趙松林

（汝南幼兒師范學(xué)校，河南 駐馬店 463300）

工程移民作為一個(gè)國(guó)家的特殊社會(huì)群體，搬遷后他們經(jīng)歷著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)關(guān)系的更新和重建，面臨著就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的困境與挑戰(zhàn)，研究工程移民社會(huì)保障，分析工程移民社會(huì)保障的困境和出路，對(duì)于深化和完善我國(guó)移民保障體系，實(shí)現(xiàn)工程移民平穩(wěn)過(guò)渡，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、建立和完善工程移民社會(huì)保障的必要性

“工程移民社會(huì)保障”是國(guó)家、地方及社會(huì)對(duì)移民，特別是對(duì)暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或失去土地和工作機(jī)會(huì)或遭受災(zāi)禍的移民，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活方面提供幫助、照顧、保護(hù)和保證，以調(diào)節(jié)社會(huì)化關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定的社會(huì)制度。[1]由于工程建設(shè)征地拆遷活動(dòng)引起的非自愿移民，不僅應(yīng)享有作為中華人民共和國(guó)公民應(yīng)獲得的社會(huì)保障權(quán)利，作為受工程建設(shè)直接的負(fù)面影響的群體，還應(yīng)當(dāng)享有因失去土地、房屋和工作遇到的風(fēng)險(xiǎn)和困難而應(yīng)獲得的可靠的“安全網(wǎng)”。

從移民職業(yè)身份看，工程移民絕大多數(shù)是農(nóng)民，屬于公民社會(huì)中的弱勢(shì)群體。移民搬遷后，他們失去了原有的土地、財(cái)產(chǎn)，面臨著生產(chǎn)方式、社會(huì)關(guān)系乃至文化習(xí)俗的重建，各種風(fēng)險(xiǎn)抵御能力十分有限，容易引發(fā)各種社會(huì)沖突。因此，無(wú)論是從維護(hù)工程移民利益的立場(chǎng)出發(fā)，還是出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定需要考慮，建立工程移民社會(huì)保障顯得尤為必要。

（一）工程移民社會(huì)保障是保證移民基本生活及經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的必然要求

首先，建立移民社會(huì)保障是保證移民基本生活的必然要求。根據(jù)世界銀行邁克爾·M·塞尼的研究，工程移民搬遷后將面臨著“喪失土地、無(wú)家可歸、失業(yè)、被排斥在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程之外、食物沒(méi)有保障、疾病和死亡的增加、失去享有共同財(cái)富的途徑、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的解體”[2]等8個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，其中每一個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)都足以造成工程移民生活貧困而淪為社會(huì)的邊緣群體。同時(shí)，加上工程移民自身的特殊性，如他們中的絕大部分缺乏良好的教育、資本、人際關(guān)系和技能特長(zhǎng)等，移民再就業(yè)渠道狹窄，生活風(fēng)險(xiǎn)明顯加劇，生活前景不容樂(lè)觀。

其次，建立工程移民社會(huì)保障工程是實(shí)現(xiàn)移民經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的需要。工程移民從以前自己熟悉的地區(qū)搬遷到一個(gè)陌生環(huán)境，經(jīng)濟(jì)適應(yīng)能力明顯下降，無(wú)法依靠個(gè)人或家庭力量適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)生活，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，他們?nèi)詴?huì)為基本生活奔波，發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力非常有限。就是要通過(guò)建立移民社會(huì)保障，利用風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原理，增強(qiáng)移民抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，以解除他們的后顧之憂，讓他們專(zhuān)心于工作、生產(chǎn)，促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，進(jìn)而促進(jìn)工程移民經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展。同時(shí)，移民社會(huì)保障還可以解決單個(gè)移民靠自身或家庭力量所無(wú)法克服的困難，使移民勞動(dòng)力得以生息和發(fā)展。移民勞動(dòng)力得以生息和發(fā)展，是移民家庭經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)的基礎(chǔ)。[3]因此，建立工程移民社會(huì)保障制度是增強(qiáng)移民抵御風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)濟(jì)適應(yīng)力，實(shí)現(xiàn)移民經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的實(shí)際需要。

（二）工程移民社會(huì)保障是規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要

工程建設(shè)要求大規(guī)模的征地和拆遷，因此不可避免地引發(fā)大量的人口遷移活動(dòng)。工程移民因環(huán)境的不適應(yīng)及當(dāng)?shù)鼐用竦呐懦?，很有可能引發(fā)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如果“移民群體長(zhǎng)期不能融入主流社會(huì)，不能整合為一完整的社會(huì)整體，大分散小集中的移民安置方式容易形成群體性負(fù)效應(yīng)，諸如與周?chē)窀癫蝗耄猿梢环叫^(qū)，更有甚者，主客兩方造成嚴(yán)重沖突和械斗流血事件”。[4]從而激化社會(huì)矛盾，誘發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，給社會(huì)治理帶來(lái)巨大的成本和隱患。這些問(wèn)題是確實(shí)客觀存在的。

