李珊珊 白 羽

（東南大學法學院，江蘇 南京 211189）

在我國現(xiàn)行立法體系中，有關農村宅基地使用權制度的規(guī)定可見諸于《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等法律法規(guī)，歸納起來，主要有以下幾點：

1.宅基地使用權的取得，遵循“一戶一宅”的分配原則，即符合條件的村民以戶為單位只能申請一處宅基地，但這并不表示每戶就只能有一處住宅，只是在村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

2.對于宅基地使用權的轉讓，本村村民在經過本集體同意后可將宅基地上之住房轉賣給本集體經濟組織成員，且受讓人必須符合宅基地使用權分配條件。換言之，中國現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策對于農村宅基地使用權流轉給予了很大限制。

但是隨著社會的發(fā)展，宅基地存在的功能價值也隨之變遷，宅基地使用權制度出現(xiàn)了法之外的情形——宅基地使用權的隱形流轉。

在社會實踐中，宅基地使用權的隱形流轉已成為一種公開的秘密。宅基地流轉的情形大體有以下幾種：一是農轉非后，搬離農村，原有農村宅基地房屋仍在，閑置坐等荒廢不如進行轉賣；二是農村因分家、繼承等原因產生一戶多宅現(xiàn)象，閑置的宅基地房屋除了交易外，無法獲取任何收入利益，為維持生計而變賣。

一、流轉原因分析

1.農民與宅基地的關系變遷

縱觀宅基地制度的發(fā)展史，農民對宅基地的依附性已經越來越小，宅基地制度在現(xiàn)實面前不進則退了。宅基地的初設是為保障農民的基本生活需求，但它的存在價值遠非如此。隨著經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的推進，現(xiàn)今的農民已不是單靠種地維持生計的鄉(xiāng)下人，新型農民早已與城市接軌，不準買賣宅基地使用權的規(guī)定已不符合當今社會發(fā)展趨勢。

2.宅基地財產價值日益彰顯

根據(jù)相關宅基地的法律法規(guī)，每戶只能申請一處宅基地，但除了申請取得之外，也可繼承取得。因地房一體政策，房屋存續(xù)期間宅基地使用權也依然存在，這就難免出現(xiàn)一戶擁有多處宅基地使用權的現(xiàn)象。宅基地及其上房屋的荒廢閑置就使得使用權人開始追求其財產利益。但是物權法規(guī)定，宅基地使用權屬于用益物權，農民有占有和使用的權利，唯獨排除了收益權。對于宅基地上之房屋所有權人，自由處分所有物受到極大限制，“暗流”便成為一股熱潮。

3.宅基地使用權管理機制不健全

宅基地使用權的管理過于松散是導致宅基地使用權隱形流轉的另一原因。首先，申請取得門檻太低。只要具備村民資格并單立門戶便可取得宅基地使用權，使得農民想方設法多多爭取，從而導致宅基地資源浪費。其次，轉讓宅基地使用權的門檻限制太高。只能在本集體經濟組織內部轉讓，意味著幾乎無市場。第三，宅基地使用權流轉缺乏監(jiān)管和懲治力度是隱形流轉猖獗的又一原因。

4.征地拆遷引發(fā)的相關問題

在近幾年掀起的村改拆遷熱潮中，巨額拆遷補償款和安置用房的出現(xiàn)，使得農村土地價值陡增。對拆遷款的“你爭我奪”也使宅基地買賣糾紛頻發(fā)。有這樣一則典型案例便很好地反映了相關問題。

2002年，曹女士將自己位于北京四海二村的一處房產以12萬元賣給了曹先生。2003年，曹先生又以19萬元轉賣給了邱女士。本來一直相安無事，但自從2010年，邱女士因房屋拆遷取得200余萬元的補償款后，接連引發(fā)了多起訴訟。2011年，曹先生的妻子王某起訴曹先生和邱女士，稱房子轉讓時自己并不知情，要求確認購房合同無效及返還拆遷款。庭審中，雙方各執(zhí)一詞。法院認為根據(jù)我國法律對宅基地使用權主體的限制性規(guī)定，農村房屋的買賣只能限于集體組織成員之間進行。曹先生和邱女士都不是該村村民，無權購買該宅基地房屋。一審判決房產轉讓協(xié)議無效，并駁回返還拆遷款的請求。緊接著曹女士聞之又將曹先生訴諸法院，要求確認房屋轉讓協(xié)議無效。之后憑借兩個房屋轉讓協(xié)議的無效判決，曹女士又起訴要求返還200多萬元的拆遷款，目前判決結果未知。

這一案例反映出來的仍是宅基地隱形流轉帶來的問題。

二、宅基地隱形流轉的現(xiàn)象分析

（一）基于法經濟學的分析

在法經濟學看來，“效率”特別是“資源配置效率”是很關鍵的評價標準。法經濟學理論認為在一般情況下自由交換能將物從低價值的使用移往高價值的使用，自由交換能為交易雙方帶來好處。如果該交換被限制，潛在的購買者將不得不分擔物的所有權人因此受到的損失。宅基地使用權的自由流轉是充分利用農村土地、優(yōu)化配置資源的有效舉措，從法經濟學角度值得提倡，但宅基地使用權流轉的相對性和宅基地制度的現(xiàn)實性卻大大限制了這一行為。

