劉 曄

（山西省社會(huì)科學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)研究所，山西 太原 030006）

黨的十八大確立了生態(tài)文明建設(shè)的突出地位，指出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，制度建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)一體化是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的客觀要求，相關(guān)制度建設(shè)亦成為城鄉(xiāng)生態(tài)一體化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，山西城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)意義上的污染控制和生態(tài)恢復(fù)（環(huán)境保護(hù)階段），到主動(dòng)修正工業(yè)文明弊端，探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展道路（生態(tài)文明階段）的轉(zhuǎn)變。目前，全省城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)雖取得了積極進(jìn)展，但受城鄉(xiāng)生態(tài)一體化制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱制約，城鄉(xiāng)生態(tài)一體化發(fā)展的格局尚未形成。由此可見，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、梯度發(fā)展”的原則，構(gòu)建起相對(duì)完善的城鄉(xiāng)生態(tài)一體化制度體系，切實(shí)改變城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)不平衡局面，就顯得尤為重要和緊迫。城鄉(xiāng)生態(tài)一體化制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。立足山西實(shí)際，應(yīng)在構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的管理運(yùn)作模式、補(bǔ)償機(jī)制和支撐體系等領(lǐng)域狠下功夫，著力提高城鄉(xiāng)生態(tài)一體化水平。

一、構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的管理運(yùn)作模式

城鄉(xiāng)生態(tài)一體化建設(shè)的順利實(shí)施離不開規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)和明確的管理責(zé)權(quán)劃分，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理運(yùn)作機(jī)制的建立，是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)一體化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。

（一）統(tǒng)籌綜合管理

建設(shè)城鄉(xiāng)生態(tài)文明是政府的重要公共職責(zé)之一。城鄉(xiāng)生態(tài)化的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位組成，擔(dān)負(fù)起城鄉(xiāng)生態(tài)化運(yùn)行的重要職責(zé)。應(yīng)分別設(shè)置省級(jí)和縣級(jí)層面的綜合管理機(jī)構(gòu)。省級(jí)層面，建議在省發(fā)改委專門設(shè)立城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理全省城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)問題。管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由省發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，管理機(jī)構(gòu)由省環(huán)保廳、財(cái)政廳、國(guó)土資源廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳等與城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)相關(guān)廳局的領(lǐng)導(dǎo)組成，并常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)?？h級(jí)層面，設(shè)立縣級(jí)城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)綜合管理機(jī)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的綜合管理機(jī)制?？v向上，由省級(jí)城鄉(xiāng)生態(tài)化管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)控、監(jiān)督、管理全省的城鄉(xiāng)生態(tài)一體化建設(shè)。其中，跨縣的有關(guān)建設(shè)問題由省級(jí)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，各縣的事宜實(shí)行在省級(jí)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、指導(dǎo)和監(jiān)督下，堅(jiān)持因地制宜原則，分縣具體負(fù)責(zé)實(shí)施。橫向上，形成跨地區(qū)、分部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。加大對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的政策傾斜，實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村戰(zhàn)略，重點(diǎn)解決好制約農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)齊頭并進(jìn)。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)

統(tǒng)一編制省級(jí)城鄉(xiāng)生態(tài)一體化規(guī)劃。規(guī)劃的編制應(yīng)體現(xiàn)如下原則：內(nèi)容上，涵蓋城郊生態(tài)一體化規(guī)劃、都市農(nóng)業(yè)規(guī)劃、城域生態(tài)一體化規(guī)劃和區(qū)域生態(tài)一體化規(guī)劃多層面，重點(diǎn)要突出城鄉(xiāng)一體化理念；戰(zhàn)略上，從觀念、人才、科技、體制、法規(guī)等方面進(jìn)行全方位設(shè)計(jì)；空間上，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃，對(duì)不同類型城市和鄉(xiāng)村的資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、人口進(jìn)行合理規(guī)劃布局；時(shí)間上，按循序漸進(jìn)的原則確定不同階段城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制。把城鄉(xiāng)生態(tài)一體化規(guī)劃納入各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃，增強(qiáng)政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的綜合決策和協(xié)調(diào)能力。

（三）重視監(jiān)測(cè)評(píng)估

構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境預(yù)警體系。遵循“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的工作方針，完善環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，從源頭上遏止生態(tài)環(huán)境惡化。建立覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警全覆蓋，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升應(yīng)急處置能力。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，提高農(nóng)村土壤污染、基本農(nóng)田環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)作物農(nóng)藥殘留污染等方面的監(jiān)測(cè)水平，力爭(zhēng)在每個(gè)縣建立一個(gè)農(nóng)村環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站。加大重點(diǎn)區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)管力度。

分類評(píng)估山西“一核一圈三群”和全省各類鄉(xiāng)村的生態(tài)質(zhì)量，構(gòu)建一套符合“一核”、“一圈”、“三群”和不同鄉(xiāng)村發(fā)展定位的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)估體系，合理確定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)，完善評(píng)估技術(shù)，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)估水平。實(shí)施城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估。建立健全與省情相適應(yīng)的全防全控的政策防范體系，使城鄉(xiāng)環(huán)境治理由“末端控制”向“前期預(yù)防”延伸。

