敬志偉

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確提出“建立健全防止利益沖突制度”，這是“防止利益沖突”首次寫進(jìn)中央文件，也是“利益沖突”這一概念在我國第一次正式納入反腐倡廉的范疇。2010年中央出臺的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》明確提出了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為中防止利益沖突的具體要求。黨的十八大報告進(jìn)一步重申要“防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防治腐敗”。這體現(xiàn)了我們黨圍繞全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，落實黨要管黨、從嚴(yán)治黨的堅強(qiáng)決心，同時也順應(yīng)了深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實需求，為新形勢下反腐倡廉建設(shè)提供了新的政策思路和工作手段。

一、防止利益沖突是有效防治腐敗的客觀需要

防止“利益沖突”是一個特定的廉政概念，是指國家公職人員在履行崗位職責(zé)的過程中，由于受到有關(guān)方面的私人利益因素干擾，所發(fā)生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。國家公職人員作為社會成員，一方面有自己的個體利益，另一方面作為代理人或受托人，又代表和維護(hù)著公共利益，當(dāng)兩種利益通過同一主體來實現(xiàn)時，難免會產(chǎn)生利益沖突。目前國際社會普遍認(rèn)為，利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源，避免利益沖突是衡量黨和政府廉潔程度的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，防止利益沖突也是有效預(yù)防腐敗的關(guān)鍵策略。現(xiàn)在世界上許多國家廉政立法的核心，就是有效防止利益沖突。

在現(xiàn)實生活中，廣大群眾之所以對某些政府采購、工程招標(biāo)、人事任免、行政審批事項存有不信任感，自覺或不自覺地質(zhì)疑這些政策制定和實施的公正性，其主要根源在于參與決策的官員在公共政策的制定和實施過程中往往存在潛在的利益沖突。換言之，人們并不是要否定這些政策制定和實施本身的必要性和合法性，而是擔(dān)心在這些政策制定和實施過程中滲入了官員的私人利益而容易蛻變成以權(quán)謀私的工具。現(xiàn)階段，利益沖突主要表現(xiàn)為權(quán)力尋租、以權(quán)謀私的行為，其結(jié)果必然導(dǎo)致腐敗。而預(yù)防和懲治腐敗的過程很大程度上就是防止利益沖突的過程，其實質(zhì)就是反對用公權(quán)牟取私利，保證廉潔從政。所以，合理界定個體利益和公共利益的邊界和運(yùn)行規(guī)則，從源頭上防范個體利益侵害公共利益，就成為反腐倡廉建設(shè)的關(guān)鍵所在。

建立健全防止利益沖突制度，有利于實現(xiàn)政府與群眾之間的溝通和信任，為反腐倡廉建設(shè)提供良好的政治生態(tài)環(huán)境。從預(yù)防腐敗來看，防止利益沖突制度有利于增強(qiáng)預(yù)防工作的實效性和長期性；從制度建設(shè)來看，防止利益沖突制度建設(shè)有利于整合當(dāng)前各種預(yù)防性制度的資源和力量；從構(gòu)建懲防腐敗體系來看，防止利益沖突制度有利于解決當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)中監(jiān)控制度不全、監(jiān)督過程偏弱及責(zé)任追究乏力等突出問題。

二、利益沖突導(dǎo)致腐敗的幾種形式

從總體上說，我國國家公職人員的主流是好的。但是，也要清醒地看到，由于多方面因素的影響，國家公職人員行為中還存在著與保持黨的宗旨要求不相適應(yīng)、不相符合的問題。一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)影響，不惜損害國家和人民利益為自己謀取私利，影響很壞、危害很大?，F(xiàn)階段，利益沖突主要表現(xiàn)為四種情形。

