劉 偉

（中共四川省委省直機關黨校，四川 成都 610017）

20世紀80年代以來，我國市場經濟體制的改革開啟了農民市民化的序幕。數(shù)以千萬計的農民在城市工作生活，為城市的發(fā)展作出了巨大貢獻，已成為城市發(fā)展不可缺少的一員。但長期以來，農民仍然是城市里的過客，他們在為我國經濟社會發(fā)展做出巨大貢獻的同時，卻長期無法同等享受到城市市民才有的就業(yè)、培訓、社會保障、子女教育、住房等公共服務和社會福利，處于“經濟上接納、政治上排斥”的境況，是“一個游離于城市的邊緣弱勢群體”，[1]這對農民來說是不公平的。怎樣才能結束他們邊緣人的地位，實現(xiàn)農民市民化，促進農民成為現(xiàn)代城市的新市民，已經成為解決“三農”問題的關鍵所在。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中農民市民化的基本理論

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景介紹

我國一直高度重視“三農”問題，中央連續(xù)多年將“三農”問題列入中央一號文件。黨的十八大報告指出：“解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑?！比欢?，目前中國城鄉(xiāng)差距仍然較大，“三農”問題依然是制約我國全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的一大難題。作為破解“三農”問題的一項基本措施，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要求逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實行以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調發(fā)展，促使農村居民和城市居民同步過上全面小康的幸福生活，最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展，使農村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有平等的權利、均等化的公共服務、同質化的生活條件。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實質是給城鄉(xiāng)居民平等的發(fā)展機會，通過城鄉(xiāng)布局規(guī)劃、政策調整、國民收入分配等手段，促進城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，促進傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的“二元經濟社會結構”向現(xiàn)代城鄉(xiāng)一體化的“一元經濟社會結構”轉變。

（二）農民市民化的基本理論

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是要解決農業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展問題，其根本目的是要保證占我國人口大多數(shù)的農民充分共享改革發(fā)展的成果。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要求加快戶籍制度改革，有序推進農業(yè)轉移人口市民化?！稗r民市民化是指在我國現(xiàn)代化建設過程中，借助于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推動，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農民在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產生活方式等各方面全面向城市市民的轉化，以實現(xiàn)城市文明的社會變遷過程”[2]。它表現(xiàn)在兩個方面：一是農村人口的地理位置的轉移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產與生活方式的演變；二是農村人口向城市人口轉化過程中，逐漸融入城市并不斷被城市生活文明所同化，逐漸縮小乃至消除城鄉(xiāng)生活差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的過程。

把解決好農民市民化問題作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口，將會產生強勁有力的拉動效應，有利于促進城鄉(xiāng)經濟社會的一體化發(fā)展。

二、現(xiàn)實考究：四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中農民市民化的實踐調研

自2008年以來，四川省委、省政府出臺了《關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的意見》等一系列文件，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中形成了區(qū)域化布局、點狀開發(fā)、梯度推進、城鄉(xiāng)互動、區(qū)域協(xié)調的整體發(fā)展格局。

在四川城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，農民市民化遇到了城鄉(xiāng)二元治理結構的體制機制“障礙”。這些障礙主要表現(xiàn)在以現(xiàn)行法律為主構成的諸如缺乏流動性的農村土地制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、不健全的社會保障制度等制度性障礙。四川是如何破除這些法律制度“障礙”，從而有效推進農民市民化呢？四川結合自身實際，在土地使用權流轉、城鄉(xiāng)戶籍改革、城鄉(xiāng)一體就業(yè)體系構建、城鄉(xiāng)公共服務均等化等方面進行了有益的探索。

