文/禚明亮（中國社會科學院研究生院，北京102488）

中國行政管理體制改革與中國特色社會主義行政文化的構(gòu)建需要吸收和借鑒世界其它國家的有益經(jīng)驗和教訓。印度作為前殖民地國家、后起的發(fā)展中國家、“金磚四國”之一，在諸多方面與中國有著類似的地方。毛澤東同志曾經(jīng)說過，印度“過去的命運和將來的道路和中國有許多類似之點”。本文試圖對印度傳統(tǒng)行政文化弊端和具體措施進行分析，其經(jīng)驗與教訓或許能為中國行政文化的構(gòu)建提供某些啟示。

一、何謂“行政文化”

“行政文化”這一概念的提出最早得益于美國著名政治學者加布里埃爾·阿爾蒙德和西德尼·維巴于1963年出版的一本具有劃時代歷史意義的著作——《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主》。在書中，阿爾蒙德和維巴不僅給出了政治文化的經(jīng)典概念，還對政治文化研究領(lǐng)域的基本框架進行了明確界定，這就使得其后的比較政治學者基本上沿用了《公民文化》中的概念定義和研究領(lǐng)域，即使有所改變，也多是在其基礎(chǔ)上進行的創(chuàng)新和發(fā)展。由于行政文化是政治文化的一個子范疇，因此該書對“行政文化”這一概念的提出和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。行政文化是與行政管理密切相關(guān)的，在行政管理過程中形成的、具有一定穩(wěn)定性和身特點的一種文化形態(tài)，“行政文化是文化的一個組成部分。它與國家行政體系相關(guān)，包括人們行政行為的態(tài)度、信仰、感情和價值觀，以及人們所遵循的行政方式和行政習慣等”［1］，行政文化通過行政行為、行政心理、行政體制對任何特定的社會行政活動都產(chǎn)生著復雜、潛在、多樣的影響。

中國共產(chǎn)黨歷來高度重視行政管理體制改革。在黨的十七大報告中，正式將“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務型政府”確立為未來工作的重點。胡錦濤總書記在中共中央政治局2008年2月23日第四次集體學習時強調(diào)，建設(shè)服務型政府是堅持黨的全心全意為人民服務宗旨的根本要求，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設(shè)的重要任務。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議于2008年2月27日通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，強調(diào)深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性，提出轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府機構(gòu)改革，加強依法行政和制度建設(shè)。黨的十八大報告指出，行政體制改革是推動上層建筑適應經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。行政文化是政治文化的重要組成部分，研究中國行政管理體制改革與建設(shè)必須重視對行政文化的分析和研究，吸收與借鑒世界其它國家的優(yōu)秀經(jīng)驗，也顯得尤為重要。

二、印度傳統(tǒng)官僚主義行政體制：弊端與改革

隨著殖民體系的瓦解，印度等第三世界國家（包括中國）在國際舞臺上逐漸嶄露頭角，這些國家面臨著共同的難題是饑餓、貧窮、失業(yè)、文盲、社會不公平等，因此這些國家所面臨的首要任務是依靠中央政府的力量來逐步解決這些問題，在這一過程中中央的權(quán)力相對加強、地方的權(quán)力得到削弱，大多形成了官僚主義的行政體制。隨著傳統(tǒng)行政體制弊端的逐漸增多、人們權(quán)力意識的增強，這種中央統(tǒng)管式的體制不斷遭到人們的質(zhì)疑。1929年,英國高等法院首席法官G·休厄特勛爵所發(fā)表的《新專制》一書，就將這種“無所不包、無所不在、無所不知的體制”稱為“新專制”。

（一）印度官僚主義行政體制的弊端

印度中央統(tǒng)管式的體制無法有效地回應人民群眾的要求、愿望和期盼。將自己視為公眾利益的自我欽點的保護人和解釋者。雖然這種體制中的成員是拿公共財政去為民做事，但卻自我感覺是為人民謀福利。印度這種行政體制的表現(xiàn)不是作為一種服務者，而更像是一個統(tǒng)治階級，其行為方式充滿了貴族氣派、孤傲主義和壓迫性。這種體制過多第強調(diào)“按程序辦事”，效率不高。