一是交易型利益沖突。市場經(jīng)濟(jì)的等價交換原則一旦進(jìn)入政治生活，容易變成從政的潛規(guī)則，金錢、權(quán)力、美色都可能成為等價交換的籌碼，公職人員每每利用職務(wù)之便直接從利益相關(guān)者那里獲取私人利益，從而導(dǎo)致權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等腐敗行為的發(fā)生。比如，一些對房地產(chǎn)業(yè)有管理審批權(quán)的官員以超低價從房地產(chǎn)商那里買房，某些對礦產(chǎn)資源開發(fā)有管理審批權(quán)的官員入股開礦，有的領(lǐng)導(dǎo)干部在人事任免中收受好處，或者利用職務(wù)影響為親屬的就業(yè)、提拔獲取利益，等等。

二是影響型利益沖突。有的國家公職人員為滿足私欲和其它不良目的，濫用公共權(quán)力，或者對屬于自己管理權(quán)限范圍內(nèi)的工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，直接或間接地實現(xiàn)自己或親屬的私人利益。又如，有的國家公職人員利用執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的自由裁量權(quán)，以亂作為、不作為等手段，為自己或特定關(guān)系人謀取不正當(dāng)利益。

三是復(fù)合型利益沖突。某些國家公職人員兼有公私雙重角色，在行使公共權(quán)力的過程中公私不分，以公共權(quán)力為自己、親屬或利益相關(guān)者謀取利益。比如，由請托人出資，國家公職人員“合作”開辦公司或者進(jìn)行其他“合作”投資；或者某些公職人員既沒有實際出資也不參與經(jīng)營管理，但打著合作開辦公司和合作投資的名義行受賄之實。再比如，國家公職人員在企業(yè)兼職、退休后到企業(yè)任職等。

四是集體型利益沖突。有的部門和行業(yè)在利益機(jī)制的驅(qū)動下，奉行“靠山吃山，靠海吃海”的信條，對國家的政策規(guī)定置之不理，亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款。也有的國家機(jī)關(guān)及其工作人員，利用職權(quán)索要贊助款，或無償占用企業(yè)資金、交通工具、通訊設(shè)備、音像設(shè)備等財物；有的黨員干部利用所在單位的行業(yè)便利，通過社會力量辦學(xué)或開辦藥店、診所、中介機(jī)構(gòu)等形式謀取不正當(dāng)利益；在一些行政執(zhí)法和公共服務(wù)行業(yè)，尤其是壟斷經(jīng)營行業(yè)，有些工作人員服務(wù)意識淡薄，辦事推諉拖拉，門難進(jìn)、臉難看、事難辦現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、現(xiàn)階段防止利益沖突的制度建設(shè)重點(diǎn)

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會出現(xiàn)了利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益矛盾復(fù)雜化的特征。如何協(xié)調(diào)利益關(guān)系、防止利益沖突，是對黨和政府領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗。如不積極有效防止利益沖突，必將嚴(yán)重喪失黨和政府的公信力，破壞公共政策的公平性，離間黨群干群關(guān)系?，F(xiàn)階段利益沖突現(xiàn)象凸顯的根本原因是制度建設(shè)滯后，公共權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督。因此，做好防止利益沖突工作的核心，就在于從制度層面規(guī)范和監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行過程，有效避免私人利益對公共事務(wù)的干擾，進(jìn)而減少國家公職人員以權(quán)謀私的機(jī)會和空間。

第一，要進(jìn)一步建立和完善防止利益沖突的法律制度。改革開放以來，黨中央、國務(wù)院高度重視防止利益沖突制度建設(shè)，先后頒布實施了《公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》等法規(guī)和制度，對任職回避、公務(wù)回避、地域回避、輪崗交流等作了很多規(guī)定?！蛾P(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》、《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)退（離）休干部經(jīng)商辦企業(yè)的若干規(guī)定》等都對領(lǐng)導(dǎo)干部從事營利性活動作出了約束?！秶倚姓C(jī)關(guān)及其工作人員在國內(nèi)公務(wù)活動中不得贈送和接受禮品的規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于在對外公務(wù)活動中贈送和接受禮品的規(guī)定》等對國家公職人員贈送和收受禮品、公務(wù)活動行為安排、經(jīng)濟(jì)交往行為等進(jìn)行了限制。各個部門也從自己的實際和行業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，分別出臺了很多制度規(guī)定。但與國際社會相比，我國解決利益沖突問題還任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前的關(guān)鍵舉措在于進(jìn)行國家立法，盡快加強(qiáng)各項政策規(guī)定的實效性和可操作性。

