(shí)，進(jìn)而在其他因素的綜合作用下就催生形成了政府成為利益主體的這種法學(xué)意義上的錯(cuò)覺。政府由此當(dāng)然地成為招商引資方的談判主體，而所謂“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”只是為政府強(qiáng)力介入并構(gòu)筑一方談判主體找的“說(shuō)法”而已。企業(yè)即使有招商引資愿望，相對(duì)于手握巨大行政權(quán)力的政府團(tuán)隊(duì)則微不足道，故招商引資談判實(shí)際上在投資者和地方政府之間進(jìn)行，政府的利益主體意識(shí)自然外化為政府成為談判主體。二是行政權(quán)力主導(dǎo)型。這是利益主體化的必然衍生的運(yùn)行表現(xiàn)，這種主導(dǎo)力是由政府的強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)力決定的，自居于談判主體地位的政府及政府官員在招資引資指標(biāo)化數(shù)量化的巨大行政壓力和利益激勵(lì)下，將行政公權(quán)力如何運(yùn)用于最大可能迎合投資方的需要，主導(dǎo)了政府整個(gè)思維走向。而投資方也對(duì)地方政府行政權(quán)力的“含金量”也展開追逐，于是在政府提供給投資者的“投資環(huán)境”中，以行政權(quán)力的主導(dǎo)性運(yùn)用而創(chuàng)造的“政策法律資源”成為重要的甚至是首要的部分。這樣，行政權(quán)力在主導(dǎo)了政府思維的同時(shí)，也在很大程度上對(duì)整個(gè)招商引資工作產(chǎn)生了導(dǎo)向性影響，至此招商引資形成“利益主體化權(quán)力主導(dǎo)型模式”。

上述意識(shí)錯(cuò)覺以及相應(yīng)“兩主模式”的產(chǎn)生，中國(guó)數(shù)千年積淀的“皇權(quán)”、“官本位”等思想文化無(wú)疑是重要原因之一，而從我國(guó)體制改革以來(lái)的歷史看，更為原舊體制下“全能政府”的歷史怪胎。我國(guó)“全能政府”曾經(jīng)以一種絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)統(tǒng)治了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)。到體制改革開始，整個(gè)國(guó)家面臨的當(dāng)務(wù)之急是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，雖然改革以商品經(jīng)濟(jì)為藍(lán)本，但在百?gòu)U待興的歷史局面下，沒有現(xiàn)成的市場(chǎng)機(jī)制方面的基礎(chǔ)，甚至連堪當(dāng)其任的合理主體都沒有，即理應(yīng)作為市場(chǎng)行為主體和利益主體（如企業(yè)）的載體也沒有，國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式生存了幾十年，卻完全不具備承載歷史使命，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的基本素質(zhì)和模樣，政府因此“責(zé)無(wú)旁貸”，行政作用力機(jī)制在當(dāng)時(shí)確實(shí)幾乎是唯一的選擇。其后的事實(shí)證明，由于行政作用力機(jī)制先天具有貫徹力強(qiáng)、運(yùn)作效率高的特點(diǎn)，并且為組織者熟悉（在市場(chǎng)運(yùn)作方面的無(wú)知無(wú)能此時(shí)并不十分重要），然后在不同階段不同程度導(dǎo)入商品經(jīng)濟(jì)理念和市場(chǎng)利益機(jī)制之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)爆發(fā)出了驚人的能量?？陀^地說(shuō)，各地方政府30年來(lái)的招商引資工作既是當(dāng)時(shí)歷史的必然選擇，又確實(shí)起到了“救急”即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)作用。但與此同時(shí)，一整套旨在強(qiáng)化政府行政系統(tǒng)運(yùn)行來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制（包括利益內(nèi)核的設(shè)定），并運(yùn)用行政權(quán)力達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的的模式，就自然地被普遍接受甚至奉為經(jīng)典。政府及政府官員的“政府利益主體”及“行政權(quán)力主導(dǎo)”的意識(shí)錯(cuò)覺由此而產(chǎn)生。