印度行政機構(gòu)中的人員逐年增多，嚴重影響了組織力量和行政效率。1958年，英國歷史學家、政治學家西里爾·諾斯古德·帕金森（Cyril Northcote Parkinson）通過長期調(diào)查研究，出版了《帕金森定律》(Parkinson's Law)一書。帕金森經(jīng)過多年調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)一個人做一件事所耗費的時間差別如此之大。在行政管理中，行政機構(gòu)會像金字塔一樣不斷增多，行政人員會不斷膨脹，每個人都很忙，但組織效率越來越低下。這條定律又被稱為“金字塔上升”現(xiàn)象。

在民主國家里，行政辦事人員理應成為人民的公仆，為人民服務。而事實上，印度公務員倒成了人民的主人。他們的工作不是為了滿足人民群眾的利益和愿望，卻藐視或無視人民的意見和利益。在工作中，他們嚴重脫離群眾，忙碌于自我利益、裙帶關(guān)系和徇私枉法。

政治腐敗是造成印度腐敗現(xiàn)象嚴重的主要原因。印度腐敗現(xiàn)象如此之嚴重，有人甚至戲稱“之所以誠實辦事，是由于缺少去腐敗的機會”。行政人員依附于各政治派別，難以做到公正。按理講，政府行政人員應當保持政治上的中立，應當按照憲法、人民和國家發(fā)展的要求來開展自己的工作，不能依附于任何政黨、領(lǐng)袖或意識形態(tài)，在政治上保持不偏不倚。而事實上，在印度，出現(xiàn)了所謂的“政治官僚主義”。行政人員嚴重政治化，為了獲得利益，不惜與某些政治領(lǐng)袖結(jié)盟。他們完全根據(jù)官員們的意愿來調(diào)整自己的立場。他們只為那些欣賞自己的官員們提供政策建議，不惜一切代價取悅這些官員，以保證自己的位置。有人指出，這是用“印度調(diào)整服務”取代了“印度行政服務”。

官僚主義作風將印度政府的工作撕裂成彼此獨立的部分，每個部分追逐自己的需要而沒有恰當?shù)靥幚砗门c其它部分的關(guān)系?？赡艿慕Y(jié)果是，這些分離的部分認為自己就是一個獨立的單位，滿足在自己的小王國里，最終導致自生自滅。印度官僚主義行政體制很大程度上以現(xiàn)有地位為導向，愛好傳統(tǒng)，主張保守主義，抵制改革和創(chuàng)新。

印度官僚主義行政體制形成了印度獨特的行政文化，其主要特征包括傲慢、重人情、徇私、自我滿足、政策懈怠、受規(guī)則與規(guī)定的嚴重束縛、缺乏首創(chuàng)性、無視人性、目光短淺、對民主制度和民主進程冷漠等等。事實上，世界上許多發(fā)展中國家的行政體制都或多或少地帶有這些弊端，雖然在這些國家里，上述種種弊端不斷遭到人們的譴責和批判，但這已經(jīng)成為它們行政文化的一部分。

（二）印度行政體制改革的目標與主要措施

印度行政體制改革的目標是增強行政體制的責任性、回應性、開放性、透明性、人民性與發(fā)展性。自上個世紀90年代以來，印度政府采取了多項措施來實現(xiàn)上述改革目標，其中包括制定公民憲章、保證信息權(quán)利、社會審計、電子政務、反腐和凈化行政系統(tǒng)、迅速有效的申訴解決制度、賦予地方更多的權(quán)力等。

其中最重要的一條措施是落實《信息權(quán)利法案》。印度國會通過了《印度信息權(quán)利法案(2005）》，此法案通過建立中央信息委員會和州立信息委員會，保障公眾對權(quán)力部門控制的信息的獲取權(quán)利，以加強權(quán)力機構(gòu)工作的透明度和可靠性。2005年6月15日起開始實施。該法案保證人們能夠容易地查看政府工作的各種信息，有效地避免了腐敗和暗箱操作，能夠保證行政工作的透明度。正如印度學者所指出的，“所有公民都有權(quán)利獲得政府掌握的信息，信息對于公民來保護和實現(xiàn)其基本權(quán)利是至關(guān)重要的。從更廣泛的意義上講，獲得信息的權(quán)利是一種有力的工具，可以用來打破長期存在于公民與政府之間的秘密城墻?！保?］

