秦穎慧 秦 瀟

（淮安市行政學院，江蘇 淮安 223001）

十八大報告提出要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。把依法治國方略落實到社會管理創(chuàng)新中，用法律手段解決社會矛盾，依法保護群眾利益，推進社會管理法治化，維護社會和諧穩(wěn)定，是法治建設(shè)的一項重要任務。

一、社會管理創(chuàng)新的基本內(nèi)涵與相關(guān)理論

社會管理是政府職能的重要組成部分，是國家為消除或減少社會問題的發(fā)生，通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，處理社會事務，解決社會問題的活動。社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進、改革，建構(gòu)新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新目標的活動。社會管理創(chuàng)新的目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益。社會管理創(chuàng)新，是為適應新的社會發(fā)展形勢對現(xiàn)有社會管理模式進行改進和突破，以破解制約社會發(fā)展進步、影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題。[1]

當前，我國處于發(fā)展機遇期和社會矛盾凸顯期，一些涉富、涉腐、涉警事件極易形成輿論熱點，有些甚至引發(fā)大規(guī)模的群體性突發(fā)事件。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，從1993年到2006年，群體性事件從8709起到了9萬起，2007年、2008年、2009年都超過了9萬起。[2]特別是當前各種利益群體通過多種方式表達利益訴求，新興傳媒的關(guān)注往往起到了推波助瀾的作用，從而使事件處置變得更加復雜。2004年，中共十六屆四中全會提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。十八大以及兩會政府工作報告中，再次提出要把依法治國方略落實到社會管理創(chuàng)新中，在社會轉(zhuǎn)型期矛盾多發(fā)的背景下，推進社會管理創(chuàng)新法治化，維護社會和諧穩(wěn)定的任務十分緊迫。

二、社會管理創(chuàng)新與法治建設(shè)關(guān)系

政府是社會管理創(chuàng)新的主體，社會管理是政府職能的重要組成部分，政府在社會管理創(chuàng)新的過程中，只有堅持法治原則，做到依法行政，不超越法律所確定的管理權(quán)限，才能有效規(guī)范社會行為、解決社會問題、維護社會公正；才能促進社會有序發(fā)展，更好地維護廣大人民群眾的切身利益。社會管理要達到其維護社會穩(wěn)定的目標，就必須在創(chuàng)新的同時堅持法治原則，在法律框架內(nèi)進行創(chuàng)新，使不同的社會主體享有其應有的權(quán)利，履行應盡的義務，使社會整體結(jié)構(gòu)處于穩(wěn)定、有序的狀態(tài)。社會管理創(chuàng)新一旦脫離了法治的軌道，即使短期內(nèi)可能有助于社會的穩(wěn)定，但是從長遠來看，不能保證社會利益的合理配置，就會使社會處于不確定的風險之中。

1.社會管理創(chuàng)新須賦予法治內(nèi)涵

我國正處于發(fā)展機遇期和矛盾凸顯期，除了因歷史原因長期積累起來的遺留問題外，一些新的社會問題和不確定因素不斷產(chǎn)生和出現(xiàn)，加大了社會管理的難度，影響社會穩(wěn)定，制約經(jīng)濟發(fā)展。社會管理創(chuàng)新面臨著如何進一步加強和完善維護群眾權(quán)益機制、加強對流動人口和特殊人群管理和服務、加強信息網(wǎng)絡管理、建立健全基層社會管理和服務體系、建立健全公共安全防范體系等問題。要有效、有序地解決這些問題，就要在創(chuàng)新社會管理中，推進法治進程，用法治價值理念主導社會發(fā)展，用法律思維、法治方式創(chuàng)新社會管理，解決社會矛盾，賦予社會管理創(chuàng)新法治內(nèi)涵，將法治作為治國方略全面落實到社會管理創(chuàng)新中。