（二）基于刑法學和行政法學的分析

規(guī)定的“非法轉讓土地使用權罪”，似乎跟轉讓宅基地使用權行為有關，但一般情況下的宅基地使用權轉讓，還不觸及犯罪。該罪屬于情節(jié)犯，行為必須達到情節(jié)嚴重，才能構成。所謂情節(jié)嚴重，主要是指多次實施本罪行為的；非法轉讓、倒賣土地使用權數(shù)量較大的；牟取非法利益較大的；造成土地嚴重破壞或荒蕪的。土地管理法規(guī)定，農民享有宅基地面積限額大多在150平米至300平米之間，基本上達不到所謂的“情節(jié)嚴重”，因此農民轉讓一兩處宅基地使用權根本不會擔心會被追究刑事責任。

三、宅基地使用權流轉問題規(guī)制

如何對這一問題進行科學合理的規(guī)制呢？筆者認為應從以下幾方面著手：

（一）宅基地使用權流轉合法化

針對宅基地使用權能否自由流轉的問題一直以來爭議不斷，但就目前的發(fā)展而言，宅基地使用權流轉合法化已勢在必行。今年4月3日國務院總理李克強在國務院常務會議上表示，要完善農村宅基地有序退出機制。這充分表明了宅基地市場化改革的方向。但經濟手段不足以支撐宅基地制度改革，必然要有相關配套的政策和法律法規(guī)，首要的就是賦予宅基地使用權流轉合法化的權利。有觀點認為宅基地使用權作為農民的福利性權利轉讓他人不合理，但從物權法的角度看，農民以自己的身份獲得一項權利，自由處分該權利有何不可？

實現(xiàn)宅基地使用權流轉合法性要在充分尊重農民權益的前提下，不可因城市化改造進程而強制宅基地使用權的買賣；也不可為追逐經濟利益而侵占農村耕地，破壞土地制度?！安饢|墻補西墻”的做法是無濟于事的，必須要建立完善的一套相關制度予以規(guī)制。

（二）建立完善的宅基地使用權流轉制度

1.嚴格規(guī)制宅基地審批

為防止出現(xiàn)“空心村”、宅基地閑置和土地濫用的現(xiàn)象，根據(jù)現(xiàn)有制度思考，首要的就是要加強宅基地取得的審批制度，做到從源頭上把控。當宅基地使用權可自由流轉后，設法申請宅基地轉讓的行為也有可能會不斷發(fā)生，畢竟宅基地取得的無償性和作為財產的收益性有相當大的吸引力。因此，必須抓好宅基地審批程序，做好預防工作。

2.完善宅基地使用權和房產登記

農民雖享有宅基地上房屋的所有權，卻不似城市房屋一樣擁有屬于自己的房產證，這就使得在房屋轉讓中，受讓人擔心無法保障自己的房產權益而影響房屋買賣。在改革宅基地使用權流轉制度中有必要制定配套的房屋產權登記制度并發(fā)放房屋產權證。在“地房一體”下，宅基地使用權證也要規(guī)定更正程序，做到一步到位，保證在拆遷時不僅保障農民的利益，也維護受讓人的利益。

3.規(guī)定宅基地流轉定價標準

在宅基地使用權隱形流轉中，由于權利瑕疵，農民不得不以極低的價格轉讓宅基地使用權，嚴重損害自身的財產權益的同時受讓人也無保障權利，因此宅基地正常有序地流轉還要規(guī)定合理的定價標準。政府和有關部門應研究制定一套宅基地價格評價體系，公平、公正、合理地評價每一塊建設用地，為宅基地流轉提供技術支持。

4.加強監(jiān)管力度，違法必究

當前有關土地問題存在著執(zhí)法不嚴、違法不究的狀況，土地管理部門作為監(jiān)管部門也一直未實際發(fā)揮監(jiān)管職能，大量的宅基地違法行為不能得到有效遏制。在宅基地使用權流轉合法化的背景下，監(jiān)管職責更是不可或缺。在自由流轉下，為維護農村市場秩序，必須明確相關法律責任，對違法行為予以行政處罰。

四、結語

宅基地使用權的流轉彰顯了農民土地的財產價值，有助于促進農村勞動力的解放和城鎮(zhèn)化進程的加快。流轉的合法和規(guī)范化，有助于保障公民的權利，規(guī)范市場秩序，減少訴累，促進社會穩(wěn)定。但改革不可一蹴而就，需要循序漸進，根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展水平，在試點工作完成后，制定完善的相關機制。

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[2] 朱志杰.拆遷引發(fā)農村宅基地糾紛的解決與預防[J]北京調解，2011，（10）.

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