葉曉彬

一、生存權(quán)之概念

1991年，《中國的人權(quán)狀況》白皮書首次明確提出“生存權(quán)是中國人民長期爭取的首要人權(quán)”之后，“生存權(quán)”一詞頗受國人關(guān)注并被廣泛使用。但什么是“生存權(quán)”，目前國內(nèi)外法學(xué)界都有不同的觀點(diǎn)。結(jié)合學(xué)界的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為:“它是指在一定社會(huì)關(guān)系中和歷史條件下，人們應(yīng)當(dāng)享有的維持正常生活所必須的基本條件的權(quán)利。它不僅指個(gè)人的生命在生理意義上得到延續(xù)的權(quán)利，而且指一個(gè)國家、民族及其人民在社會(huì)意義上的生存得到保障的權(quán)利;不僅包含人們的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊嚴(yán)不受凌辱，還包括人們賴以生存的財(cái)產(chǎn)不遭掠奪、人們的基本生活水平和健康水平得到保障和不斷提高?！保?］針對(duì)未成年人來講，生存權(quán)當(dāng)屬其權(quán)利中的首要權(quán)利， “是指未成年人享有生命健康受到特殊保護(hù)、生活受到特別保障的權(quán)利”，［1］包括生命權(quán)、健康權(quán)、人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、隱私權(quán)、安全的生存環(huán)境權(quán)以及身份權(quán)等。未成年人的天然特性以及人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需求都要求成人社會(huì)對(duì)其生存權(quán)益進(jìn)行特別的保護(hù)。隨著未成年人權(quán)益保護(hù)法律體系的建立和完善，“未成年人利益最大化”已深入人心，對(duì)其權(quán)益的保護(hù)已上升到一個(gè)新的臺(tái)階，但因地域差異，未成年人的權(quán)益保護(hù)也因此而存在較大的差距，特別是邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)。為了生活在同一片藍(lán)天下的孩子都能幸福、快樂地成長，筆者通過田野考察，就甘孜州農(nóng)牧區(qū)未成年人生存權(quán)益中處于首要位置的生命健康權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀、存在問題的原因及對(duì)策建議等加以探討，期望能引發(fā)社會(huì)更進(jìn)一步關(guān)注這個(gè)需要關(guān)注的群體。

二、甘孜州農(nóng)牧區(qū)未成年人生存權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀及面臨的問題

甘孜州即四川省甘孜藏族自治州的簡稱，也簡稱為甘孜藏區(qū)，是我國第二大藏區(qū)即四川藏區(qū)的重要核心組成部分，位于四川省西部，青藏高原東南緣?？偯娣e15．3萬平方公里，轄18個(gè)縣，325個(gè)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))，2458個(gè)行政村。截止2010年，總?cè)丝?09．18萬，其中農(nóng)業(yè)人口89．83萬，占82．27%;藏族85．49萬，占78．30%;未成年人30．7萬。境內(nèi)山峰高聳，河谷幽深，地面平均海拔3500米，縣域平均距離150公里以上，是一個(gè)典型的少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)。

甘孜藏區(qū)是全國第一個(gè)成立的藏族民族自治州，自成立以來，各級(jí)黨委政府都非常重視對(duì)未成年人生存權(quán)益的保護(hù)，除嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)未成年人的法律法規(guī)外，還結(jié)合實(shí)際先后制定了《甘孜藏族自治州自治條例》《甘孜州兒童發(fā)展綱要 (2001-2010年)》《甘孜州兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》等地方性自治法規(guī)和政策，并成立專門兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)——婦兒工委辦，使未成年人的生存環(huán)境得到了進(jìn)一步改善。如:兒童死亡率不斷降低，營養(yǎng)水平提高、身體素質(zhì)普遍增強(qiáng)，兒童保健管理水平進(jìn)一步提高，兒童生存的社會(huì)文化環(huán)境和自然環(huán)境不斷優(yōu)化等。但由于受自然地理環(huán)境、歷史風(fēng)俗習(xí)慣及滯后的經(jīng)濟(jì)因素等的影響，仍然面臨不少問題。