第二，要進(jìn)一步完善利益回避制度。利益回避是現(xiàn)代法治社會的基本原則，是公平正義的程序保障?，F(xiàn)階段，我們迫切需要從公務(wù)回避、利益回避、職務(wù)回避、特定關(guān)系人回避等多個方面，就具體回避情況作出具有可操作性的明確規(guī)定。國家公職人員不僅要回避直系親屬和姻親的利益，而且要回避商業(yè)合作伙伴、親朋好友以及特定關(guān)系人的利益。要結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報和有關(guān)事項報告等規(guī)定，逐步擴(kuò)大申報內(nèi)容和申報對象范圍，對拒報、虛報、瞞報行為設(shè)定切實可行的嚴(yán)懲措施，讓財產(chǎn)申報真正成為制度常態(tài)。要創(chuàng)新性地建立違規(guī)公職人員個人資產(chǎn)處理制度，對其個人資產(chǎn)要采取資產(chǎn)出售、賬戶凍結(jié)和秘密托管等方式進(jìn)行適當(dāng)處理。

第三，要加大對利益沖突問題的監(jiān)督和處理力度。一要緊密結(jié)合巡視工作，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部利益沖突情況的監(jiān)督檢查；二要鼓勵、支持黨員干部和群眾積極舉報領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生的利益沖突問題；三要通過批評教育、誡勉談話、免職、責(zé)令辭職等多種形式，及時對發(fā)生的利益沖突問題作出處理。當(dāng)前，要堅持把解決損害群眾利益的突出問題作為防止利益沖突工作的重點(diǎn)，著力解決當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的嚴(yán)重侵害群眾利益的問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)，國家公職人員參股投資、兼職取酬及離職后高薪應(yīng)聘私企和外企等問題，建立健全私人利益與公共利益相分離的有效機(jī)制。

第四，建立健全防止利益沖突的保障機(jī)制?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》在部署反腐倡廉制度創(chuàng)新時明確提出：“按照加快形成統(tǒng)一開放競爭有序現(xiàn)代市場體系要求推進(jìn)相關(guān)改革，建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場運(yùn)行機(jī)制?！惫操Y源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的利益沖突，是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立逐步凸顯的問題。由于凡涉及具有公共屬性的資源配置、資產(chǎn)交易和產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，包括能夠交易和可以交易的環(huán)節(jié)，都存在腐敗風(fēng)險，因此，完善這些領(lǐng)域的市場運(yùn)行機(jī)制，對于更有效地預(yù)防腐敗、遏制腐敗易發(fā)多發(fā)勢頭具有十分重要的意義。當(dāng)前，要抓住依法行政這個關(guān)鍵，建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對制度執(zhí)行情況的督促檢查，堅決維護(hù)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。從公共資源配置看，在政府投資領(lǐng)域，應(yīng)合理界定投資范圍，健全項目決策機(jī)制，規(guī)范資金管理；在企業(yè)投資領(lǐng)域，要嚴(yán)格執(zhí)行核準(zhǔn)制和備案制，落實企業(yè)投資自主權(quán)；從公共資產(chǎn)交易看，要完善交易制度支撐體系，推進(jìn)交易市場整合，加強(qiáng)市場中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管；從公共產(chǎn)品生產(chǎn)看，要健全公共財政制度，加快部門預(yù)算改革，完善公共部門行政執(zhí)法。

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