另外一項措施是引入“公民憲章”概念?！豆駪椪隆肥怯Ｊ攸h領(lǐng)袖梅杰于1989年上臺執(zhí)政以來在行政改革方面所采取的重要措施。1991年7月，英國政府以白皮書的形式提出“公民憲章”，要求公共部門明確制定顧客可期得到公共服務的質(zhì)量和水準的文件，并聲明承諾保證達到這些服務標準。目前，制定和執(zhí)行公共服務的“憲章”，已經(jīng)成為歐洲國家公共部門改革的共同趨勢，印度也引入了這一先進制度。各種機構(gòu)和服務部門將出版發(fā)行它們的憲章。出版這些憲章旨在迅速地提供公共服務、保持服務質(zhì)量和提供某些服務賠償。公民憲章的規(guī)劃一開始就大張旗鼓地進行。公民憲章確定了六項原則：發(fā)布服務的規(guī)則標準；透明和信息公開；公民的選擇與咨詢建議；提供服務要對公民友好；當事情出錯時可以糾正；提供服務要“物有所值”。聯(lián)邦政府一些部門、機構(gòu)和組織當中有115個公民憲章；邦政府的機構(gòu)和組織也制定了650多個公民憲章［3］。很明顯，這一制度的引進將保證信息能夠傳播到廣大人民群眾中去，并監(jiān)督和反饋行政部門的不當影響。根據(jù)這一精神要求，印度成立各種各樣的公共申訴機制，如“消費者論壇”、“地區(qū)申訴委員會”等等。這些組織的設(shè)置將促使公務員更加負責任地工作?！坝《?997年的改革行動計劃要求在每一個政府組織內(nèi)部建立一個“公眾投訴辦公室”，這也是改革中的重要機構(gòu)設(shè)置。在印度中央政府層面有兩個與投訴有關(guān)的機構(gòu)：一個是人事、公眾投訴和退休金部 (Ministry of Personnel，Public Grievances and Pensions)下屬的行政改革與公眾投訴局，負責制定印度政府部門、機構(gòu)和組織的投訴體系制度化的指導原則，而不涉及對具體投訴的處理；另一個是中央政府內(nèi)閣秘書處下設(shè)的公眾投訴總局，作為一個對冤情和投訴調(diào)查的機構(gòu)，主要針對那些在內(nèi)部機制和行政當局中沒有得到伸冤的投訴者，主要負責保障對冤情處理的公平、客觀和公正［4］。

印度政府建立了明確責任、提高效率、功績評判的一套評價體系，具體制定了一份詳細的任務清單，由印度行政服務人員來完成。不僅對于行政人員職位升遷，而且對于他們是否留任的考核都要依靠他們是否提供了滿意的服務產(chǎn)品為依據(jù)。他們的能力、態(tài)度和個人品質(zhì)都被列為考察的范圍之內(nèi)。

印度政府還建立了一套社會審計制度。印度政府認為印度是一個民主國家，人民是國家的主人。行政機構(gòu)的設(shè)置就是為了為民眾服務。因此，每一位國家的主人查閱公務員的賬目、維持公務員的責任心就是一項基本義務。社會審計或公共審計制度的制定就是以此為目標的。民眾使用信息權(quán)利法案獲得行政人員工作的具體細節(jié)，將這些信息記錄與他們的現(xiàn)實表現(xiàn)相比對。這就給行政人員帶來了極大的公共壓力，使他們不敢做出錯誤的政策。

印度政府還成立了“第二屆行政改革委員會”以規(guī)范國內(nèi)的公共行政改革，其中公民服務改革占有優(yōu)先位置。印度第二屆行政改革委員會針對政府中的無效率、回應性低、公共服務較差等問題，關(guān)注行政改革的很多領(lǐng)域。這一屆行政改革委員會到目前共提交了15個改革報告，提出了許多行政改革的重要建議，內(nèi)容涉及到落實和保障公民信息權(quán)利、促進農(nóng)村就業(yè)、公共倫理、地方治理、人事管理、電子政務建設(shè)、組織機構(gòu)調(diào)整等。其中提出的很多較為重要的建議都被政府采納，對于改善行政系統(tǒng)、提高行政能力、加強政府治理等方面都發(fā)揮了重要作用。

此外，印度政府還積極推廣電子政務的應用和發(fā)展。印度政府在第十個五年計劃中撥出4．92億美元的預算用來發(fā)展電子政務。在此基礎(chǔ)上，印度制定了國家電子政務計劃(2003—2007)，不過該計劃直到2006年5月才得到內(nèi)閣批準。政府推行的國家電子政務計劃試圖全面奠定電子政務建設(shè)的基礎(chǔ)并為印度電子政務長期快速發(fā)展提供推動力。為執(zhí)行這個計劃，要求每個政府部門把預算的2%用于發(fā)展電子政務。在行政管理中應用計算機和互聯(lián)網(wǎng)將有利于提高行政者的透明性、責任性、開放性、回應性和發(fā)展性，有可能改變印度的行政文化，將使得“善治”的概念演變?yōu)椤半娮觾?yōu)秀”、“電子有效”和“電子有力”的政府。