2.深化法治建設(shè)可以提升社會管理創(chuàng)新科學化水平

要實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新科學化必須把社會管理創(chuàng)新納入法治化軌道。第一，社會管理創(chuàng)新需要法治思想來引領(lǐng)。法治思想向人們提供目標模式、理想狀態(tài)、價值追求和行動指南，引導社會向理性化、有序化方向發(fā)展。建設(shè)社會主義法治國家，加強和創(chuàng)新社會管理，必須牢牢樹立依法管理的理念，加強社會主義法治理念教育，不斷提高全體公民的法治意識，努力把崇尚法治變成一種思維習慣、生活方式和行為模式，引導各類社會主體依法理性表達訴求，強化對執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法行為的約束和監(jiān)督，推動社會管理朝著正確方向創(chuàng)新發(fā)展。第二，社會管理創(chuàng)新需要法治體系作基礎(chǔ)。社會管理的主要任務是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾、保持社會穩(wěn)定等，要實現(xiàn)這些目標，就需要進一步健全社會主義法治體系，以形成科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法的社會風尚。糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象，著力解決影響社會穩(wěn)定的源頭性問題，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，為加強和創(chuàng)新社會管理奠定堅實的基礎(chǔ)。第三，社會管理創(chuàng)新需要法治建設(shè)作保證。社會管理創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，需運用法律、行政、經(jīng)濟、道德、輿論等綜合手段。法律是體現(xiàn)民眾意志并由國家強制力保證實施的規(guī)范，是調(diào)節(jié)社會關(guān)系和排解糾紛的重要手段。法治是根本，是治國理政之方略。因此，要充分發(fā)揮法律在社會管理創(chuàng)新中的作用，依法保障群眾利益、化解社會矛盾、打擊違法犯罪活動、維護社會秩序，不斷提升社會管理創(chuàng)新法治化水平。

三、實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新法治化的障礙

社會管理涉及的領(lǐng)域較多，對有關(guān)法律法規(guī)的需求量大。我國關(guān)于社會管理方面的法律制度不健全，有些領(lǐng)域處于法律空白狀態(tài)，這些都成為影響社會管理創(chuàng)新法治化進程的障礙。

1.法制觀念有待增強

在社會管理中，增強法制觀念非常重要。首先，增強法制觀念能夠減少管理部門對社會活動的盲目干預。政府行為缺乏制衡和約束，是政府過于干預社會活動的重要根源。反之，法治制約下的政府要干預社會活動，就必須以拿出明確的法律規(guī)定，以證明其行政行為的合法性。政府只有依法行政，才能在社會管理中發(fā)揮正確作用，給社會主體自由發(fā)展的空間，讓社會主體充分發(fā)揮自己的聰明才智。第二，增強法制觀念有益于規(guī)范社會主體行為。社會主體只有樹立法制觀念，在社會活動中，自覺遵守法律，用法律來規(guī)范自己的行為，才能從社會活動中受益。第三，增強法制觀念可促進社會環(huán)境和諧穩(wěn)定。由于法律具有較高的穩(wěn)定性，行政主體以及普通民眾都能根據(jù)法律規(guī)定預測評估自己行為結(jié)果，更能夠預見違法行為的風險性，從而自覺規(guī)范其行為，使社會環(huán)境進入良性循環(huán)狀態(tài)，形成和諧穩(wěn)定的社會氛圍。

2.法律制度亟待完善

隨著改革開放進程的加快，我國市場經(jīng)濟體制逐步完善。社會結(jié)構(gòu)的變化導致人員流動性增強，個人與社會組織的依存關(guān)系逐漸減弱，出現(xiàn)社會管理與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，社會管理法律規(guī)范跟不上社會發(fā)展的現(xiàn)象。有的法律規(guī)范缺乏邏輯性、統(tǒng)一性，部門法之間銜接不好、協(xié)調(diào)性差，甚至相互矛盾。法律制度是社會管理創(chuàng)新的必要保證，要創(chuàng)新社會管理，必須完善法律制度。

3.政府的社會管理職能滯后

改革開放以來，我國堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，生產(chǎn)力水平有了極大提高，但是還存在諸多社會問題，特別是社會管理還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，政府的社會管理職能還不能完全適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的要求。在良好的法治環(huán)境中推行社會管理，讓所有的人受益于“公平正義”，這是社會管理創(chuàng)新所追求的目標。要建立井然有序的社會管理模式，必須完善社會管理法律規(guī)范，以法律構(gòu)建社會管理的基本框架。同時，要確立公平正義的基本理念。

四、實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新法治化的實施路徑

社會管理創(chuàng)新的重點是按照“有效政府、有序社會”的原則，以構(gòu)建制度化、法治化的社會利益均衡機制為目的，著力擴大公民有序的政治參與，培育和發(fā)展公民社會，推動政府與社會之間的良性互動。

