俞慰剛

（華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

“3·11”東日本大地震已經(jīng)過去兩年了，然而，這次破壞力極強(qiáng)的地震、海嘯，尤其是受此影響而造成的福島核電站的爆炸所造成的核泄漏事故所帶來的沖擊，依然在人們的心靈中蒙著一層拂之不去的陰影。在民主黨垮臺(tái)之后，自民黨政權(quán)災(zāi)后重建工作還在積極的推進(jìn)之中，報(bào)紙、電視也時(shí)常在議論、報(bào)道這場(chǎng)災(zāi)害的重建工作所取得的成績(jī)及存在的問題。此外，學(xué)者們也在不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，著作、論文、論點(diǎn)、調(diào)查等不一而足。如《巨大地震權(quán)威16人的警告》①《震災(zāi)がれき処理震進(jìn)捗》，《圣教新聞》，2012年5月9日。、《“受災(zāi)者視角”的復(fù)興論》②日野秀逸著，新日本出版社，2011年10月30日。、《東日本大震災(zāi)》③日本急救隊(duì)編，イカロス出版株式會(huì)社，2011年9月15日。、《震災(zāi)復(fù)興的論點(diǎn)》④室崎益輝等，新日本出版社，2011年6月30日。、《官邸的100小時(shí)》⑤木村英昭著、巖波書店、2012年8月。等等。盡管對(duì)于日本這個(gè)多災(zāi)的國(guó)家來說有著十分豐富的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，但是，每一次災(zāi)難都會(huì)給政治家、專家們提出新的課題。2011年12月，筆者探訪了位于宮城縣名取市閖上地區(qū)，房屋破損、墓塋零亂、校舍荒蕪、滿目瘡痍，實(shí)地感受到了災(zāi)害所帶來的巨大沖擊和破壞。關(guān)于東日本大地震筆者曾以《東日本復(fù)合災(zāi)害的本土應(yīng)對(duì)與中國(guó)借鑒》為題對(duì)日本災(zāi)后復(fù)興工作及政策等作了分析，指出了值得借鑒的方面。該文發(fā)表以來一年多過去了，當(dāng)下，日本政府與民間依然在積極致力于該地區(qū)的災(zāi)后復(fù)興，但是由于地方自治政府與中央政府的指導(dǎo)之間存在著嚴(yán)重的分歧，尤其是核輻射所造成的污染，導(dǎo)致復(fù)興工作進(jìn)展緩慢，尚有大量基礎(chǔ)工作需要推進(jìn)。另外，還有一個(gè)重要的工作就是在復(fù)興重建的同時(shí)如何預(yù)防與防治未來的災(zāi)害。本文結(jié)合筆者在災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的感受與在日本一年多來的所見所聞，對(duì)東日本大地震及核事故所帶來的教訓(xùn)與啟示從預(yù)防與防治的角度作進(jìn)一步的思考。

一、在地震、海嘯災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的感受與震災(zāi)兩年后的現(xiàn)狀

（一）災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的所見所聞

2011年12月的一天，筆者在朋友的陪同下去考察了受海嘯災(zāi)害極為嚴(yán)重的宮城縣名取市閖上的災(zāi)后情況。此處離仙臺(tái)機(jī)場(chǎng)約五公里，汽車下了高速公路不久就看到公路邊殘存的漁船，沿路還有部分房子雖然保存尚為完整，但已無人居住，而更多的房子有不同程度的破損，房子的大玻璃窗上能明顯地看到一人多高海嘯水沒的痕跡。

再向海邊走，遠(yuǎn)遠(yuǎn)能看到一座破損的寺廟，走近以后才發(fā)現(xiàn)這里原來是一個(gè)住宅區(qū)，房屋樁基清晰可辨，區(qū)內(nèi)路面上寫著的“停車”等的字樣，昭示著一個(gè)被平面化了的街區(qū)。寺廟周邊是一個(gè)很大的墓地，據(jù)正在整理墓穴中遺物的墓主家人說，這里原來有兩座寺廟，一座被海嘯沖走了，現(xiàn)在只留下這一座殘破的寺廟了，不少寺廟散亂的石佛、石碑及建筑石料部件被整齊地排放在地上。許多墓碑和墓蓋都被沖走，甚至一些墓塋內(nèi)的骨灰壇也被沖壞，整個(gè)墓地一片狼藉，散亂的墓石無言地述說著海嘯的威力。

