豆文奇

（中共漯河市郾城區(qū)委黨校，河南 漯河 462300）

政府績效是政府行政管理活動的基本品質(zhì)需求和評價政府行為的核心內(nèi)容，是政府治理水平和運作效率的重要依據(jù)。早在100多年前，行政學(xué)的奠基人伍德羅·威爾遜就指出：“行政學(xué)研究的目的在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)暮统晒Φ倪M行什么工作。其次，政府怎樣才能夠以較高的效率及在費用或者能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。”因此，改進政府績效是現(xiàn)代政府始終追求的目標(biāo)之一。而改進政府績效自古至今一直是行政界的一個難題，其中的關(guān)鍵則是對政府績效進行評估，因為“如果要改進績效，你必須首先了解目前的績效水平是什么”，“如果你不能測定績效，你就無法改善績效”。在當(dāng)今西方各國政府的行政改革實踐中，績效評估作為先進企業(yè)的成功經(jīng)驗得到了政府部門的普遍吸收和借鑒，并迅速演變成為當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施，成為了一種世界潮流，以至西方學(xué)術(shù)界驚呼：現(xiàn)代“評價國家”正在取代傳統(tǒng)的“行政國家”。尤其是隨著新公共管理理論、多中心治理理論、可持續(xù)發(fā)展理論的提出和逐步完善，為政府績效評估實踐的穩(wěn)步推進提供了重要理論支撐。

一、新公共管理理論

從20世紀(jì)70年代開始，由于受到經(jīng)濟全球化的猛烈沖擊，西方發(fā)達(dá)國家普遍陷入嚴(yán)重的財政危機、管理危機以及由此導(dǎo)致的公民對政府的信任危機之中。這就使得西方各國的政府治理遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，而傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論無法解釋這些新情況和新問題。當(dāng)傳統(tǒng)公共行政常態(tài)科學(xué)面臨危機的時候，新公共管理理論應(yīng)運而生并提供了革命性的回應(yīng)理論，在各個方面都對傳統(tǒng)公共行政有所突破。作為一種現(xiàn)代形態(tài)的公共行政理論，新公共管理理論是“管理主義”或“新管理主義”運用于公共部門的結(jié)晶。新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)（公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)）和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，主張在公共部門引入市場競爭機制，運用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，尤其是將績效評估引入公共行政領(lǐng)域，以期提高公共部門管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量，從而打造高效政府。新公共管理理論的興起代表了一個時代對政府良好治理的訴求，反映了社會及公眾對有效政府的合理期待。

作為一種新興的公共行政理論，新公共管理有著特有的公共治理模式。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《再造政府》）中提出的“新公共管理”模式包含以下十大基本原則或基本內(nèi)容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；（3）競爭型政府：把競爭機制注入到提供服務(wù)中去；（4）有使命感的政府：改變照章辦事的組織；（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事業(yè)心的政府:有收益而不是浪費；（8）有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；（9）分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；（10）以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進行變革。該書成了1993年開始的美國克林頓政府“再造政府”改革的理論基礎(chǔ)?？肆诸D總統(tǒng)給予該書很高的評價：“美國每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀本書，我們要使政府在20世紀(jì)90年代充滿新的活力，就必須對政府進行改革。”

我國著名公共管理學(xué)者陳振明教授也曾將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為如下八個方面：（1）“讓管理者進行管理”（強調(diào)職業(yè)化管理）；（2）衡量業(yè)績（明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估）；（3）產(chǎn)出控制（項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；（4）顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；（5）分散化（公共機構(gòu)的分散化和小型化）；（6）引入競爭機制；（7）采用私人部門的管理方式；（8）改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。總之，新公共管理對于公共行政的發(fā)展有著重要影響，它帶來了一種嶄新的治理模式，并提出了一種新的政府責(zé)任體制。