(一)衛(wèi)生技術(shù)力量增強(qiáng)，但仍量少質(zhì)弱，且分布失衡

截止2010年，甘孜藏區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)職工總數(shù)6977人，各類衛(wèi)生技術(shù)人員4186人，［2］每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員3．8人。其中，執(zhí)業(yè)醫(yī)師 1245人［2］，占30%，執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師 440人［2］，占11%，注冊(cè)護(hù)士841人［2］，占20%。在職衛(wèi)技人員中碩士及以上學(xué)歷者1人，占0．09%;有大學(xué)本科學(xué)歷者63人，占5．91%;大專學(xué)歷者535人，占50．19%;中專學(xué)歷者449人，占42．12%。［3］專業(yè)技術(shù)人員中有副高級(jí)以上職稱比例為4．64%，中級(jí)職稱比例為20．95%，初級(jí)職稱比例為59．86%，無職稱的比例為24．55%。［3］從歷史發(fā)展來看，衛(wèi)生技術(shù)人員無論在數(shù)量上和質(zhì)量上都有了很大的發(fā)展，對(duì)包括未成年人在內(nèi)的農(nóng)牧區(qū)群眾的生命健康權(quán)益的保護(hù)質(zhì)量有了很大的提高。但甘孜藏區(qū)幅員15．3萬平方公里，依據(jù)現(xiàn)有衛(wèi)生人力資源現(xiàn)狀和《四川省2008-2020年衛(wèi)生資源配置標(biāo)準(zhǔn)》，衛(wèi)生技術(shù)人員的缺口仍然較大。其中執(zhí)業(yè) (助理)醫(yī)師缺口1516人，注冊(cè)護(hù)士缺口1843人，藥劑人員缺口203人，醫(yī)技人員缺口331人，婦幼保健人員缺口43人。［3］同時(shí)占2/3的衛(wèi)技人員和大部分中、高級(jí)衛(wèi)技人員都是集中在城鎮(zhèn)，如:鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中只有48．7%的人具有執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格、65．9%的人具有注冊(cè)護(hù)士資格、16．7%的人具有執(zhí)業(yè)藥劑師資格［3］。

(二)衛(wèi)生投入力度大，但衛(wèi)生醫(yī)療條件仍較差

據(jù)調(diào)查，2010年，甘孜州衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入達(dá)10．09億元，比2000年增長14．76倍，年均增長31．84%。其中:婦幼保健經(jīng)費(fèi)1687萬元，年均增長20%;疾病預(yù)防控制經(jīng)費(fèi)達(dá)2506萬元，年均增長19%;人口與計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)7908萬元，年均增長26．8%。全州已建立愛嬰醫(yī)院24所，其中綜合醫(yī)院4所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院1所，婦幼保健院19所;建立村衛(wèi)生站 (室)1735個(gè)?？梢娬卺t(yī)療衛(wèi)生方面的投入力度大，衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施特別在農(nóng)牧區(qū)得到了較大的改善，為甘孜州兒童保健事業(yè)發(fā)展提供了保障。但愛嬰醫(yī)院只有1所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他23所都在縣城;村衛(wèi)生站 (室)占行政村總數(shù) (2458個(gè))的71%，因此，包括未成年人在內(nèi)的農(nóng)牧民群眾看病難，吃藥難的矛盾仍舊十分突出。據(jù)查閱《四川統(tǒng)計(jì)年鑒——2010》，了解到全州衛(wèi)生機(jī)構(gòu)擁有床位數(shù)2909張，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只擁有927張，婦幼保健院擁有220張。“由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村級(jí)衛(wèi)生組織的不健全，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)功能的低下;村級(jí)衛(wèi)生組織覆蓋率十分低下更導(dǎo)致了廣大農(nóng)牧民群眾不能得到就地、就近和及時(shí)、有效的救治。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)衛(wèi)生院的疾病診斷符合率極低，手術(shù)能力僅為開展清創(chuàng)縫合;中心衛(wèi)生院能夠開展三大常規(guī)檢驗(yàn)的不足30%，處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件及實(shí)施搶救的能力幾乎沒有;鄉(xiāng)、鎮(zhèn)衛(wèi)生院的轉(zhuǎn)院率高達(dá)44．6%，處置疑難重癥的能力極其低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)中治愈率僅為34．72%，好轉(zhuǎn)率為64．08%，且大多數(shù)病例屬自感治愈或好轉(zhuǎn)而自動(dòng)出院，達(dá)不到醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確界定。”［4］