這種招商引資“兩主模式”的作用力，在一個(gè)法制嚴(yán)重缺位的歷史背景下，是極其危險(xiǎn)的。其本身就包含了一個(gè)深刻的邏輯悖論：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)展和發(fā)達(dá)，就愈需要弱化行政機(jī)制的作用，而在這種背景下，行政機(jī)制一旦被弱化，卻必然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的萎縮和停滯，因此，行政權(quán)力在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，又在窒息和扼殺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原生具有的生命力。就本文關(guān)注的招商引資“兩主模式”，至少已在包括并不限于如下幾個(gè)方面造成了突出問題：在稅收方面制造了紊亂，種種合法性令人生疑的“減免”、“返還”被公開示人的同時(shí)，稅法“按實(shí)征收”的基本要求，被實(shí)際上操作成了“按需征收”，稅務(wù)部門只需要﹑企業(yè)也只要幫助其完成稅收目標(biāo)任務(wù)即可，而這一稅收計(jì)劃目標(biāo)往往就是地方政府充分考慮了投資者的預(yù)期之后的產(chǎn)物；對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生惡性干擾，地方政府重成交輕后果，“梯度承接”更成為捷徑思路，一些嚴(yán)重破壞環(huán)境的，甚至在發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）受到法律禁止或限制的產(chǎn)業(yè)，卻在引進(jìn)時(shí)大開“綠燈”，引進(jìn)后又按承諾放任其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加劇自然環(huán)境的惡化；造成國(guó)土資源的濫用和浪費(fèi)，并成為國(guó)有資產(chǎn)非法流失的巨大缺口。土地資源所蘊(yùn)含巨大市場(chǎng)利益，成為地方政府的籌碼，囤積土地、非法買賣、轉(zhuǎn)讓“黑地”、“以租代征”、“低地價(jià)”甚至“零地價(jià)”等，不一而足。

同樣嚴(yán)重甚至更令筆者擔(dān)憂的則是其社會(huì)性后果：一是政府權(quán)力尋租和腐敗滋生。在冠以“招商引資”之名后，政府及政府官員手中的行政權(quán)力能夠輕易突破法律約束而具備了更高的含金量，這自然成為“惠賄雙贏”權(quán)錢交易的物質(zhì)基礎(chǔ)，但在“招商引資”成交率幾乎成為壓倒一切的主題的背景下，這種權(quán)力尋租和腐敗行為，可以大行其道卻更難受到上級(jí)、法律、媒體，甚至當(dāng)?shù)毓姷年P(guān)注和追究。二是社會(huì)法制環(huán)境灰色化。投資者與地方政府“成交”之后，企業(yè)為政府違法“優(yōu)惠”而竊喜，但自知法律上的安全性完全不清晰，始終如劍懸頭頂；違法的招商引資行為，雖然有益于完成招商引資指標(biāo)，但自知違法，政府機(jī)關(guān)及官員也面臨由此帶來(lái)的巨大法律風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生重大變故，雙方都立即就會(huì)“裸露”在法律面前，輕則“得不償失”，重則完全可能導(dǎo)致滅頂之災(zāi)。

毋庸諱言，正是在“兩主模式”的強(qiáng)力推動(dòng)下，結(jié)合我國(guó)法制建設(shè)方面尚未完善改革的沉疴，至今在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中已然產(chǎn)生了許多的嚴(yán)重后果，在立法、執(zhí)法、司法諸環(huán)節(jié)也造成嚴(yán)重混亂，筆者言之“法學(xué)意義上的災(zāi)難性局面”絕非危言聳聽。當(dāng)前嚴(yán)重的諸多問題，絕大部分都并非“無(wú)法可依”，問題的關(guān)鍵在于這些法律對(duì)地方政府的真正約束被嚴(yán)重弱化甚至掙脫了。其具體表現(xiàn)為：