（四）嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督

強(qiáng)化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的執(zhí)法監(jiān)督力度，提高城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境管理的規(guī)范化水平。點(diǎn)面結(jié)合，城鄉(xiāng)各有側(cè)重，加快城鄉(xiāng)污染治理步伐。城市重點(diǎn)抓點(diǎn)源治理，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入，進(jìn)一步健全淘汰落后產(chǎn)能退出機(jī)制，強(qiáng)化持證排污和限期治理制度，嚴(yán)格實(shí)施水功能區(qū)評(píng)價(jià)和達(dá)標(biāo)考核制度及水域納污能力限排制度，整治重點(diǎn)排污企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，加強(qiáng)城市污水處理廠和垃圾處理廠運(yùn)營(yíng)管理等。農(nóng)村重點(diǎn)抓面源污染治理，整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)密集區(qū)的污染問題，治理規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖及農(nóng)藥、化肥的使用和農(nóng)膜等造成的污染。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，通過定人、定崗、定職，將農(nóng)村環(huán)保工作做細(xì)、做實(shí)。

（五）改變考核辦法

將城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，分市縣、分部門進(jìn)行目標(biāo)分解，一級(jí)抓一級(jí)，落實(shí)責(zé)任制，建立和完善分工負(fù)責(zé)和統(tǒng)一監(jiān)管的工作機(jī)制。根據(jù)城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)的總體要求，試行綠色GDP核算評(píng)估，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益作為年度目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，加大其考核權(quán)重，并作為干部選拔任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)之一。實(shí)行生態(tài)文明建設(shè)一票否決制，對(duì)因決策失誤、未正確履行職責(zé)、監(jiān)管不到位等問題，造成群眾利益受到侵害、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量受到嚴(yán)重破壞等后果的，依紀(jì)依法追究相關(guān)人員責(zé)任。特別要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的考核，對(duì)完不成環(huán)保目標(biāo)的實(shí)行一票否決，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府抓環(huán)保工作的主動(dòng)性。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的補(bǔ)償機(jī)制

政府在規(guī)范城鄉(xiāng)生態(tài)化管理和運(yùn)作的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償”原則，積極探索與加快建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（一）探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的生態(tài)補(bǔ)償模式

創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償政策，明確生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域，突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。靈活運(yùn)用各類補(bǔ)償手段，諸如在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目；政府直接投資實(shí)施生態(tài)保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目；探索“資金橫向轉(zhuǎn)移”補(bǔ)償模式，城市地區(qū)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間公共服務(wù)水平的均衡，以體現(xiàn)區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境服務(wù)的公平性。

（二）開展城鄉(xiāng)生態(tài)補(bǔ)償政策試點(diǎn)

總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，制定完善流域上下游之間、不同主體功能區(qū)之間生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行Т胧?。進(jìn)一步落實(shí)地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償政策，完善全省流域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，建立流域上下游地區(qū)生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制，實(shí)行市級(jí)斷面水環(huán)境共保共治，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)水質(zhì)改善。結(jié)合集體林權(quán)制度改革，探索建立公益林購買機(jī)制，對(duì)國(guó)家下達(dá)任務(wù)之外農(nóng)民營(yíng)造的生態(tài)公益林，經(jīng)驗(yàn)收合格進(jìn)行政府購買，使更多的農(nóng)民通過營(yíng)造林增加收入。在有條件的地區(qū)開展大氣環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。

（三）深化礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補(bǔ)償

推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，研究制定非煤礦山生態(tài)補(bǔ)償辦法，實(shí)現(xiàn)資源開采的外部成本內(nèi)部化。健全礦產(chǎn)資源開發(fā)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。深化煤炭工業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理補(bǔ)償機(jī)制，建立礦山生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)和績(jī)效考核制度及指標(biāo)體系，全面推行資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，切實(shí)構(gòu)筑起“事前防范，過程控制、事后處置”的三大生態(tài)防線，全面提升全省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的整體水平，推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本改觀。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的支撐體系

充分發(fā)揮市場(chǎng)、科技、資金在城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)中的調(diào)節(jié)、引領(lǐng)、支持作用，為城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)提供有效支撐。

（一）建立城鄉(xiāng)生態(tài)一體化的市場(chǎng)機(jī)制

建立和完善相關(guān)市場(chǎng)制度，逐步形成有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的城鄉(xiāng)生態(tài)一體化市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。加快推進(jìn)資源環(huán)境價(jià)格改革，建立反映資源稀缺程度和環(huán)境恢復(fù)成本的價(jià)格形成機(jī)制。健全能源資源節(jié)約利用機(jī)制，對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)的能效實(shí)行對(duì)標(biāo)管理，嚴(yán)格限制超額消耗能源。建立和完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，避免“企業(yè)污染、政府埋單、百姓受害”的被動(dòng)局面。建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，將環(huán)境污染治理責(zé)任前置，以便于落實(shí)“誰污染、誰治理、誰付費(fèi)”。完善水資源開發(fā)利用保護(hù)機(jī)制，大力推進(jìn)階梯水價(jià)改革，加快水權(quán)轉(zhuǎn)換和交易制度建設(shè)，開展跨行政區(qū)域水權(quán)交易試點(diǎn)。全面推行排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易制度，并逐步拓展排污交易范圍，實(shí)現(xiàn)總量控制前提下的環(huán)境資源合理調(diào)配。