(三)未成年人身心健康水平進(jìn)一步提高，但相關(guān)保護(hù)指標(biāo)仍偏低

在各級(jí)黨委和政府的重視和支持下，積極創(chuàng)建愛嬰醫(yī)院，規(guī)范孕產(chǎn)婦保健工作，提高婦幼工作人員素質(zhì)，使未成年人事業(yè)保持健康向上的發(fā)展態(tài)勢。未成年人的服務(wù)體系不斷完善、出生人口素質(zhì)不斷提高、營養(yǎng)狀況不斷改善、計(jì)劃免疫成績顯著、生命質(zhì)量不斷提高、未成年人身心健康水平進(jìn)一步提高。據(jù)走訪甘孜州婦聯(lián)了解到，2010年嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率明顯下降，分別為12．77‰和15．18‰，分別比2000年下降了23．6和31．96個(gè)千分點(diǎn);新生兒破傷風(fēng)發(fā)生率高于1‰的縣為0個(gè);低出生體重發(fā)生率由2000年的2．4%降到2010年的1．58%，遠(yuǎn)低于10%的目標(biāo)要求;全州卡介苗、脊灰疫苗、麻疹疫苗、百白破疫苗以及乙肝疫苗五種接種率分別達(dá)到95．79%、96．43%、95．87%、95．55和94．44%;5歲以下兒童中度和重度營養(yǎng)不良患病率逐年下降，由2000年的2．66%降為2010年的1．58%;低出生體重發(fā)生率控制在1．58%以下。

但與全國、全省相比，差距仍然很大，特別在偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)。如，在筆者走訪中了解到，某經(jīng)濟(jì)水平中等的農(nóng)牧區(qū)在2010年嬰兒的低出生體重發(fā)生率為4．2%，孕產(chǎn)婦住院分娩率為40．65%、婦女婚前檢查率為0、保健管理率為66．01%。

另外，盡管甘孜藏區(qū)各級(jí)政府非常重視“扶貧濟(jì)困”工作，特別是對(duì)弱勢群體的救濟(jì)、資助和關(guān)愛。但因財(cái)力有限，還是面臨困難。如甘孜州農(nóng)牧區(qū)有低保兒童21150人，占全州低保人數(shù)的0．9%，而2010年累計(jì)發(fā)放的保障金為1885．39萬元，人均約900元，就目前的消費(fèi)水平來看，僅能解決這類未成年群體的基本生活，有關(guān)他們身體所需要的營養(yǎng)、身心發(fā)展所需要的精神食糧就難以滿足。

(四)地方病、傳染病得到了有效控制，但仍不可掉以輕心

甘孜藏區(qū)地方病主要有大骨節(jié)病、結(jié)核、包蟲病、地氟病、碘缺乏病、克山病等;自然疫源性和地方性流行傳染病主要有炭疽和鼠疫。其中大骨節(jié)病和包蟲病是影響甘孜藏區(qū)群眾健康的主要地方病。多年來，在從中央到地方的各級(jí)黨委和政府都很重視，并先后于2006年、2009年將大骨節(jié)病和包蟲病防治納入“富民安康”工程，安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行多部門協(xié)作的綜合防治，使兩種地方病在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)病率大幅下降，許多已患病群眾病癥減輕，基層防控能力得到加強(qiáng)。但地方病病種多、分布廣、防治難，對(duì)未成年人的成長構(gòu)成較大威脅。甘孜州衛(wèi)生部門曾對(duì)丹巴、瀘定、道孚、色達(dá)等縣重點(diǎn)鄉(xiāng)5290人進(jìn)行大骨節(jié)病調(diào)查，結(jié)果檢出病人2203人，檢出率達(dá)到41．65%;［5］甘孜州的包蟲病發(fā)生和流行范圍涉及全州18個(gè)縣，受包蟲病威脅的人口就達(dá)到71．4萬人，全州包蟲病患者達(dá)到2．5至3萬人，在石渠、色達(dá)、新龍、甘孜、理塘五個(gè)牧區(qū)縣，情況相對(duì)嚴(yán)重。［6］