首先，立法權(quán)的濫用。法律授予了地方政府的立法權(quán)，但這應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的限度之內(nèi)。許多“優(yōu)惠政策”都有違反法律優(yōu)位和法律保留原則的違法制作，而且就是沖著法律約束而來(lái)的。由于招商引資已經(jīng)演繹成了地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，在初期的“資源豐富”、“交通便利”、“人杰地靈”、“歷史悠久”之類的喧囂之后，地方政府似乎感到這在競(jìng)爭(zhēng)中并未構(gòu)成優(yōu)勢(shì)，而且“同質(zhì)化”嚴(yán)重，所以自然轉(zhuǎn)向自己手中的行政權(quán)力，對(duì)其進(jìn)行“創(chuàng)新”和“挖潛”，正是在一輪又一輪的追逐攀比中，“有限政府”的理念更是蕩然無(wú)存，各種違法制作的紅頭文件卻紛紛出臺(tái)，并成為地方政府招商引資的最大賣點(diǎn)和行政依據(jù)。

其次，執(zhí)法的松弛弱化。這種狀況在現(xiàn)實(shí)中最為復(fù)雜。為了“提供寬松環(huán)境”，除少數(shù)地方敢于明文規(guī)定違法限制執(zhí)法之外，絕大部分地方采取的是五花八門的 “變通方式”。其基本運(yùn)行特點(diǎn)是建立在一種“只可意會(huì)”的“信任”之中：政府內(nèi)部上下級(jí)之間、執(zhí)法部門與企業(yè)之間，遵循“點(diǎn)到為止”的規(guī)則，大量的違法行為就在這種狀況下被縱容了。必須看到這種狀況是非?？膳碌?，這也是本文前面提及社會(huì)法制環(huán)境灰色化及企業(yè)、政府機(jī)關(guān)及官員擔(dān)負(fù)法律風(fēng)險(xiǎn)的最大“黑洞”。“負(fù)罪”狀態(tài)中的企業(yè)不僅必須花成本千方百計(jì)和執(zhí)法者“保持友誼”，而且在與政府發(fā)生利益沖突的時(shí)候，更多的只能服從，無(wú)法與執(zhí)法者平等對(duì)恃。政府機(jī)關(guān)內(nèi)部也會(huì)殫精竭慮顧及于各自的法律風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)法工作因此成為“高危職業(yè)”。一旦“出事”，政府官員上下級(jí)之間、政府官員與企業(yè)老板之間，出于自保，必定會(huì)產(chǎn)生許多背叛、失信、攻擊，社會(huì)風(fēng)氣及人際關(guān)系也相應(yīng)變得非常陰暗。這都是因?yàn)橐粋€(gè)嚴(yán)重的偏差：政府的行政權(quán)力和責(zé)任與義務(wù)都是剛性的，而剛性的義務(wù)概念被地方政府有意無(wú)意地偷換成為“權(quán)利”，竟然在手握剛性權(quán)力的同時(shí)卻在義務(wù)方面注入了彈性，在與投資者的關(guān)系中體現(xiàn) “意思自治”。

第三，司法的傾斜。司法環(huán)境是法律環(huán)境中最集中的表現(xiàn)。我國(guó)憲法及有關(guān)組織法和訴訟法對(duì)司法公正等方面都有明確規(guī)定，但在地方政府招商引資環(huán)節(jié)中，行政權(quán)力已經(jīng)成為對(duì)司法公正的最大威脅。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在理論界屢遭詬病的行政與司法的關(guān)聯(lián)關(guān)系，本就在體制上難以保證司法的獨(dú)立、公正。這種病灶在“招商引資”的強(qiáng)勢(shì)壓迫下，表現(xiàn)得尤為突出，司法機(jī)關(guān)在法律之外甚至法律之上，必須考慮“營(yíng)造良好的投資環(huán)境”，甚至其本身就有招商引資任務(wù)，司法公正從何言起？盡管司法權(quán)依法應(yīng)受到監(jiān)督機(jī)關(guān)（如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)）的監(jiān)督，但實(shí)踐中這種監(jiān)督也往往被置于招商引資需要的框架內(nèi)，自身也“被拖下了水”，這種監(jiān)督自然難以寄予厚望了。于是，不少地方社會(huì)法治秩序因此而紊亂，投資者（企業(yè)）在法律上的地位也被分出三六九等，甚至產(chǎn)生一些享有“治外法權(quán)”的群體或個(gè)人。