建立移民社會(huì)保障，能夠通過(guò)社會(huì)物質(zhì)（資金）再分配為工程移民提供基本生活保證和服務(wù)活動(dòng)，如保證失業(yè)者基本生活和重新就業(yè)，保證暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力者得到物質(zhì)幫助和社會(huì)服務(wù)，保證貧困者得到社會(huì)救濟(jì)或補(bǔ)貼，使他們“幼有所護(hù)，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”，從而緩解社會(huì)沖突，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）工程移民社會(huì)保障是完善我國(guó)社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)

工程移民社會(huì)保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分。在當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，全面建設(shè)小康社會(huì)，人人享有社會(huì)保障的社會(huì)目標(biāo)下，工程移民為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的犧牲，理應(yīng)納入優(yōu)先社會(huì)保障的對(duì)象范圍。因此，“問(wèn)題的關(guān)鍵不在于要不要建立移民社會(huì)保障制度，而在于如何根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，充分考慮移民和移民地區(qū)情況的特殊性，建立由國(guó)家集中管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的多元化社會(huì)保障制度”。[5]通過(guò)建立和完善工程移民社會(huì)保障制度，進(jìn)而完善我國(guó)社會(huì)保障體系。

二、工程移民社會(huì)保障在現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題分析

（一）制度設(shè)計(jì)存在缺陷

目前，我國(guó)社會(huì)保障體系仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，農(nóng)村社會(huì)保障體系還處于起步階段，因此，工程移民直接納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，并不能有效降低移民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而將他們納入城市社會(huì)保障體系又存在制度障礙。作為一個(gè)特殊社會(huì)群體，土地資源的喪失給移民生活帶來(lái)了極大的不穩(wěn)定性，但由于我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的移民法，他們雖然為國(guó)家建設(shè)做出了巨大犧牲，但很難與城市社會(huì)保障銜接。[6]因此，制定一部專(zhuān)門(mén)移民法，破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)制度，切實(shí)保障移民權(quán)利，是我國(guó)亟待研究和解決的重大課題。

（二）社保資金缺口較大，資金監(jiān)管混亂

盡管經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但資金來(lái)源仍然是約束工程移民社會(huì)保障的瓶頸。與城市社會(huì)保障比較，工程移民社會(huì)保障無(wú)論在保障項(xiàng)目還是投保檔次上都存在很大差距，所需資金缺口大。如果由移民個(gè)人負(fù)擔(dān)，則由于移民安置補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)偏低而無(wú)力承擔(dān)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，根據(jù)規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳納年限必須滿15年，才能在到達(dá)法定退休年齡時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金。工程移民如果轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)保險(xiǎn)體系，原有的農(nóng)村保險(xiǎn)要進(jìn)行折算，不足15年的需要進(jìn)行補(bǔ)繳。按照現(xiàn)行移民安置政策，每個(gè)移民生產(chǎn)安置費(fèi)顯然無(wú)法解決。由征地單位為移民繳納社會(huì)保障基金，則因缺乏法律的強(qiáng)制約束力在實(shí)踐中也難以落實(shí)，而由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又因財(cái)力問(wèn)題解決起來(lái)有很大難度。[7]可見(jiàn)資金來(lái)源問(wèn)題是建立工程移民社會(huì)保障的一大障礙。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障缺乏統(tǒng)一監(jiān)管使移民社會(huì)保障基金管理效率較低。移民社會(huì)保障基金主要由民政部門(mén)主管，但民政部門(mén)既是基金的管理者還是政策的執(zhí)行者。角色的多元化導(dǎo)致職能混亂、交叉，效率低下。各相關(guān)部門(mén)間職責(zé)不明、監(jiān)管不力、相互推諉時(shí)有發(fā)生，對(duì)移民社會(huì)保障工作的開(kāi)展也極為不利。

（三）部分移民觀念陳舊，“等、靠、要”思想嚴(yán)重

部分移民觀念陳舊，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，是實(shí)施工程移民社會(huì)保障的觀念障礙。目前，土地收入仍然是農(nóng)村工程移民家庭經(jīng)濟(jì)的重要支柱。農(nóng)民特別是我國(guó)中西部地區(qū)的農(nóng)民，市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)比較淡薄，一旦土地被征用后，他們不是積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，而是一味等待征地單位為自己安排就業(yè)和繳納社會(huì)保障金，負(fù)責(zé)他們的生活和養(yǎng)老。

三、進(jìn)一步建立和完善工程移民社會(huì)保障的基本對(duì)策

盡管建立工程移民社會(huì)保障困難重重，卻是勢(shì)在必行，刻不容緩。工程移民社會(huì)保障問(wèn)題是一個(gè)龐大、復(fù)雜的社會(huì)工程，需要科學(xué)論證和實(shí)施。