（二）增強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)的科技扶持

提高城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)的科技含量。加大城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)重大科技攻關(guān)項(xiàng)目的研發(fā)力度。重點(diǎn)支持高等院校、環(huán)境保護(hù)科研機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)部門和環(huán)保公司等在節(jié)能減排、環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染源自動(dòng)監(jiān)控、生態(tài)保護(hù)、資源循環(huán)利用、飲水安全等領(lǐng)域開展科技攻關(guān)，重點(diǎn)扶持污水深度處理與回用、燃煤設(shè)施脫硫脫硝、工業(yè)粉塵高效除塵、固廢綜合利用、村鎮(zhèn)污水一體化處理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、綠色食品生產(chǎn)、水土保持、禽畜糞便綜合利用、污水、廢氣和機(jī)動(dòng)車尾氣治理等相關(guān)環(huán)保技術(shù)的研發(fā)與引進(jìn)。

搭建城鄉(xiāng)生態(tài)化技術(shù)服務(wù)體系。支持構(gòu)建技術(shù)研發(fā)服務(wù)平臺(tái)，著力抓好城鄉(xiāng)生態(tài)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和示范企業(yè)建設(shè)。建立生態(tài)技術(shù)推廣成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)服務(wù)體系，適時(shí)公布城鄉(xiāng)生態(tài)化工程重大科技推廣項(xiàng)目名單，抓好城鄉(xiāng)生態(tài)化工程科技示范項(xiàng)目建設(shè)，加快高新技術(shù)在城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)中的應(yīng)用。健全和完善生態(tài)技術(shù)信息服務(wù)體系，形成共建共享網(wǎng)絡(luò)，形成環(huán)境信息通報(bào)制度。構(gòu)建生態(tài)技術(shù)交流合作平臺(tái)，通過與科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)協(xié)作，充分引進(jìn)國(guó)內(nèi)外前端成熟技術(shù)及裝備成果，促進(jìn)環(huán)保技術(shù)成果轉(zhuǎn)化；通過舉辦論壇、交流考察等多種形式，廣泛開展與國(guó)際組織及生態(tài)環(huán)保組織的交流與合作，為城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)提供信息決策等咨詢服務(wù)。

（三）加大城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)的資金投入

針對(duì)山西城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)資金不足的困境，應(yīng)綜合運(yùn)用投資、稅收等政策杠桿，堅(jiān)持國(guó)家、地方、集體、個(gè)人一起上，多渠道增加對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)的投入，形成政府、民間和個(gè)人的多元化投入機(jī)制。建立有效的城鄉(xiāng)生態(tài)化財(cái)政投入機(jī)制。實(shí)施“外引內(nèi)增、傾斜農(nóng)村、多頭并舉”策略。一是大力爭(zhēng)取國(guó)家資金。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源節(jié)約、重點(diǎn)污染治理、城市生活垃圾、污水處理、生態(tài)建設(shè)等方面，篩選一批重點(diǎn)環(huán)境治理項(xiàng)目，做好項(xiàng)目前期工作，落實(shí)好配套資金，積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政支持。二是加大省市財(cái)政的投入。省、市政府要將環(huán)保投入列入本級(jí)財(cái)政支出的重點(diǎn)內(nèi)容并逐年增加投入。落實(shí)“以獎(jiǎng)代罰、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，統(tǒng)籌開展集鎮(zhèn)綠化、人畜飲水、面源污染、溝渠治理等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高資金使用效益。三是加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入。山西各級(jí)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理欠賬較多。省內(nèi)各級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的投入力度，不僅要加大資金援助，而且還可進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民在城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)中的應(yīng)有權(quán)益。四是多渠道、多層次籌集城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)資金。各地政府要有效整合環(huán)保、節(jié)能減排、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利建設(shè)、淘汰落后產(chǎn)能、新農(nóng)村建設(shè)等方面的資金，加大對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)的投入力度。拓寬融資渠道。采取鼓勵(lì)和優(yōu)惠措施，吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和民間資本投向城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)工程，為城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)提供資金幫助。

[1]傅嘉仕.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的制度考量與現(xiàn)實(shí)路徑選擇——以重慶生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)為例[J].重慶行政，2011，（3）：43-45.

[2]李茜.在城鄉(xiāng)生態(tài)化背景下生態(tài)農(nóng)村建設(shè)機(jī)制——以山西省榆次區(qū)和靈石縣生態(tài)農(nóng)村建設(shè)為例 [J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2011，（12）：1-4.