三

根據(jù)本文前面陳述的法學(xué)原理及現(xiàn)實(shí)分析，可以看到地方政府在招商引資環(huán)節(jié)中表現(xiàn)出來(lái)的“利益主體”和“權(quán)力主導(dǎo)”是一種法學(xué)意義上的意識(shí)錯(cuò)覺，這種意識(shí)錯(cuò)覺外化而成的“兩主模式”，不僅在實(shí)踐中具有很大的危險(xiǎn)性，而且也有悖于法學(xué)的基本原理。

（一）關(guān)于政府利益主體化

如前如述，地方政府作為國(guó)家的行政機(jī)關(guān)和地方同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，不具備民商法學(xué)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的獨(dú)立利益主體的法律地位，而當(dāng)層層下達(dá)全面鋪開的招商引資指標(biāo)，與政府機(jī)關(guān)的考核、官員個(gè)人仕途直接掛鉤之后，招商引資立即具有了強(qiáng)烈的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部為加強(qiáng)系統(tǒng)自身的管理、提高效能，設(shè)計(jì)以利益為內(nèi)核的激勵(lì)懲罰機(jī)制無(wú)可厚非，而這絕對(duì)不能超越法律的定位成為地方政府利益主體化及談判地位主體化的理由。由于歷史文化等原因，政府及政府官員辯識(shí)自身法定身份的意識(shí)和能力本身就非常有限，而重大利益直接強(qiáng)勢(shì)帶入以后，政府機(jī)關(guān)及政府官員更難恪守住作為公共行政主體、實(shí)現(xiàn)公共利益或國(guó)家利益的法定角色，產(chǎn)生自身就是“利益主體”的意識(shí)錯(cuò)覺幾乎就是必然的。

（二）關(guān)于政府權(quán)力主導(dǎo)型

由于有了利益主體定位的意識(shí)錯(cuò)覺，地方政府在其利益內(nèi)部性和最大化欲望的驅(qū)使下，自然產(chǎn)生了一脈相承的“權(quán)力主導(dǎo)”意識(shí)錯(cuò)覺，政府不僅認(rèn)為自己可以將法律授予的行政公權(quán)用于招商引資，而且還直接將其予以“權(quán)利化”以求得自身利益。為此不惜大規(guī)模運(yùn)用行政權(quán)力，而實(shí)際上，在我國(guó)《憲法》及法律中，并無(wú)對(duì)地方政府在招商引資方面的權(quán)力義務(wù)和責(zé)任方面的明文規(guī)定，而實(shí)踐中被作為“法律淵源”的諸多紅頭文件之類的東西，本質(zhì)上也多是違法制作，所以，地方政府在招商引資中使用的行政權(quán)力，在法理學(xué)上可謂來(lái)源不明，本質(zhì)上是一種濫用。政府在法理上具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，但這在實(shí)踐中的謬誤在于概念被偷換，“有限政府”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)作為公共利益的管理服務(wù)者而進(jìn)入，而且必須只能在職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等原則的約束下行使權(quán)力，而在權(quán)力主導(dǎo)意識(shí)錯(cuò)覺引導(dǎo)下的地方政府，則已然不是這應(yīng)有的合理合法的角色概念了。