三、印度行政文化構(gòu)建給中國的方法論啟示

（一）依據(jù)中國國情、政情，建立中國特色行政文化

雖然印度和中國有很多相似之處，本文也對自上個世紀90年代以來印度的行政制度改革和行政文化構(gòu)建的弊端和改革措施進行了簡要梳理，目的不是將這些經(jīng)驗或教訓生搬硬套到中國，而是要啟發(fā)我們從自身國情出發(fā)，探討和研究一套符合中國國情的行政文化，這是我們從事中國特色行政文化研究的基本指導方針。但絕不拒絕從優(yōu)秀做法中汲取有益經(jīng)驗，為我所用。如完善申訴機制、推進政務公開和電子政務的發(fā)展等。本文認為中國特色行政文化的構(gòu)建需要堅持三個原則：第一，馬克思主義實事求是的方法論原則，即要把中國特殊的國情和政情，作為我們觀察和思考中國特色行政文化構(gòu)建的基礎(chǔ)；第二，從群眾中來到群眾中去的群眾路線。馬克思認為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是物質(zhì)財富和精神財富的創(chuàng)造者，中國特色行政文化的構(gòu)建離不開廣大人民群眾的歷史主體性和實踐首創(chuàng)性；第三，要有宏大廣闊的國際視野，甄別借鑒的敏銳眼光。印度傳統(tǒng)的官僚主義行政體制的某些弊端在中國的表現(xiàn)亦比較明顯，我們在構(gòu)建中國特色行政文化的過程中要采取措施有效地規(guī)避這些弊端帶來的風險，嘗試從根本制度上鏟除這些弊端產(chǎn)生的根源。由于長期受傳統(tǒng)文化的影響以及現(xiàn)實制度的不完善，這應當是一個漫長的過程，我們絕不能期望畢其功于一役。

（二）豐富中國行政管理實踐、完善行政制度體系建設(shè)是建構(gòu)中國特色社會主義行政文化的理論基礎(chǔ)和制度根基

中國特色社會主義行政文化的建構(gòu)必須以中國特色社會主義政治建設(shè)實踐為根本理論來源，且是唯一的來源。這里就牽扯一個如何豐富實踐，如何進行制度建設(shè)的問題。我們認為要解決這個問題，必須首先解決包括中國特色行政文化如何真實地反映中國行政實踐、中國特色行政文化如何體現(xiàn)一個社會主義國家的行政特質(zhì)、中國特色行政文化是否先進，是否成熟的評價標準是什么等問題。本文著重從方法論原則談點啟示，至于具體豐富和完善的措施，還需要學術(shù)界進一步研究。

（三）堅持人民主體地位是建構(gòu)中國特色社會主義行政文化的價值論原則

科學發(fā)展觀的核心是以人為本，中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)“五位一體”的建設(shè)都要堅持以人為本的價值尺度和方法論原則。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話中,胡錦濤要求:“每一個共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置,尊重人民主體地位,尊重人民首創(chuàng)精神”。胡錦濤在黨的十八大報告中再次強調(diào)堅持人民主體地位。由此看出，堅持人民主體地位是我們黨和國家今后政治、經(jīng)濟和文化生活的重點，這為中國特色社會主義行政文化的構(gòu)建提出了價值方面的目標。因此，不管未來中國特色行政文化怎么建，路子怎么走，堅持人民主體地位應當是我們堅持貫徹始終的價值論原則。

［1］李炳炎.當代中國行政文化亟待重構(gòu)［J］.學習月刊，2009（12下）

［2］加布里埃爾·阿爾蒙德和西德尼·維巴.公民文化——五國的政治態(tài)度和民主［M］.浙江人民出版社，1989.

［3］西里爾·諾斯古德·帕金森.帕金森定律.甘肅文化出版社，2004.

［4］M．Mohanty:India:Social Development Report 2010，Delhi:Oxford University Press，2010，160．

［5］孫彩紅.印度行政改革的主要舉措及啟示［J］.政治學研究，2011（06）