(五)家長和未成年人維權(quán)意識(shí)提高，但法制觀念仍顯薄弱

家長是孩子的第一任教師，維護(hù)廣大未成年人的合法權(quán)益，首先源于家長。隨著“六五”普法工作的推進(jìn)、“家長學(xué)?！钡拈_設(shè)以及以更新家庭教育觀念為主要內(nèi)容的電視欄目《家庭教育報(bào)告》的開辦，農(nóng)牧區(qū)家長對(duì)孩子的傳統(tǒng)教育方式有了較大的改進(jìn)，粗暴式的教育方式大大減少，慢慢開始意識(shí)到應(yīng)將孩子作為獨(dú)立的主體予以尊重。中小學(xué)校也加大了法治宣傳，各級(jí)司法系統(tǒng)密切配合，通過送法進(jìn)校園、普法宣傳教育活動(dòng)、聘請(qǐng)法制副校長、法制講座、影片教育等形式，增強(qiáng)了未成年人自身的維權(quán)意識(shí)。但由于農(nóng)牧民群眾的文化素質(zhì)仍然偏低，截止2010年，甘孜藏區(qū)平均受教育年限僅為5．71年，一半以上的農(nóng)牧民群眾是文盲或小學(xué)文化水平。盡管“送法下鄉(xiāng)”的普法形式不斷更新，但因社會(huì)生活環(huán)境、文化素養(yǎng)等原因，部分農(nóng)牧民群眾不學(xué)法、不知法、不守法，不畏法的情況仍然存在。家長是孩子最好的老師和榜樣，法制觀念的薄弱甚至法盲的家長不僅不能保護(hù)和教育好孩子，甚至對(duì)孩子有負(fù)面影響。

(六)未成年人的人格尊嚴(yán)受到尊重，但仍存在被虐待和忽視的問題

未成年人被虐待是指對(duì)未成年人有撫養(yǎng)、監(jiān)管和操縱權(quán)的人，作出的足以對(duì)未成年人健康、生存及尊嚴(yán)造成潛在的或?qū)嶋H傷害的行為，包括身體虐待、情感虐待、性虐待及忽視。未成年人被忽視是指未成年人的監(jiān)護(hù)人在未成年人的健康、教育、心理發(fā)育、營養(yǎng)、庇護(hù)及安全的生活條件等方面未能提供應(yīng)有的幫助，它是未成年人被虐待的重要組成部分。隨著甘孜藏區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)牧區(qū)群眾文化素養(yǎng)的提高，對(duì)未成年孩子身心健康發(fā)展越來越重視。但凡涉及孩子的事情也能與孩子平等協(xié)商，尊重孩子意愿;在公共場合，盡量不辱罵孩子;盡量為孩子的健康成長營造良好條件等等。未成年人的人格尊嚴(yán)能受到較好的尊重。但仍存在被虐待和忽視的問題。盡管未成年人被虐待和忽視是一個(gè)社會(huì)問題，但在農(nóng)牧區(qū)的表現(xiàn)程度則要更深一些。如，在對(duì)未成年人的上學(xué)問題上，有些農(nóng)牧區(qū)家長由于受宗教信仰和“新讀書無用論”等因素的影響，強(qiáng)行讓未成年孩子棄學(xué)去寺廟為僧;在農(nóng)忙季節(jié)或蟲草季節(jié)，強(qiáng)行要求孩子棄學(xué)在家?guī)兔筒赏谙x草，為家庭分擔(dān)勞務(wù)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);有些家長還出錢請(qǐng)其他未成年人代替自家的孩子上學(xué) (因?yàn)榱x務(wù)教學(xué)階段，政府和學(xué)校給他們明確了送子女上學(xué)的責(zé)任);還有背著弟妹上學(xué)、兄弟姐妹輪流上學(xué)等現(xiàn)象。又如在對(duì)未成年人的教育問題上，農(nóng)牧區(qū)家長自身的文化背景和生活背景，使他們很少去思考或者換句話說，是無力去思考未成年人的心理需求，往往承繼了他們父輩們的教育方式，通過打、罵等粗暴的體罰方式來教育未成年人，孩子被體罰，不僅遭受皮肉之苦，更重要的是自尊心受到嚴(yán)重的傷害，對(duì)他們的健康成長都有較大影響。