“兩主模式”強(qiáng)力運(yùn)行，在實(shí)踐中，幾乎就演繹構(gòu)成了法學(xué)意義上的災(zāi)難性后果。然而由于招商引資的基本目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在實(shí)踐中，地方政府，也已經(jīng)將其作為輕蔑法律的理由。所以對(duì)其作出經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的本質(zhì)性判斷是絕對(duì)必要的，而且同樣重要的是對(duì)其真實(shí)經(jīng)濟(jì)效益作出評(píng)估，因?yàn)檫@都是法學(xué)分析乃至法律創(chuàng)設(shè)所必須的基本價(jià)值起點(diǎn)。

招商引資（或經(jīng)商投資）在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的終極涵義，是在盡可能大的范圍內(nèi)尋求或完成更合理的資源配置，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，這種配置應(yīng)當(dāng)主要依托市場(chǎng)（利益）機(jī)制來(lái)完成，其本質(zhì)上講是一種市場(chǎng)行為，行為主體即應(yīng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本單元主體，即企業(yè)（或其他形式的獨(dú)立利益主體），這種行為也理應(yīng)為企業(yè)行為，地方政府無(wú)論是法學(xué)意義上還是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上都不應(yīng)成為主體。

經(jīng)濟(jì)行為當(dāng)然以追求效益指標(biāo)為最高目標(biāo)，法律對(duì)此也是高度認(rèn)同。但是，當(dāng)?shù)胤秸故境鲆幌盗械慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)如GDP之類指標(biāo)，按照“結(jié)果說(shuō)明一切”的簡(jiǎn)單邏輯，來(lái)證明招商引資的豐碩成果時(shí)，甚至在證明法律成為“羈跘”時(shí)，“兩主模式”在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的謬誤實(shí)際上也并未消失。即使僅從效益評(píng)估的角度看，那些孤立的、縱向的比較而得出的“業(yè)績(jī)”，也是不準(zhǔn)確不科學(xué)的。任何經(jīng)濟(jì)資源要素，都會(huì)因其自然特性或價(jià)值而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出貢獻(xiàn)，所以對(duì)其在某種配置狀態(tài)下是否具有積極效能作陳述，意義并不大，更重要更科學(xué)的評(píng)定應(yīng)當(dāng)在如下兩個(gè)方面作出：（1）參與配置的諸經(jīng)濟(jì)要素的單元效能及組合效能是否發(fā)揮到最大化？即必須進(jìn)行機(jī)會(huì)成本的思考和評(píng)定，“少虧當(dāng)盈”的另一種表述為“少盈當(dāng)虧”，某種或某些資源價(jià)值沒能在某種配置狀態(tài)下釋放充分，這已經(jīng)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的浪費(fèi)和虧損。（2）特定配置的代價(jià)成本是否能控制到最小化？應(yīng)當(dāng)評(píng)定的不僅是直接經(jīng)濟(jì)成本，而且更主要的是宏觀社會(huì)成本代價(jià)，許許多多的社會(huì)成本都會(huì)最終轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)成本。

正是因?yàn)檫@些“輝煌業(yè)績(jī)”都缺失機(jī)會(huì)成本和社會(huì)成本的評(píng)審，甚至各資源要素的價(jià)格都是被扭曲了才強(qiáng)行形成的配置，它們極有可能就是今后花巨大的代價(jià)來(lái)進(jìn)行矯正的“欠債”。由于政府在行政機(jī)制下運(yùn)作，只需要對(duì)上級(jí)指標(biāo)單向地負(fù)責(zé)，所以對(duì)機(jī)會(huì)成本和社會(huì)成本的考評(píng)就自然被省略了?？陀^地講，這種考評(píng)在技術(shù)上要予以量化是極其困難的，但這正好是政府應(yīng)承擔(dān)的角色，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被淘汰之后，這種考評(píng)或控制就體現(xiàn)在法律（價(jià)值）之中，比如稅法、國(guó)土資源法、環(huán)境保護(hù)法諸法律，就在客觀上體現(xiàn)在更宏觀更長(zhǎng)遠(yuǎn)的層面上，對(duì)機(jī)會(huì)成本和社會(huì)成本的考評(píng)和控制，對(duì)社會(huì)﹑經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言是絕對(duì)必需的。這也許在考驗(yàn)著國(guó)家法律創(chuàng)設(shè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)智慧，但絕不是地方政府可以藐視的。而“兩主模式”下，地方政府正好就是通過(guò)拒絕法律來(lái)拒絕了這種考評(píng)控制，這就是筆者對(duì)那些“輝煌業(yè)績(jī)”嗤之以鼻的原因。由此可見，即使從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上看，在“兩主模式”下，政府也是在突破法律做著其不該做的事，而且沒有做好。