（一）科學(xué)確立工程移民社會(huì)保障基本原則

根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，結(jié)合工程移民實(shí)際，工程移民社會(huì)保障建立的原則應(yīng)該包括：一是人本原則。政府要尊重工程移民的人格尊嚴(yán)，考慮移民的利益訴求，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。二是公平原則。政府在建立移民社會(huì)保障體系過(guò)程中，要充分保障移民的各項(xiàng)權(quán)利，在公正、機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上最大限度地滿足移民的利益訴求，使他們得到的補(bǔ)償，為他們提供經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的能力。三是多樣性原則。政府部門(mén)同社會(huì)各界力量共同做好移民社會(huì)保障工作，對(duì)于不同類(lèi)型的工程移民，采取不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，并多渠道地籌措移民社保資金來(lái)源。四是層次性原則。我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡性決定了不同地區(qū)移民保障具有鮮明的層次性，工程移民的社會(huì)保障水平要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。五是漸進(jìn)性原則。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，工程移民社會(huì)保障水平也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

（二）構(gòu)建功能完善覆蓋全面的社會(huì)保障體系

工程移民社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)完善的系統(tǒng)，可以分為若干個(gè)彼此獨(dú)立、功能互補(bǔ)、覆蓋全面的子系統(tǒng)，包括工程移民社會(huì)保險(xiǎn)子系統(tǒng)、工程移民社會(huì)救濟(jì)子系統(tǒng)、工程移民社會(huì)福利子系統(tǒng)、工程移民社會(huì)優(yōu)撫子系統(tǒng)和工程移民其他社會(huì)保障子系統(tǒng)（各子系統(tǒng)的指標(biāo)體系不再贅述）。更為重要的是，應(yīng)加強(qiáng)移民社會(huì)保障的法制建設(shè)，在借鑒和整合近年來(lái)各部委頒布的各項(xiàng)關(guān)于移民文件資源基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)移民實(shí)際狀況，制定一部科學(xué)規(guī)范的移民法，在法律上給予移民社會(huì)保障。

（三）建立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)基金籌集管理，加快隊(duì)伍建設(shè)

在管理機(jī)構(gòu)方面，應(yīng)建立統(tǒng)一的移民管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行集中管理。由國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)會(huì)同移民開(kāi)發(fā)部門(mén)設(shè)立移民社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)移民社會(huì)保障實(shí)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下實(shí)行分散管理，由地方政府社會(huì)保障部門(mén)會(huì)同移民安置實(shí)施機(jī)構(gòu)具體管理，[8]建立科學(xué)合理、運(yùn)作高效、便于操作的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)移民社會(huì)保障有效管理。

在資金方面，應(yīng)建立專(zhuān)項(xiàng)工程移民社會(huì)保障基金?；饋?lái)源可本著多元化、多層次、多渠道的原則來(lái)解決。如通過(guò)國(guó)家財(cái)政單獨(dú)撥款，國(guó)家和地方財(cái)政按比例撥款以及從征地搬遷到補(bǔ)償安置費(fèi)用或扶持基金中抽取一定比例等方式建立移民社會(huì)保障基金。同時(shí)加強(qiáng)基金監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)移民地區(qū)至少以縣一級(jí)為基金統(tǒng)籌單位，通過(guò)安全可靠的基金運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。

在隊(duì)伍方面，要建設(shè)一支思想過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊泼裆鐣?huì)保障工作專(zhuān)職隊(duì)伍。要加強(qiáng)對(duì)這一隊(duì)伍的教育和培訓(xùn)，提高他們的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)他們的法律觀念和工作責(zé)任，實(shí)現(xiàn)移民社會(huì)保障隊(duì)伍年輕化、專(zhuān)門(mén)化和科學(xué)化。此外，有必要加大移民社會(huì)保障的政策宣傳力度，消除移民的陳舊觀念和思想疑慮，從而推進(jìn)移民工程順利進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)工程移民全面而科學(xué)的社會(huì)保障。

社會(huì)保障作為一種工具和手段,在保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面起著重要的作用。解決移民安置中存在的問(wèn)題，保證移民目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，除了有關(guān)部門(mén)的移民安置政策外，要從根本上長(zhǎng)久地保持移民生活安定，就必須為移民設(shè)置一道“安全網(wǎng)”。構(gòu)建和運(yùn)行移民社會(huì)保障制度，可以為移民順利度過(guò)過(guò)渡期提供制度層面上的根本保障，所以說(shuō)建立移民社會(huì)保障制度存在著其客觀必然性。通過(guò)社會(huì)保障制度的運(yùn)行，為移民生活安置提供了一道堅(jiān)實(shí)的安全屏障，從而保障移民順利度過(guò)過(guò)渡期，融入和諧社會(huì)。建立移民社會(huì)保障制度對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定，保證移民目標(biāo)實(shí)現(xiàn)都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

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