1.以農村土地法律制度為核心探索農民從農村退出的法律制度

目前困擾農民市民化的一個核心問題是農村土地流轉不暢。我國土地承包法規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但是相關法律一直沒有構建起具有操作性的農村土地流轉制度。為了促進土地有效流轉，成都、廣元等地通過完善機制，在統(tǒng)籌推進土地綜合整治方面走出了一條新路。以成都為例，2010年確定了“政府引導、農民集體和農戶為主體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村組織、市場化運作”的新的土地綜合整治機制。成都注重運用土地確權頒證的方式，完善了土地流轉的要件，成功實現(xiàn)了農村土地的合法流轉。自2008年起成都開展集體土地確權登記發(fā)證工作，通過兩年多努力，全面完成了全市的確權登記發(fā)證工作。在此基礎上，積極穩(wěn)妥、有序地探索集體建設用地流轉試點。試點主要做法有：一是建立工作推進機制。成立改革試點指導組促成生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，成立專家組負責改革試點中重大問題的研究，成立律師顧問組與服務團，負責提供生產要素自由流動的維權和法律咨詢服務。二是制定配套文件。市級相關部門制定了《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》等文件，各試點區(qū)（市）縣結合市級相關文件和本地實際，制定和完善了相關配套文件，為實現(xiàn)生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動提供政策保障。三是完善登記系統(tǒng)和流轉平臺。著力搭建產權登記管理系統(tǒng)、農用地承包經營權數(shù)據(jù)庫信息管理系統(tǒng)、證書管理系統(tǒng)、房地產登記信息系統(tǒng)和林權管理系統(tǒng)，初步構建了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，為逐步實現(xiàn)集體建設用地與國有建設用地“同權同價”奠定了堅實基礎。

2.以戶籍管理制度為核心探索農民進入城市的法律制度

目前的戶籍管理制度人為地把城鄉(xiāng)人口劃分為兩大類，阻礙了農民市民化的進程。改革現(xiàn)行戶籍制度已勢在必行。四川的戶籍制度改革從1994年開始起步，逐步深化，不斷降低城市準入門檻，為人口自由流動創(chuàng)造了條件。2003年1月，省政府批轉下發(fā)了《省公安廳關于推進城市戶籍制度改革的意見》，在全省地級以下城市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，即按居住地進行戶口登記，取消了農業(yè)和非農業(yè)戶口性質，重新登記為農村居民和城鎮(zhèn)居民。自2004年5月1日起，成都率先全面推行一元化戶籍管理制度，取消農業(yè)和非農業(yè)戶口性質的劃分，取消農村和城鎮(zhèn)居民的區(qū)別，統(tǒng)稱為“居民戶口”。為了進一步放開大中城市、小城鎮(zhèn)落戶限制，《四川省人民政府關于2013年加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》提出加快戶籍制度改革，要求探索建立農業(yè)轉移人口轉戶制度體系，有序推進人口城鎮(zhèn)化進程。四川自貢市加快戶籍制度改革，實行按居住地登記戶口、城鎮(zhèn)居民自由遷徙、農村居民轉為城鎮(zhèn)居民“零門檻”入戶，推動農村勞動力向城鎮(zhèn)的有序轉移，促進了城鎮(zhèn)化進程。[3]

3.以就業(yè)、社會保障、社會福利法律制度為核心探索農民融入城市的法律制度

農民融入城市需要構建完善的政策與制度。第一，要構建農民公平就業(yè)法律制度。平等競爭權是一項基本人權，其核心內容是平等的市場準入權與公平的就業(yè)權。四川德陽市把解決失地農民就業(yè)難作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點，采取加強就業(yè)指導、開展技能培訓、支持自主創(chuàng)業(yè)、舉辦專場招聘、深挖就業(yè)潛力等多方式，逐步建立起城鄉(xiāng)平等的就業(yè)準入、就業(yè)服務、就業(yè)培訓制度和同工同酬制度，受到了人民群眾的好評。第二，要完善農民社會保障法律制度。四川按照一體化的思路，構建了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系，不斷擴大農民參加社會保險的覆蓋面。2012年，“省內就業(yè)的農民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險人數(shù)分別達69.3萬、76萬、63.6萬、208.7萬、58.2萬?！盵4]當前，四川規(guī)模以上企業(yè)農民工參保率能達到80%—87%。[5]《四川省人民政府關于2013年加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》提出，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的非城鎮(zhèn)人員與城鎮(zhèn)戶籍人員享受同等待遇。同時，建立完善省內城鄉(xiāng)間、地區(qū)間基本養(yǎng)老保障和醫(yī)療保險關系轉移接續(xù)政策，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，并力爭到2015年在全省范圍實現(xiàn)醫(yī)療保險“一卡通”。農民工基本醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險與城鎮(zhèn)人口繳費標準相同，享受待遇相同。第三，完善農民的社會福利制度建設。近年來，四川為農民進城提供了良好的基本公共服務。以對農民住房保障的資金支持為例，四川“省財政不斷健全財政投入機制，積極籌措資金，大力支持公租房建設。2012年四川省爭取中央公租房補助資金38億元，省級財政一般預算安排8.5億元。四川還通過土地政策、稅費減免、貸款貼息等方式，支持和鼓勵企業(yè)建設公共租賃住房；積極爭取利用住房公積金貸款支持保障性住房建設，2012年新增貸款額度23.7億元用于公共租賃住房建設；規(guī)范保障性住房政府融資平臺，擴大信貸融資規(guī)模；采取BT融資模式，引進企業(yè)參與保障性安居工程建設?！盵6]