可見，地方政府在招商引資工作中表現(xiàn)出來(lái)的“利益主體”及“權(quán)力主導(dǎo)”意識(shí)，實(shí)在是一種法學(xué)意義上的錯(cuò)覺而已，而由此衍生的“兩主模式”在實(shí)踐運(yùn)行中，行政權(quán)力因違法使用而異常強(qiáng)大已成為普遍現(xiàn)象，而憲政制度要求的立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)其的制約則已異常弱小，這些已成為地方政府法學(xué)意義上的意識(shí)錯(cuò)覺運(yùn)行過(guò)程最典型的外部特征，不僅如此，它已經(jīng)在實(shí)踐中無(wú)視法律對(duì)社會(huì)﹑經(jīng)濟(jì)發(fā)展在宏觀上的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，這更是現(xiàn)代法學(xué)理論不能接受的。

四

如前所述，政府本身的確具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)和功能，政府機(jī)關(guān)管理者制定并實(shí)施以一定利益為內(nèi)核的激勵(lì)懲罰機(jī)制的確也非常合理和必要，而且也不能排斥行政權(quán)力的運(yùn)用。但筆者注意到，在歐美及其它地區(qū)先進(jìn)國(guó)家卻并沒有因此而導(dǎo)致我國(guó)已然的嚴(yán)重局面。

按照我們對(duì)“招商引資”這一經(jīng)濟(jì)過(guò)程的理解，相對(duì)于歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，其同一或最為接近的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，其官方及理論界則更多地采用了“投資促進(jìn)”這一表述。即使有其他表述，但其實(shí)際運(yùn)行也基本上是按投資促進(jìn)來(lái)進(jìn)行的，這并非單純語(yǔ)義表述上的差別。

當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，投資促進(jìn)已是一種極為普遍的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，其中，表現(xiàn)出較高法治水準(zhǔn)且運(yùn)行效果較好的國(guó)家（地區(qū)）及其投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)組織，根據(jù)與政府的內(nèi)在關(guān)聯(lián)程度，可劃分為三種類型：一是政府直接設(shè)立，如美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，英國(guó)投資局等。二是受到政府資助或授權(quán)的民間經(jīng)濟(jì)團(tuán)體，如美國(guó)大量存在的商會(huì)、韓國(guó)的投資支援中心等。三是獨(dú)立于政府的各種專門從事咨詢服務(wù)的實(shí)體企業(yè)。這在發(fā)達(dá)國(guó)家已是存在并發(fā)展多年的行業(yè)，以純粹企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的模式，為投資者提供服務(wù)。

將先進(jìn)國(guó)家“投資促進(jìn)”與我國(guó)“兩主模式”招商引資對(duì)比，可以看出，二者都是通過(guò)政府的努力，通過(guò)政策、法律、財(cái)政、金融手段，當(dāng)然也包括行政權(quán)力的運(yùn)用，致力于改善、提升社會(huì)的企業(yè)生存環(huán)境和條件來(lái)提高投資者的投資意愿和信心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)本國(guó)或本地區(qū)的綜合實(shí)力以贏得競(jìng)爭(zhēng)。二者的根本差別是運(yùn)行中政府角色的法律地位迥然不同，“法定至上”是先進(jìn)國(guó)家“投資促進(jìn)”的最重要最基本的法學(xué)特征。這從“投資促進(jìn)”的語(yǔ)義表述上也可看出：政府居于旨在“促進(jìn)”的第三方位置，而這正是憲法制度下政府地位“法定至上”的正常表現(xiàn)。集中地體現(xiàn)在利益主體是與否和權(quán)力主導(dǎo)型是與否這兩個(gè)方面：