新公共管理的出現(xiàn)是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，在市場經(jīng)濟的發(fā)展中，存在著深刻的市場經(jīng)濟與傳統(tǒng)統(tǒng)治模式的矛盾，當(dāng)解決這些矛盾的政治努力都宣告失敗的時候，新公共管理理論則提出了有效的破解之道。人類的社會治理模式已經(jīng)實現(xiàn)了從統(tǒng)治行政向管理行政的轉(zhuǎn)型，而新公共管理的出現(xiàn)則意味著管理行政發(fā)展到了它的最高階段。毋庸諱言，新公共管理作為一種“管理主義”綱領(lǐng)，與它直接采用當(dāng)代企業(yè)管理實踐的理論、方法及模式有直接的關(guān)系。盡管它有照搬私人部門管理經(jīng)驗，忽視公私兩大領(lǐng)域存在著的基本差別的傾向。但是，作為人類社會管理的兩個基本領(lǐng)域，公共管理與私人管理兩者存有相通之處，都屬于一般組織與管理研究的范圍。因此，某些被實踐檢驗是科學(xué)的私人部門的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)同樣適用于公共部門。尤其是把在企業(yè)管理中已經(jīng)取得成功的績效評估等科學(xué)管理方法引入政府公共部門，以此來科學(xué)地衡量公共組織及其工作人員的業(yè)績，對于提高組織的責(zé)任感，有效回應(yīng)社會訴求，打造高效、服務(wù)型政府是不無裨益的。

二、多中心治理理論

治理理論作為一種實現(xiàn)社會公共管理的新理念，是在對政府、市民社會與市場三者之間關(guān)系的反思及西方政府改革的浪潮中產(chǎn)生的。治理理論不單單強調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過充分調(diào)動和利用各種力量和資源達(dá)到“善治”的社會體制。奧斯特羅姆夫婦等人所創(chuàng)立的多中心治理理論，是治理理論的典型代表。多中心治理理論指出，隨著社會的不斷發(fā)展進步，尤其是后現(xiàn)代社會的到來，使得民眾對于政府的期望愈來愈高，也愈來愈趨于多元化，而傳統(tǒng)的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應(yīng)性的。因此，以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心治理理論就成為滿足民眾需求，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的理想模式。多中心是指多個權(quán)力中心和組織體制治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。多中心治理體制以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，依靠多種相互發(fā)生影響的行為者的互動，在參與者共同目標(biāo)的支撐下，通過競爭和協(xié)作來提高服務(wù)供給的高效和回應(yīng)性。“自發(fā)秩序或多中心秩序是這樣的秩序，在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠作相互調(diào)適，以在一般的規(guī)則體系中歸置其相互關(guān)系?！倍嘀行闹卫頌楣彩聞?wù)提出了不同于傳統(tǒng)官僚行政的治理邏輯。

“多中心治理”（Multi-enter Governmence）作為一種治理思路，意味著在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理方面存在著多個供給主體，政府不再是單一主體，而只是其中一個主體。政府的管理方式也從以往的直接管理變?yōu)殚g接調(diào)控，政府更多地扮演了一個中介者的角色。即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時運用經(jīng)濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利，治人者與治于人者之間的關(guān)系由統(tǒng)治、管制轉(zhuǎn)化為服務(wù)。政府不再是凌駕于社會之上的封閉官僚機構(gòu)，而是以公眾服務(wù)為導(dǎo)向，積極回應(yīng)公眾需求的開放式、互動式的政府。因此，政府治理績效的好壞不是政府單中心的話語，而應(yīng)由接受服務(wù)的廣大利益相關(guān)群體來評價。所以，地方政府績效評估過程中需要引入多元評價主體，實現(xiàn)全方位的評價。