三層高的閖上中學(xué)是這一帶最高的建筑，也是名取市指定的災(zāi)害避難場(chǎng)所。在閖上中學(xué)周邊有幾棟孤立的住宅，由于被海嘯沖壞，也都是人去樓空。在學(xué)校玄關(guān)的玻璃大門上和一樓走廊的玻璃窗上，我們看到了一人多高的海嘯水勢(shì)的痕跡。據(jù)當(dāng)?shù)厝说挠涊d，一些在公民館避難的居民為了到更高的閖上中學(xué)避難，在移動(dòng)過程中沒能趕上海嘯的速度，在趕往學(xué)校的路上就被海嘯卷走了。即使在這個(gè)避難場(chǎng)所，也有14名學(xué)生在地震海嘯中罹難。人們?cè)谛８杓o(jì)念碑前用課桌搭了祭臺(tái)，放上鮮花，祭奠在海嘯中去世的同窗好友。穿過走廊，在教學(xué)樓后面的操場(chǎng)上有三艘被海嘯卷來的漁船，靜靜地橫躺在那里，還有許多被海水浸泡過的課桌椅、辦公家具、地球儀等教學(xué)用具及電視機(jī)、鼓樂隊(duì)的樂器等教學(xué)器材堆放在那里。這些景象都說明了當(dāng)時(shí)海嘯的嚴(yán)重凄慘。

在去仙臺(tái)機(jī)場(chǎng)的幾乎沒有行人的道路兩旁，隨處可以看到堆積如山的災(zāi)后瓦礫與垃圾，有的垃圾山綿延兩三公里。那些被沖走的、震塌的房屋，汽車、家具、衣類、玩具等都集中到了這些地方，形成了一座座瓦礫垃圾堆起的小山。

（二）災(zāi)害近兩年后的現(xiàn)狀

1.瓦礫垃圾處理的艱難

據(jù)日本政府的統(tǒng)計(jì)“3·11”地震海嘯產(chǎn)生了2500多萬噸瓦礫垃圾。就巖手縣的垃圾而言，是該縣平均11年廢棄物的總和；而宮城縣則是相當(dāng)于該縣19年所產(chǎn)生的廢棄物的總量。據(jù)日本環(huán)境省統(tǒng)計(jì)，到2012年5月7日為止所處理掉的災(zāi)害廢棄物只是總量的12.3%。①《震災(zāi)がれき処理震進(jìn)捗》，《圣教新聞》，2012年5月9日。日本環(huán)境省大臣指出即使是再建設(shè)臨時(shí)焚燒爐的話也還是來不及處理，至少有400萬噸廢棄物需要各地方政府幫助處理。政府還明確聲明，處理災(zāi)害廢棄物的費(fèi)用都由政府負(fù)擔(dān)。盡管如此，災(zāi)后廢棄物的處理依然十分困難，其主要原因是福島核電站的核事故污染。雖然日本政府在《東日本大震災(zāi)復(fù)興基本法》已經(jīng)號(hào)召“包括災(zāi)民在內(nèi)的全國(guó)國(guó)民每一人都要相互連帶、相互協(xié)作，自發(fā)地承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任”①《東日本大震災(zāi)復(fù)興基本法》（平成二十三年六月二十四日法律第七十六號(hào)）。，然而牽涉到核污染，國(guó)民們還是心驚膽顫，不能輕易接受。日本環(huán)境省大臣到處演說，尋求各地民眾的理解，并保證各地協(xié)助處理的瓦礫等的核輻射含量都在國(guó)家規(guī)定的基準(zhǔn)以下，還親自到靜岡縣島田市的垃圾處理工廠參與試驗(yàn)性焚燒工作，焚燒后的殘?jiān)诺绞姓鹊胤竭M(jìn)行公開展示，以消除各地民眾的疑惑。這種努力起到了一定的作用，2012年4月初已有11個(gè)都府縣10個(gè)政令市②根據(jù)《地方自治法》第252條之19之第一項(xiàng)規(guī)定由內(nèi)閣直接指定的都市。其主要條件是人口達(dá)到50萬以上。與“都道府縣”有相同待遇。到2011年10余為止，日本全國(guó)有19個(gè)政令市。表示愿意考慮接受處理瓦礫的災(zāi)害廢棄物。然而，真正進(jìn)入?yún)f(xié)助處理還有一段相當(dāng)長(zhǎng)的路要走，那些地方政府還要得到民眾的理解與支持，才能進(jìn)入到接受處理的程序中去。比如新潟縣的新潟市、長(zhǎng)岡市、柏崎市、三條市及新發(fā)田市等五市宣布愿意接收垃圾的處理，也取得了部分民眾的理解。然而，新潟縣知事還是表示因?yàn)楹溯椛鋯栴}需要謹(jǐn)慎從事，也有部分市民對(duì)核輻射的擴(kuò)散表示擔(dān)憂。到2013年這些市開始處理從災(zāi)區(qū)運(yùn)來的垃圾，但是當(dāng)?shù)氐目h知事還是對(duì)此行動(dòng)采取批判的態(tài)度，認(rèn)為垃圾的焚燒使空氣比以前惡化了，堅(jiān)持反對(duì)將這些垃圾運(yùn)到新潟進(jìn)行處理③參見《がれき試験焼卻延期 「市民の空気、悪化」 新潟市長(zhǎng)、知事を批判》、《毎日新聞》2012年12月11日地方版；《がれき埋め立て、知事「殺人に近い」柏崎、三條市は作業(yè)継続》、《毎日新聞》、2013年 2月15日（金）13時(shí)2分配信。，這些都說明災(zāi)后瓦礫垃圾的處理還是一個(gè)很艱難的工作④《がれき受け入れ表明 新潟県の5市長(zhǎng)》，2012.4.1，Yahoo！Japan。。這也說明在“民主”國(guó)家中，要做到真正的“萬眾一心”是十分困難的。