首先，在歐美先進(jìn)國(guó)家，政府不構(gòu)成一方利益主體，不充當(dāng)投資的授方或受方，而是作為法定的第三方角色，主要著力于創(chuàng)造公平、開放而透明的投資環(huán)境。比如在美國(guó)，對(duì)外國(guó)投資者沒有設(shè)立專門的法律，政府也奉行中立政策。其運(yùn)行保持了公共服務(wù)的基本定位，體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的尊重，即使政府也有促進(jìn)投資的宗旨或意愿，但在法定原則上，政府機(jī)關(guān)無(wú)法屈從于自身內(nèi)部性利益追求而將手中的行政公權(quán)力“權(quán)利化”，因?yàn)槠湫姓?quán)力在體制上受到立法、司法的嚴(yán)格約束。同時(shí)立法、司法、執(zhí)法諸部門不可能負(fù)擔(dān)投資促進(jìn)方面的指標(biāo)任務(wù)，相反卻必須嚴(yán)格地以法制的要求對(duì)投資促進(jìn)進(jìn)行監(jiān)督和控制。這也正是法治國(guó)家對(duì)政府角色的定位之體現(xiàn)。而在我國(guó)現(xiàn)有兩主模式的招商引資工作中，政府機(jī)關(guān)正是在自身利益主體化的驅(qū)使下，法律約束被行政權(quán)力以各種方式?jīng)_破了，為此才造成了前述災(zāi)難性局面。

其次，在歐美先進(jìn)國(guó)家，政府的行政權(quán)力在投資促進(jìn)環(huán)節(jié)中不具有主導(dǎo)型特征，而處于相對(duì)從動(dòng)的地位，以提供公共服務(wù)為基本內(nèi)容，即使涉及行政權(quán)力的運(yùn)用，也被法律規(guī)定限制于這一范疇。政府即使有意在某些方面放松管制以促進(jìn)投資，也必須從合法性環(huán)節(jié)入手，一切都必經(jīng)在嚴(yán)格的法律（包括實(shí)體內(nèi)容和程序?qū)彾ǎ┑目蚣軆?nèi)進(jìn)行。而在我國(guó)招商引資模式下，政府雖然對(duì)投資者并無(wú)法律意義上的支配權(quán)，但卻因可以輕而易舉突破法律界限運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)迎合投資者，這使行政權(quán)力的濫用不可避免。如果說(shuō)產(chǎn)生這種權(quán)力主導(dǎo)意識(shí)錯(cuò)覺的過(guò)程在于地方政府本身，那么，中國(guó)法律沒能夠有效地抑制住這種錯(cuò)覺的外化運(yùn)行，則就不得不說(shuō)是中國(guó)法制建設(shè)自身的悲哀了。

五

筆者無(wú)意全盤否定我國(guó)當(dāng)前地方政府招商引資工作，全球各國(guó)投資促進(jìn)進(jìn)行得如火如荼，就說(shuō)明了其重要性和必要性。但“兩主模式”的招商引資工作亟需按照法治要求進(jìn)行規(guī)范，這已經(jīng)成為不爭(zhēng)之實(shí)。為此應(yīng)從如下兩個(gè)層面來(lái)實(shí)施。

首先，必須把招商引資還原于其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場(chǎng)本性，把市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)與完善作為頭等大事來(lái)抓?，F(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制和體制，要承載起應(yīng)有的資源配置功能的能力還很弱，這一方面為政府的介入提供了理由和需求，而同時(shí)產(chǎn)生著政府“幫倒忙”的危險(xiǎn)。所以，建立和完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，是解決當(dāng)前招商引資現(xiàn)存偏差的根本立足點(diǎn)。