三、未來展望：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中農民市民化的法制保障

近年來，四川將推進農民市民化作為解決“三農”問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的著力點與關鍵點。在農民市民化的實踐推進過程中，四川不僅重視農民市民化的具體問題的解決，而且重視從體制機制進行革新，尤其在農村土地流轉、戶籍制度改革、社會保障制度完善等方面進行了有益探索，取得了階段性的成就。然而，農民市民化相關制度的“障礙”還在一定程度上存在，農民“進得了城、但留不下”的問題仍很突出，農民市民化的推動尚未從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割體制的束縛，這需要制度的進一步完善。如何在法治政府基本建成的大背景下，合理有序地在法治框架內進行制度探索，成為下一步推進農民市民化的關鍵所在。

（一）總的思路：把握農民市民化的階段目標

從四川農民市民化推進過程來看，農民市民化正從農民工市民化向全體農民市民化發(fā)展，從準市民化向完全市民化邁進。不同階段具有不同的經濟發(fā)展階段、社會形勢和制度環(huán)境，農民市民化的任務、難點也相應出現(xiàn)差異，并在不同的階段具有不同的目標、要求和制度特征。準市民化階段的制度目標是建立適應準市民化要求的制度體系，消除對農民工的各種歧視，賦予農民工的準市民身份，并逐步縮小準市民與原市民的權利和待遇差別。準市民化階段的制度并不是最終的制度安排，而是與準市民化階段的經濟發(fā)展階段、社會形勢和制度環(huán)境相適應的，具有暫時性、階段性的特點。完全市民化階段的制度目標是在準市民化階段制度探索的基礎上，建立適應完全市民化要求的制度體系，完全消除對進城勞動力的各種歧視，賦予其市民身份，使其享有與原市民完全平等的權利和待遇，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力要素的自由流動和城鄉(xiāng)居民平等的國民待遇。[7]

（二）切實維護農民權利：完善三大法律制度

1.完善農村土地流轉法律制度，促使農民獲得穩(wěn)定的土地收益

四川在探索土地綜合治理過程中，實施土地確權頒證工作，為農村土地流轉奠定了基礎。然而，目前農村土地流轉的數(shù)量與比例依然很低。實際上，由于缺乏土地退出的市場化機制，農民不愿、不能、不敢退出承包地，而且，較低的土地補償費用無法支撐農村人口順利進入城市安家、落戶與就業(yè)，這導致農民市民化推進過程舉步維艱。如何促進農村土地自由流轉，成為下一步農民市民化推進的關鍵所在。農村土地制度改革，應當按照有利于明確和保護土地物權的思路，保護農民對土地的各項權益，弱化土地保障功能；應當適當擴大農村土地流轉范圍，實現(xiàn)宅基地有償退出機制；應當深化土地征用制度改革，加快農村集體建設用地改革，深化集體資產股份制改革，實現(xiàn)農村土地與城市土地“同地、同價、同權”。