1.法治政府的權(quán)力應受到限制、約束

法治政府是有限有為、廉潔透明、誠信負責、高效便民的政府。政府要在法治的框架內(nèi)發(fā)揮社會建設(shè)和社會管理的作用，就要按照法治政府的要求開展各項工作；要還權(quán)于民，遵循經(jīng)濟規(guī)律，在涉及環(huán)保、土地征收、房屋拆遷等方面要依法實行市場化運作，防止以公共利益的名義與民爭利，避免社會矛盾的發(fā)生；要讓權(quán)于社會，尊重公共自治，探索完善公共服務社會化制度，將具有公益職能的事業(yè)單位從政府部門剝離出來，專門成立公共服務社會機構(gòu)，代替行使公益職能；通過購買服務等方式，鼓勵多元主體提供公共服務，政府職能部門從對所屬事業(yè)單位的具體管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄒ?guī)劃、定政策、定標準和監(jiān)督檢查。

2.提高社會管理人員的法律素質(zhì)

社會管理是在法治條件下的社會管理，社會管理創(chuàng)新也是在法治條件下的創(chuàng)新，與法治密不可分。法治是一種人的活動，這就要求社會管理人員應具有較高的法律素質(zhì)。法律素質(zhì)主要由法律知識、法律意識和適用法律的能力等構(gòu)成。社會管理人員需要不斷地學習法律知識，培養(yǎng)自己的法律意識，提高自己適用法律的能力，以適應社會管理創(chuàng)新的需要。隨著社會和法治的發(fā)展、社會管理創(chuàng)新的推進，社會管理人員的法律素質(zhì)也需要與時俱進，不斷提高。

3.建立健全公民政治參與制度

在充分保證憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對公民政治參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，使公民政治參與經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化。為此，應健全立法與重大行政決策公眾參與機制，凡是與公民利益直接或間接相關(guān)的重大行政決策，都應通過聽證等公開透明的方式，征求公民意見，使決策做到民主化、科學化、公開化。通過舉行立法聽證、法律草案全民討論等形式，讓民眾參與法律制度的立、改、廢。應保證公民向立法機關(guān)、行政機關(guān)提出建議和意見的渠道暢通，由以隨機抽取的方式選取公民，為政府活動進行定期與不定期測評；健全和完善公民批評制度、建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度、監(jiān)督制度等，為公民有序參與國家政治生活提供制度保障。

4.發(fā)揮司法職能推動社會管理創(chuàng)新

司法是社會管理的重要組成部分，在加強和創(chuàng)新社會管理中具有特殊功能、擔負重要使命。[3]司法能夠通過確認、保護、監(jiān)督、制約等功能，為社會管理任務的完成和有關(guān)社會管理主體依法履行職責提供公正、有效的法律保障。司法機關(guān)通過妥善處理各類行政訴訟案件，依法確認和維護合法行政行為，支持有關(guān)部門有效履行社會管理職能；對違法行政行為予以撤銷、變更等，促使行政機關(guān)加強和改進社會管理與公共服務，依法管理社會事務。司法機關(guān)通過對社會管理過程中出現(xiàn)的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務犯罪予以查處懲治，促進社會管理中有關(guān)機關(guān)依法行政、勤政廉政，保障國家權(quán)力在法治軌道上運行。司法活動還有利于促進相關(guān)部門和組織特別是行使社會管理職能的機構(gòu)以及法律授權(quán)的社會組織依法有效地實施社會管理，減少和破除地方與部門保護主義，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。因此，在創(chuàng)新社會管理中，應該在堅持公正司法和遵循司法規(guī)律的基礎(chǔ)上發(fā)揮司法的糾紛解決功能、制裁引導功能和社會影響功能，從而讓司法在著力解決直接關(guān)系到社會管理創(chuàng)新的源頭性、根本性和基礎(chǔ)性問題上發(fā)揮作用。

鑒于當前我國社會發(fā)展面臨的諸多現(xiàn)實問題和嚴峻挑戰(zhàn)，推進社會管理創(chuàng)新法治化的進程無疑是一項長期而艱巨的任務，不可能一蹴而就，更需要社會各方面的共同努力。但社會管理創(chuàng)新的發(fā)展方向是明確的，就是把法治作為治國方略，將社會管理創(chuàng)新納入法治化軌道，進一步將社會管理創(chuàng)新法治化引向深入。

本文為2012年江蘇省社科聯(lián)立項課題“區(qū)域社會管理創(chuàng)新與法治江蘇建設(shè)研究”（批準號：12SYB-044）階段性研究成果。

[1] 來 君.社會管理創(chuàng)新法治化解析[J].攀登，2012，（1）

[2] 石 勇.會有一個“失敗社會”出現(xiàn)嗎?[J].南風窗，2012，（6）.

[3] 孫 謙.發(fā)揮司法在社會管理中的職能作用 [N].人民日報，2011-4-15.