然而，市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)與法制建設(shè)是互為條件，相互制約和相互促進(jìn)的。我國(guó)目前招商引資工作造成的惡果無(wú)不與法制缺陷和缺失有直接的關(guān)系。“兩主模式”源于地方政府內(nèi)部性利益沖動(dòng)，根本上解決這個(gè)問題涉及包括政治體制在內(nèi)的綜合改革，這已不是本文有意研究的范圍，僅從當(dāng)前法治的要求而言，必須做到的就是強(qiáng)化立法和司法對(duì)行政權(quán)力的剛性制約，“有限政府”的本質(zhì)才能得到固化和體現(xiàn)。而且正因?yàn)椤皟?nèi)部性利益沖動(dòng)”的解決尚待時(shí)日，“外部性法律強(qiáng)壓”更成為當(dāng)務(wù)之急。

其次，具體到當(dāng)前如何在招商引資工作中，可以如下幾方面抓起：一是從思想上、認(rèn)識(shí)上重新定位。盡管上述意識(shí)錯(cuò)覺以及其外化運(yùn)作的“兩主模式”有其產(chǎn)生的歷史客觀性，但是時(shí)至今日，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)已然發(fā)生了巨大和深刻的變化，根據(jù)這些變化，在學(xué)習(xí)教育的同時(shí)，首先就要立足于加強(qiáng)法治建設(shè)，建立政府招商引資工作展開的合法性平臺(tái)，使地方政府準(zhǔn)確辯識(shí)自身在新的歷史條件下的身份和權(quán)限的合法性，并與此相符地行使其行政權(quán)力。

二是在組織模式方面，改變現(xiàn)有政府設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，同時(shí)全員動(dòng)員的格局而著重于創(chuàng)新招商引資社會(huì)體系，培育中介組織，專業(yè)性與企業(yè)自主性合一的招商市場(chǎng)，在運(yùn)作過(guò)程上，逐漸弱化行政色彩?？蓞⒄障冗M(jìn)國(guó)家投資促進(jìn)方面的成熟做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，大力培育專業(yè)性社會(huì)中介組織，使招商引資工作社會(huì)化、市場(chǎng)化、公開化，從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)招商引資活動(dòng)介入由直接向間接，由微觀向宏觀，由行政向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型。

三是調(diào)整中央地方的權(quán)力和利益分配格局，使行政考評(píng)指標(biāo)科學(xué)化和合法化，以弱化本文所述意識(shí)錯(cuò)覺的引導(dǎo)力。一方面，抑制地方政府單純追求GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的沖動(dòng)。多年來(lái)已經(jīng)實(shí)行的中央地方財(cái)政“分灶吃飯”，客觀上使所有地方政府都面臨巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，形成（地方）政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，中央為從全局掌控出發(fā)，作過(guò)些努力，如擴(kuò)大垂直管理的范圍，并似乎還有擴(kuò)大的趨勢(shì)，旨在弱化地方政府對(duì)執(zhí)法的影響，但畢竟仍然限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部配置的有限調(diào)整，而不是從法治完善的角度來(lái)控制，故地方政府及地方政府官員，在作為“利益主體”的超強(qiáng)意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行的擴(kuò)張面前作用大打折扣。另一方面，弱化招商引資作為政府考評(píng)、影響官員個(gè)人前途的地位。正是在這兩者交叉作用下，無(wú)論地方政府機(jī)構(gòu)還是地方政府官員，都不可避免地對(duì)招商引資本身產(chǎn)生了利益渴求，這種利益機(jī)制形成后，政府或官員自然產(chǎn)生了利益主體意識(shí)錯(cuò)覺。

四是工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，把緊盯投資者的眼光轉(zhuǎn)移到營(yíng)造區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制培育和法制環(huán)境優(yōu)化上來(lái)，把真正更多地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，作為法治政府、有限政府的目標(biāo)，變與投資商談判為主為以提供更多更好的公共服務(wù)為主。