2.完善城鄉(xiāng)一元化的戶籍管理制度，實現(xiàn)農民身份與城鎮(zhèn)居民同價

四川在推行一元化的戶籍管理政策過程中也面臨一些困難，推進乏力?！皯艏贫雀母镏酝七M乏力，根本在于附著在制度之上的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等權益和福利，因此盡快剝離這些利益，成為關鍵環(huán)節(jié)，而途徑就是大力推進城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共服務均等化。”[8]因此，進一步推進農民市民化，需要建立農民身份與城鎮(zhèn)居民同價的戶籍制度，讓農民享有與城鎮(zhèn)居民完全同等的待遇。在實踐過程中，適宜采取差別化政策：中小城市、小城鎮(zhèn)應盡快取消實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)農民工的落戶準入門檻；而大城市和特大城市也應積極研究放寬相關政策，通過“積分落戶”等辦法，暢通新生代農民工融入城市的制度渠道。

3.建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，解除農民市民化的后顧之憂

社會保障制度的發(fā)展目標是從縮小與城鎮(zhèn)職工社會保障的差異發(fā)展到統(tǒng)一農民與城鎮(zhèn)居民社會保障，形成城鄉(xiāng)一元化的社會保障制度。目前四川城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展還很不平衡，基本公共服務呈現(xiàn)差異化和供給總量不足的特點。譬如，一些城市能夠保證農民工子女就近就學，但還不能做到全部由公立學校接收。再如，各地針對農民工人員的社會保險水平也較低，有些保險種類還不健全，而且現(xiàn)有的社會保險與其他地區(qū)之間也缺乏必要的轉移接續(xù)。實現(xiàn)基本公共服務均等化，需要多管齊下、多措并舉：轉變政府職能，加快公共服務型政府建設；加大財力支持，完善公共財政體制和轉移支付制度；構建良好的政策支撐，完善基本公共服務供給政策；社會各界廣泛參與，確立基本公共服務供給的多元主體與方式；深化戶籍改革，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度；夯實法律保障，確立基本公共服務的相關法律體系。

（三）全面深化改革：完善農民市民化的配套制度

中國正處在社會轉型期，未來的農民市民化實踐必將在相當長的時期內受到雙規(guī)制和體制轉軌的影響。進一步推進農民市民化，需要繼續(xù)深化經濟、社會體制改革，從而為農民市民化提供良好的配套制度支撐。一方面，需要完善與農民市民化相適應的公共財政體制。在農民市民化實施過程中，有人擔心給予農民平等的市民待遇會加重城市的財政負擔，而許多地方遇到障礙也是由于地方公共財政難以為更多的農民及其家庭提供更多的公共支出。為了保證農民市民化推進的成功，必須改革現(xiàn)行的公共財政體制。要進一步完善分稅制財政體制，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源，要進一步調整城鎮(zhèn)財政支出結構，使城鎮(zhèn)公共支出結構真正適應政府職能轉變的要求，為農民市民化提供財政基礎。另一方面，要加快建設有利于社會融合的社會管理體制和機制。農民市民化需要友好和諧的農民融入城市的社會氛圍，這要求建立新型的社會管理體制與機制，在創(chuàng)新社會管理模式、加強治安防控力量建設、推進外來務工人員教育培訓等方面進行不懈探索。

本文系2013年度四川省黨校系統(tǒng)調研課題《四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中農民市民化的法律保障機制調查研究》（DY2013204）的成果。課題組負責人：劉偉。課題組成員：唐京、崔霞、歐陽玉蕾，分別系中共四川省委省直機關黨?？粕绶▽W教研部副教授、講師、教師。

[1] 郁建興，陽盛益.城市政府在農民工市民化進程中的作用[J].學習與探索，2008，（1）.

[2] 文 軍.農民市民化:從農民到市民的角色轉型[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2004，（3）.

[3] 自貢新農村建設及推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜述[N].自貢日報，2013-01-15.

[4] 四川省人力資源和社會保障廳.著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌堅持“四化”聯(lián)動，全力推進農民工工作創(chuàng)新發(fā)展[EB/OL].中國勞動保障新聞網(wǎng)，2012-12-21.

[5][6] 四川財政：讓農民工真正“扎根”城鎮(zhèn)[N].中國財經報，2013-01-10.

[7] 黃 錕.農民工市民化制度創(chuàng)新的總體思路和階段性制度安排[J].國家行政學院學報，2013，（2）.

[8] 劉維濤.改革戶籍制度推進農民工市民化[N].人民日報，2012-01-04.