2.核電站的全面停運(yùn)與再啟動(dòng)

福島核電站的爆炸事故所帶來的影響和破壞是最大的。目前日本有十大核電力公司，擁有54座核發(fā)電機(jī)組。2012年5月，這54座核電機(jī)組都停滯發(fā)電，其中有許多是進(jìn)入安全檢查。為了緩解夏季用電高峰的危機(jī)，日本政府努力勸說關(guān)西電力公司大飯?jiān)幽馨l(fā)電站的3、4號(hào)機(jī)組能早日啟動(dòng)恢復(fù)發(fā)電。但是在目前核污染影響十分嚴(yán)重的時(shí)候，要讓當(dāng)?shù)氐拿癖娊y(tǒng)一思想，同意恢復(fù)發(fā)電是一件十分困難的事。因此政府希望地方政府能共同努力，盡早取得民眾的理解。然而，該發(fā)電站所在地的福井縣知事對(duì)于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣的“已經(jīng)按照新安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)，有必要恢復(fù)運(yùn)營(yíng)”的說明表示對(duì)再啟動(dòng)的妥當(dāng)性有必要進(jìn)行“嚴(yán)格的確認(rèn)”，保留了反對(duì)再啟動(dòng)的權(quán)利。知事還認(rèn)為原子能發(fā)電站所在地的努力與貢獻(xiàn)并不為電力消費(fèi)的地區(qū)所理解，故也不愿意犧牲本地的環(huán)境為其它地區(qū)作貢獻(xiàn)。然而，眾所周知，核污染的危害并不限于核污染源的地區(qū)，嚴(yán)重的核輻射污染將影響到方圓100公里的范圍，因此，福井縣周邊的大阪府等地區(qū)的政府與民眾也反對(duì)核電站的重新啟動(dòng)。

然而，夏季用電問題也是直接影響著日本國(guó)民的生活與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，在大量的工作和在首相的決斷下，大飯?jiān)幽馨l(fā)電站于2012年7月6日在反對(duì)人群的抗議聲中重新啟動(dòng)了。即使這樣，地方政府依然強(qiáng)調(diào)重新啟動(dòng)只是權(quán)宜之計(jì)，兩三年內(nèi)原子能發(fā)電機(jī)必須停機(jī)⑤如日本大阪市市長(zhǎng)橋下徹開始表示激烈反對(duì)，后又表示無奈接受，為此，他也在網(wǎng)絡(luò)上遭到詬病。。啟動(dòng)以來的一個(gè)多月中各地大小反核污染的游行此起彼伏，在東京國(guó)會(huì)議事堂前還舉行了數(shù)萬人規(guī)模的反核能大游行，核污染的問題嚴(yán)重地震撼著日本的政治局勢(shì)。