(七)未成年人的生存環(huán)境有了較大改善，但仍面臨改善難度大的問題

為了改善未成年人的生存環(huán)境，各級(jí)政府加大投入力度，通過改水、改廁、綠化等措施，不斷改善未成年人的生存與發(fā)展環(huán)境，全州初步形成了有利于未成年人生存與發(fā)展的良好社會(huì)環(huán)境與自然環(huán)境。據(jù)筆者走訪甘孜州婦聯(lián)、團(tuán)州委等部門了解到，2006年，甘孜州就開播了第一個(gè)電視少兒欄目《格?；ā?，填補(bǔ)了長期無自辦少兒電視節(jié)目的空白;針對(duì)兒童成長，在新聞節(jié)目中開設(shè)《加強(qiáng)未成年人思想道德建設(shè)》小欄目，制作和播出了《千里川藏線、隊(duì)禮伴你行》等電視公益廣告;2010年，全州廣播電視綜合覆蓋率分別達(dá)到87．2%和86．53%;2010年，全州累計(jì)解決76．99萬人農(nóng)村飲水安全問題，農(nóng)村缺水地區(qū)供水受益率由2000年56．25%提高到2010年89．58%;農(nóng)村自來水普及率由2000年32．65%提高到2010年61．37%;農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率由2000年16．12%提高到2010年30．7%;森林覆蓋率由2000年的12．7%提高到2010年的31．08%。所有這些，為未成年人提供了良好的生存和發(fā)展空間。

但甘孜藏區(qū)現(xiàn)有國定貧困縣5個(gè)，808個(gè)省定重點(diǎn)貧困村。據(jù)調(diào)查，到2009年底，還有20余萬尚未解決溫飽問題的絕對(duì)貧困人口;全州農(nóng)牧民人均純收入僅相當(dāng)于全國的41．4%，恩格爾系數(shù)高達(dá)61．2%;還有20萬人居住在生存條件惡劣、災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)脆弱地區(qū);全州二級(jí)公路只有79公里，三級(jí)公路僅占全州公路總里程9．5%。通過走訪甘孜州婦聯(lián)了解到，2010年底甘孜州全州行政村中仍有786個(gè)村不通公路、有766個(gè)村不通電、有1066個(gè)村沒有通電話、1218個(gè)行政村不通自來水;農(nóng)村的自來水普及率為61．37%，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為30．7%。這種環(huán)境對(duì)未成年人的成長仍會(huì)形成不利影響。

伴隨著整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)市場也越來越活躍。但因執(zhí)法的邊緣化等原因，不良商家也將“假冒偽劣消費(fèi)品”帶進(jìn)了農(nóng)牧區(qū)市場，低廉的價(jià)格優(yōu)勢和五彩斑斕的產(chǎn)品，對(duì)既貧困又閉塞且辨別能力相對(duì)較弱的農(nóng)牧民群眾具有“天然的吸引力”，農(nóng)牧民群眾在分享著現(xiàn)代工業(yè)文明的同時(shí)，不自覺的也將危險(xiǎn)傳遞給了未成年孩子們，嚴(yán)重危害著他們的身心健康。