三、可持續(xù)發(fā)展理論

馬克思指出：“理論在一個國家實現(xiàn)的程度，取決于理論滿足這個國家的需要程度?！边M入工業(yè)社會以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人類社會對環(huán)境的沖擊力大大增強，全球范圍的環(huán)境污染和破壞日益嚴(yán)重，于是環(huán)境問題開始作為一個重大的科學(xué)技術(shù)問題由一些科學(xué)家提出。但同時人們又進一步體會到，僅僅靠科技手段，用工業(yè)文明方式去修補環(huán)境是治標(biāo)不治本的，是不能從根本上解決環(huán)境問題的，必須在各個層次上去調(diào)控人類社會的行為以及支配人類社會行為的、打著工業(yè)文明烙印的思想和觀念。于是，可持續(xù)發(fā)展作為一種新發(fā)展觀悄然興起，并日益引起國際社會的關(guān)注。1987年，前挪威首相布倫特夫人在聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會的研究報告《我們共同的未來》中首次指出，“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代的需求，又不對后代滿足需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”，由此正式提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展理論的產(chǎn)生?？沙掷m(xù)發(fā)展與環(huán)境保護既有聯(lián)系，又不等同。環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的重要方面?？沙掷m(xù)發(fā)展雖然緣起于環(huán)境保護問題，但作為一個指導(dǎo)人類走向21世紀(jì)的發(fā)展理論，它已經(jīng)超越了單純的環(huán)境保護。它將環(huán)境問題與發(fā)展問題有機地結(jié)合起來，已經(jīng)成為一個有關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展的全面性戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展，但要求是在嚴(yán)格控制人口、提高人口素質(zhì)和保護環(huán)境、資源永續(xù)利用的前提下推進經(jīng)濟和社會的良性發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展主要有兩層含義：發(fā)展和可持續(xù)。發(fā)展是目的，但發(fā)展的前提必須是可持續(xù)的發(fā)展。首先，與傳統(tǒng)發(fā)展理念不同，可持續(xù)發(fā)展除了承認(rèn)經(jīng)濟增長的重要性以外，特別強調(diào)生態(tài)學(xué)和社會學(xué)意義的可持續(xù)性，是資源的合理利用與環(huán)境良性循環(huán)下人的素質(zhì)全面提高的發(fā)展；其次，它是廣泛涵義上的經(jīng)濟發(fā)展，包括現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性（交通和通訊），現(xiàn)有服務(wù)的可持續(xù)性（醫(yī)療衛(wèi)生、教育和文化設(shè)施），現(xiàn)有管理的可持續(xù)性（政策、法律和法規(guī)），還有政治和文化的可持續(xù)性（價值觀和信仰體系）；再者，可持續(xù)發(fā)展指平等和社會公正，強調(diào)參與性（決策參與，執(zhí)行參與，利益分配參與和評估參與）。

可持續(xù)發(fā)展理論在中國的發(fā)展，則是我國提出的科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀以新的內(nèi)涵科學(xué)地定義可持續(xù)發(fā)展，提供了以人為主體，同步實現(xiàn)自然生態(tài)和社會生態(tài)的良性循環(huán)，達(dá)到人與自然、人與社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展新模式。這是對全球可持續(xù)發(fā)展理論的重大創(chuàng)新和發(fā)展，同時必將引領(lǐng)人們對政府績效的認(rèn)識發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。從科學(xué)發(fā)展觀的視角來認(rèn)識政府績效，就是把評估的著眼點立足于政府的活動是否有效地促進了“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展。作為進行公共管理和提供公共服務(wù)的主體，政府的行為過程以及活動產(chǎn)品即績效必須踐行和體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。“以人為本的發(fā)展觀”關(guān)注于政府行為是否有助于促進公民生活質(zhì)量的改善、公民素質(zhì)的提高、公民權(quán)利的實現(xiàn)等?！叭说陌l(fā)展”成為政府的核心使命，同時也成為考察政府績效的重要變量?！霸鲩L的最終目的，是以人為中心滿足人的需求的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展，是增長為人服務(wù)，而不是人為增長服務(wù)?！薄叭姘l(fā)展”要求政府必須以經(jīng)濟建設(shè)為中心，并在此基礎(chǔ)上全面推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”關(guān)注于政府在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中是否有助于保持發(fā)展的不同領(lǐng)域、不同要素、以及不同群體的相關(guān)利益訴求的相互適應(yīng)與彼此促進，實現(xiàn)經(jīng)濟社會各構(gòu)成要素的良性互動，在統(tǒng)籌兼顧中求發(fā)展，以發(fā)展促進更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”關(guān)注于政府能否有效保持經(jīng)濟發(fā)展同人口、生態(tài)、資源與環(huán)境的承載力相適應(yīng)，既要追求經(jīng)濟社會效益，又要講究生態(tài)環(huán)境效益，保證代際良性健康發(fā)展，為中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展提供可靠保障。

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