3.特區(qū)的認(rèn)定與地域復(fù)興

筆者在《東日本復(fù)合災(zāi)害的本土應(yīng)對(duì)與中國(guó)借鑒》⑥見《城市管理》，2012年第1期。中曾提到日本政府復(fù)興廳將按照《東日本大震災(zāi)復(fù)興特別區(qū)域法》（以下簡(jiǎn)稱《特區(qū)法》）設(shè)定復(fù)興特區(qū)，在這個(gè)法令公布兩個(gè)月后，即2012年2月9日宮城縣申請(qǐng)的“民間投資促進(jìn)特區(qū)”與巖手縣申請(qǐng)的“保健、醫(yī)療、福祉特區(qū)”被正式批準(zhǔn)。這以后又根據(jù)各地區(qū)的申請(qǐng)批準(zhǔn)了不少特區(qū)，如福島縣的“保健、醫(yī)療、福祉復(fù)興推進(jìn)特區(qū)”、“福島產(chǎn)業(yè)復(fù)興投資促進(jìn)特區(qū)”、“福島醫(yī)療相關(guān)產(chǎn)業(yè)復(fù)興特區(qū)”，以及仙臺(tái)市“農(nóng)業(yè)與食品新開地推進(jìn)特區(qū)”等。這些區(qū)域按照《特區(qū)法》將享受：土地利用手續(xù)的簡(jiǎn)化、為企業(yè)能容易地取得漁業(yè)權(quán)（養(yǎng)殖業(yè)）等的規(guī)制緩解、新登記的企業(yè)免繳5年的法人稅等稅制的優(yōu)惠、在一定范圍內(nèi)自治體可以自由使用復(fù)興補(bǔ)助金等四個(gè)方面的政府優(yōu)惠條件。而保健、醫(yī)療特區(qū)的醫(yī)院、看護(hù)設(shè)施的醫(yī)生及從業(yè)人員配置基準(zhǔn)也得到緩解。如前所述，特區(qū)的批準(zhǔn)是由復(fù)興廳根據(jù)各地區(qū)的申請(qǐng)規(guī)劃進(jìn)行審核的，這里簡(jiǎn)要介紹一下受核災(zāi)害最嚴(yán)重的“福島產(chǎn)業(yè)復(fù)興投資促進(jìn)特區(qū)”的《福島縣復(fù)興推進(jìn)計(jì)劃》。該規(guī)劃目標(biāo)是除了盡早恢復(fù)支柱性產(chǎn)業(yè)以外，在用好產(chǎn)業(yè)復(fù)興用地輔助金的同時(shí)還需要促進(jìn)民間投資、重新構(gòu)筑具有地方特色的制造業(yè)的宏偉藍(lán)圖。為了達(dá)成這個(gè)目標(biāo)，該計(jì)劃除了具體制定了“中小企業(yè)等的復(fù)興計(jì)劃”、“可再生能源推進(jìn)計(jì)劃”、“醫(yī)療關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聚集計(jì)劃”等九個(gè)計(jì)劃外，還對(duì)復(fù)興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域的范圍、在復(fù)興計(jì)劃范圍以及在復(fù)興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域內(nèi)具體推進(jìn)這些計(jì)劃實(shí)施的事業(yè)內(nèi)容、實(shí)施主體相關(guān)的特別措施及內(nèi)容等方面做了十分詳細(xì)的規(guī)定。①見『福島県復(fù)興推進(jìn)計(jì)畫』（ふくしま産業(yè)復(fù)興投資促進(jìn)特區(qū)），平成24年2月29日。而醫(yī)療特區(qū)中的老人護(hù)理保健設(shè)施中的醫(yī)生配置基準(zhǔn)也得到了緩解，也認(rèn)可在與醫(yī)院進(jìn)行聯(lián)手的情況下不是法人也可以開設(shè)指定訪問、看護(hù)預(yù)防訪問等的醫(yī)療指導(dǎo)事業(yè)所，以解決災(zāi)區(qū)民眾的醫(yī)療、護(hù)理等問題。實(shí)際上，災(zāi)區(qū)的民眾還是難以得到很好的醫(yī)療與護(hù)理，2012年初復(fù)興廳調(diào)查公布的數(shù)據(jù)表明，一都九縣在災(zāi)后受地震影響而死亡的人達(dá)到1618人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了與受阪神大地震影響而死的人數(shù)。其中重災(zāi)區(qū)福島縣764人、宮城縣636人、巖手縣176人，是占絕對(duì)多的數(shù)字的。②『‘震災(zāi)関連死’1都9県で1618人‘阪神’大幅に上回る』、『毎日新聞』2012年4月27日。這一現(xiàn)象也說明建立“保健、醫(yī)療、福祉復(fù)興推進(jìn)特區(qū)”對(duì)民眾是十分必要的。

二、加強(qiáng)自然災(zāi)害與人為事故的預(yù)防與預(yù)測(cè)