三、對(duì)策與建議

針對(duì)農(nóng)牧區(qū)未成年人生存權(quán)益方面存在的問題，我們必須采取切實(shí)有效的對(duì)策，把維護(hù)好未成年人合法的生存權(quán)益落到實(shí)處。

(一)進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生工作建設(shè)

完善的醫(yī)療條件是農(nóng)牧區(qū)未成人生存權(quán)益的重要保障。針對(duì)甘孜州農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生工作的建設(shè)。

1．加大農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生硬件的投入，改善農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生硬件設(shè)施

民族地區(qū)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)更多體現(xiàn)著黨和政府的關(guān)心、關(guān)愛。針對(duì)民族地區(qū)落后的生產(chǎn)力和滯后的經(jīng)濟(jì)，需要舉多方力量予以支持。為此，中央、省和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方政府應(yīng)加大對(duì)少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生投入力度，健全村級(jí)衛(wèi)生組織，并在勞動(dòng)報(bào)酬、房屋建設(shè)和藥品器械上加大經(jīng)費(fèi)扶持力度，以增強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力。

2．加大農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生人力資源建設(shè)力度，吸引和留住人才

針對(duì)民族農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生技術(shù)隊(duì)伍職稱、學(xué)歷水平偏低的現(xiàn)狀，應(yīng)加大人力資源的建設(shè)力度。首先，健全繼續(xù)教育制度，加強(qiáng)在職培訓(xùn)。要提高農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生技術(shù)人員的業(yè)務(wù)能力，最現(xiàn)實(shí)的途徑就是內(nèi)部輸血，給他們創(chuàng)造更多的在職學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。在具體形式上，除了傳統(tǒng)的脫產(chǎn)學(xué)習(xí)外，還可通過遠(yuǎn)程培訓(xùn)、專家上門指導(dǎo)培訓(xùn)、到大醫(yī)院頂崗學(xué)習(xí)、內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)交流等方式。其次，提高農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生技術(shù)人員的待遇。針對(duì)民族農(nóng)牧區(qū)艱苦的自然環(huán)境和滯后的經(jīng)濟(jì)條件，為了使衛(wèi)生技術(shù)人才能“引得來，留得住，用得上，做得好”，就必須下大力氣給他們創(chuàng)造“人為環(huán)境”，如在職稱晉升、工資、住房、配偶、子女上學(xué)等方面給予特別待遇，使農(nóng)牧區(qū)成為“香餑餑”。最后，完善衛(wèi)生技術(shù)人員“柔性”流動(dòng)機(jī)制。目前，盡管民族地區(qū)為解決農(nóng)牧區(qū)人才匱乏及專業(yè)技術(shù)偏低問題，在人才戰(zhàn)略上正在探索“柔性流動(dòng)制”，但還存在諸多的問題，如柔性流動(dòng)的時(shí)間短、部分流動(dòng)人員人在朝廷心在漢導(dǎo)致的責(zé)任心薄弱、流動(dòng)人員對(duì)地情民情的陌生等。因此，建議管理部門在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，借鑒其他行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性地完善現(xiàn)行的“柔性流動(dòng)制”，使其成為真正有效的長效機(jī)制。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)政府在地方病防治工作中的主導(dǎo)作用

針對(duì)農(nóng)牧區(qū)地方病病種多、分布廣、防治難并仍然威脅著未成年人生命健康權(quán)益的現(xiàn)狀，必須充分發(fā)揮政府在防治工作中的主導(dǎo)作用，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，增加投入，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，落實(shí)責(zé)任，齊抓共管，深入組織發(fā)動(dòng)，群防群控，完善措施，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，深入推進(jìn)防治，促進(jìn)防治工作的可持續(xù)發(fā)展。