在《關(guān)于推進(jìn)海嘯防災(zāi)地域建設(shè)的基本方針》中提到“到目前為止的海嘯對(duì)策是在預(yù)測(cè)一定頻度的海嘯等級(jí)的基礎(chǔ)上以海岸堤防等硬件為中心所制定的對(duì)策，在這次東北地方太平洋地震經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于這種雖然是低頻度但帶來大規(guī)模廣范圍災(zāi)害的海嘯來說，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到作為國(guó)家責(zé)任是要在表示海嘯防災(zāi)、減災(zāi)的理念和海嘯防災(zāi)對(duì)策的基本方向性及構(gòu)造的同時(shí)，有必要具體地推進(jìn)都道府縣及市、町、村的海嘯災(zāi)害的防止或減輕效果的提高，加強(qiáng)將來能安心生活的安全地域的建設(shè)?！雹邸督虿ǚ罏?zāi)地域づくりの推進(jìn)に関する基本的な指針》，平成二十三年十二月二十七日。這段話也明確地表現(xiàn)出日本政府雖然對(duì)該地區(qū)有過對(duì)海嘯的預(yù)測(cè)，但是這種預(yù)測(cè)與對(duì)策在這次的地震及海嘯中并沒有能起到作用。這樣，如何正確預(yù)測(cè)與預(yù)防災(zāi)害就成為十分重要工作。

（一）進(jìn)一步普及與深化防災(zāi)教育

日本是一個(gè)多災(zāi)的國(guó)家，長(zhǎng)期以來十分注意防災(zāi)的教育與避難訓(xùn)練，很多中小學(xué)的校園本身就是災(zāi)害時(shí)的避難場(chǎng)所。尤其是在1995年阪神大地震以后，這種防災(zāi)教育被提到議事日程上來，日本文部科學(xué)省還開始實(shí)施對(duì)各學(xué)校的防災(zāi)體制的完善情況進(jìn)行檢查。各校專門成立學(xué)校安全委員會(huì)或防災(zāi)委員會(huì)，由校長(zhǎng)掛帥，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)就能啟動(dòng)應(yīng)急防災(zāi)本部。學(xué)校在固定電視、書柜、藥品庫(kù)等用具上張貼救助袋、消防栓等防災(zāi)設(shè)備的配置示意圖。學(xué)校還加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的安全教育，政府也頒布了安全教育方針。安全教育主要有三個(gè)方面：首先要求學(xué)生在災(zāi)害發(fā)生時(shí)對(duì)危險(xiǎn)有正確的認(rèn)識(shí)，并能對(duì)不同情況作出正確判斷來保全自身的安全；其二是在災(zāi)害發(fā)生時(shí)能融入到其它人群、集團(tuán)中去，對(duì)地域安全起到作用；第三是能夠理解自然災(zāi)害的原理、地域的自然環(huán)境、災(zāi)害以及災(zāi)害的預(yù)防等基礎(chǔ)知識(shí)與基本事項(xiàng)。學(xué)校還讓學(xué)生與家庭及地區(qū)等聯(lián)合進(jìn)行避難訓(xùn)練，以切實(shí)做好防災(zāi)避難工作。①以上參見《學(xué)校等の防災(zāi)體制の充実について》，日本文部科學(xué)省網(wǎng)站，平成8年4月15日改定。http://www.mext.go.jp/a_menu/shisetu/bousai/06051221.htm。

防災(zāi)教育做得好壞與否與受災(zāi)程度有著較大關(guān)系，東日本大地震時(shí)，巖手縣釜石市14座學(xué)校三千左右的中小學(xué)生中的99.8%得到了自救，這在日本的報(bào)道中稱之為“釜石奇跡”。而這個(gè)奇跡正是得益于該地區(qū)長(zhǎng)期以來的防災(zāi)教育。推進(jìn)這一地區(qū)防災(zāi)教育的是群馬大學(xué)的教授用八年的時(shí)間在釜石市推進(jìn)防災(zāi)教育。這位教授要求孩子“在海嘯來臨時(shí)不要顧及家人，首先一個(gè)人先逃離”。并以此為話題，要求孩子與家長(zhǎng)進(jìn)行交流，以引起對(duì)海嘯的關(guān)注。另外，他還要求學(xué)生對(duì)學(xué)校及家庭周邊的地震發(fā)生時(shí)海嘯避難場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果記錄到地圖上，然后將大家調(diào)查的結(jié)果畫到大的地圖上去，在確認(rèn)這些地方的安全性以后，制成海嘯避難場(chǎng)所地圖發(fā)給每一位孩子，并將這些地圖帶回家去，給家長(zhǎng)們講解海嘯的避難場(chǎng)所及路線。通過這些防災(zāi)教育，孩子及家長(zhǎng)的防災(zāi)意識(shí)都有了一定程度的提高。②畑村洋太郎著，《‘想定外’を想定せよ！》（NHK出版，2011年8月），第107頁(yè)。