(三)切實(shí)推進(jìn)對(duì)農(nóng)牧區(qū)家長和未成年人安全法律知識(shí)的宣傳教育

借甘孜藏區(qū)正在積極推動(dòng)群眾工作全覆蓋之機(jī)，政府法制部門應(yīng)著手制定包括未成年人權(quán)益保護(hù)的法治宣傳教育計(jì)劃，落實(shí)到每個(gè)聯(lián)系點(diǎn)的單位，聯(lián)系單位先行自主學(xué)習(xí)并形成讓群眾能聽懂、感興趣的法制教育內(nèi)容，在關(guān)心群眾、宣傳黨的惠民政策之時(shí)，再與群眾探討式的交流未成年人權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)及具體方法，這樣既能被群眾接受，又能真正進(jìn)他們的頭腦、進(jìn)他們的生活。

針對(duì)未成年人的法治教育，筆者認(rèn)為現(xiàn)行的某些法治教育形式如法制副校長流于形式的多。為此，建議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師應(yīng)切實(shí)重視法治教育，至少每周有一節(jié)法治教育課，并采用未成年人容易接受的方式，教育他們掌握最基本的自我保護(hù)常識(shí)。同時(shí)教育部門要加強(qiáng)監(jiān)管，適時(shí)抽查并將此作為校長和教師的考核目標(biāo)，切實(shí)將未成年人的法治教育落到實(shí)處。

(四)加大投入、加強(qiáng)綜合治理，改善農(nóng)牧區(qū)未成年人的成長環(huán)境

首先，從國家層面加大資金和政策扶持力度，盡快解決“行路難、用電難、用水難、通訊難”等農(nóng)牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。

其次，目前甘孜州擁有的3個(gè)公共圖書館、18個(gè)兒童活動(dòng)中心和19個(gè)文化館都集中在縣城，農(nóng)牧區(qū)都缺乏供未成年人文化、娛樂的公共設(shè)施，即使部分農(nóng)牧區(qū)設(shè)置了農(nóng)家書屋，但適合未成年人的書籍卻較少。因此建議政府加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)未成年人文化、娛樂等公共設(shè)施的投入和建設(shè)。

最后，加強(qiáng)綜合治理，凈化未成年人成長的社會(huì)環(huán)境。工商、公安等部門加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊“假冒偽劣消費(fèi)品”;文化部門會(huì)同公安等部門嚴(yán)厲整頓文化市場，整治一切有害于未成年人身心健康的非法活動(dòng)場所，特別是具有色情、暴力傾向的電子游戲廳和“黑網(wǎng)吧”以及售賣非法出版物的場所;文化、廣電部門進(jìn)一步深化“青少年安全放心網(wǎng)吧”創(chuàng)建活動(dòng)，認(rèn)真清理、凈化中小學(xué)校園周邊的文化環(huán)境。

(五)完善農(nóng)牧區(qū)被害未成年人權(quán)益特別保護(hù)機(jī)制

1．完善“婦兒工委”辦建設(shè)

上個(gè)世紀(jì)九十年代初，為了推動(dòng)?jì)D女兒童事業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院成立了婦女兒童工作委員會(huì)(簡稱國務(wù)院婦兒工委)，隨后，各省、市政府也相繼成立了婦兒工委。甘孜藏區(qū)也在州、縣兩級(jí)設(shè)置了婦兒工委19個(gè)。婦兒工委的辦事機(jī)構(gòu)簡稱為婦兒工委辦，按照機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定，婦兒工委辦應(yīng)有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和人員編制。但在甘孜藏區(qū)，州婦兒工委辦是掛靠在州婦聯(lián)，沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)、獨(dú)立的編制，獨(dú)立的辦公場所，更沒有獨(dú)立的工作人員，相應(yīng)的工作是由州婦聯(lián)兼任的。18個(gè)縣的婦兒工委辦也只有5個(gè)縣解決了婦兒工委辦編制，其余各縣均由婦聯(lián)工作人員兼任婦兒工委辦公室的工作，造成工作人員工作力不從心，難以有所作為，使婦兒工委辦公室的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)作用發(fā)揮不強(qiáng)。為此，建議理順?gòu)D兒工委辦的隸屬關(guān)系，完善其編制、人員、辦公設(shè)施等。

2．設(shè)立專門的未成年人權(quán)益保護(hù)法律援助機(jī)構(gòu)

未成年人是弱勢群體，農(nóng)牧區(qū)未成年人更是弱中之弱，特別需要社會(huì)特殊的關(guān)愛與保護(hù)。未成年人權(quán)益保護(hù)與未成年人權(quán)益受害案件的公正處理需要社會(huì)工作者、法律工作者、教育工作者、未成年人福利工作者等的參與，是一項(xiàng)動(dòng)用大量資源，專業(yè)性很強(qiáng)的重要工作，只有設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)，建立穩(wěn)定的相關(guān)專業(yè)人才隊(duì)伍，整合社會(huì)各方面的資源，集中處理未成年人權(quán)益受害問題，只有這樣才能真正保護(hù)未成年人享有社會(huì)各項(xiàng)基本權(quán)利不受侵犯的權(quán)利。［7］基于農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困狀況和群眾較薄弱的法律素養(yǎng)，通過設(shè)立專門的未成年人權(quán)益保護(hù)法律援助機(jī)構(gòu)，當(dāng)他們的權(quán)益受到侵害時(shí)，他們才會(huì)毫無顧忌馬上申援并得到及時(shí)的幫助，避免采用其他不利或不正當(dāng)?shù)氖侄潍@得訴求。

3．建立農(nóng)牧區(qū)被害未成年人特別補(bǔ)償制度

按我國法律規(guī)定，當(dāng)違法行為給他人造成嚴(yán)重危害時(shí)，侵害人應(yīng)向被害人給予物質(zhì)賠付。但在農(nóng)牧區(qū)，未成年人受到傷害后很難得到積極的賠付，主要原因是貧困和觀念。這樣就會(huì)進(jìn)一步增大對(duì)未成年人身心的傷害。因此，建議建立農(nóng)牧區(qū)被害未成年人特別補(bǔ)償制度，及時(shí)對(duì)被害未成年人給予物質(zhì)救濟(jì)和補(bǔ)償，避免因得不到侵害方積極配合時(shí)加大對(duì)他們的傷害。

(該文系四川省教育廳人文社科2010年社科重點(diǎn)項(xiàng)目“甘孜州農(nóng)牧區(qū)未成年人權(quán)益保護(hù)實(shí)證研究”的階段性成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：09SA028。)

［1］葉曉彬．甘孜藏區(qū)未成年人權(quán)益保護(hù)法律研究［M］．成都：四川出版集團(tuán)巴蜀書社，2009年，p87-88

［2］四川統(tǒng)計(jì)年鑒—2010［Z］．中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010年，p528

［3］肖艷麗．四川省民族地區(qū)衛(wèi)生人力資源現(xiàn)狀分析及公平性研究［D］．成都中醫(yī)藥大學(xué)碩士論文

［4］呷洛阿抽．關(guān)于我州衛(wèi)生資源配置公平與效率問題的思考 ［N］．甘孜日?qǐng)?bào)

［5］甘孜十個(gè)縣開展大骨節(jié)病基線調(diào)查［EB/OL］．四川新聞網(wǎng)-甘孜日?qǐng)?bào)

［6］陳慶．民生安康——甘孜州三大民生工程紀(jì)實(shí)［J］．四川黨的建設(shè) ，2010年第8期

［7］劉瓊、項(xiàng)果花．建設(shè)和諧社會(huì)必須加強(qiáng)未成年人權(quán)益保護(hù)，完善未成年人權(quán)益被害預(yù)防及干預(yù)機(jī)制［C］．和諧社會(huì)建設(shè)與青少年發(fā)展研究報(bào)告——第三屆中國青少年發(fā)展論壇暨中國青少年研究會(huì)優(yōu)秀論文集