為此，2008年日本文部科學(xué)省將這種防災(zāi)教育實(shí)踐作為“防災(zāi)教育支援模范地域事業(yè)”在釜石市內(nèi)所有中小學(xué)中推廣海嘯防災(zāi)教育，制定防災(zāi)教育的課程活動(dòng)體系，還開始編寫海嘯預(yù)防教學(xué)用的教材。根據(jù)不同年級(jí)的理解能力選擇不同的資料加入到教學(xué)課程中去，在原有的《海嘯預(yù)防教育手冊(cè)》的基礎(chǔ)上各學(xué)校根據(jù)各自的地理情況，對(duì)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，使海嘯預(yù)防教育能切合實(shí)際。有的學(xué)校還與相鄰學(xué)校進(jìn)行共同的防災(zāi)訓(xùn)練，這樣一些低年級(jí)學(xué)生也能得到照顧，在突發(fā)事件時(shí)也可避免兩校間的避難沖突，使教育、訓(xùn)練與實(shí)際狀況緊密相連，以起到實(shí)際的避災(zāi)作用。③畑村洋太郎著，《‘想定外’を想定せよ！》（NHK出版，2011年8月），第107頁(yè)。2012年3月11日，就在學(xué)生都在學(xué)校的時(shí)候，伴隨著地震海嘯真的來了，兩校的學(xué)生教師馬上沿著訓(xùn)練過的避難路線相互照應(yīng)，及時(shí)避難，途中還幫助幼兒園的老師與幼兒，大家一起到達(dá)避難所，同時(shí)及時(shí)根據(jù)情況進(jìn)一步向更高處轉(zhuǎn)移，這完全得益于這些海嘯預(yù)防教育與訓(xùn)練，兩校的學(xué)生約570人都避過了這場(chǎng)災(zāi)難。④畑村洋太郎著，《‘想定外’を想定せよ！》（NHK出版，2011年8月），第107頁(yè)。

（二）加強(qiáng)自然災(zāi)害與人為事故的預(yù)測(cè)

1.要重視歷史的告誡

日本由于多災(zāi)而較為重視對(duì)災(zāi)害的預(yù)測(cè)，然而，這次“3.11”破壞嚴(yán)重的大地震、海嘯及核泄漏事故，還是讓人們感到了很多的“沒有想到”。那么，怎么樣的預(yù)測(cè)才能做到有效減輕災(zāi)害所帶來的災(zāi)難呢？實(shí)際上1896年6月15日，日本東北三陸地區(qū)即“3.11”東日本大地震地區(qū)曾經(jīng)遭遇8.2級(jí)大地震，并引發(fā)大海嘯，從北海道到宮城縣均受災(zāi)害。而現(xiàn)在的大船度市一帶，海嘯高度達(dá)到38.2米。⑤見『明治三陸地震』、フリー百科事典『ウィキペディア（Wikipedia）』。這是一場(chǎng)晚上襲來的海嘯，造成22000余人遇難。1933年這一帶又遭受了海嘯的襲擊。在這兩次海嘯大災(zāi)害以后，人們?cè)谠S多海嘯到達(dá)的地方樹起了石碑，并在碑上刻下“高處的住宅兒孫和樂、想到大海嘯的慘禍、從這里往下不要造房子”⑥同注16，第66-68頁(yè)。的告誡。在巖手縣宮古市姉吉地區(qū)也立有這樣的碑?！?·11”的地震海嘯的最高點(diǎn)離此碑僅為100米，海嘯所經(jīng)之處，滿目瘡痍，植被與表土被沖走，巖石裸露，而在這塊碑以上地區(qū)的十多棟民宅都安全無事。因此，這塊碑是前人滴血的經(jīng)驗(yàn)，以告示后人預(yù)防海嘯，保護(hù)生命。然而，隨著時(shí)間的推移，海嘯也不是那么平凡地來襲，慢慢地人們對(duì)于這樣的警告已經(jīng)不再敬畏，甚至于無視這種警告的存在，在山坡下面乃至海邊開始建造房屋，生活居住，很遺憾的是這些人中有不少在這次地震海嘯中失去了生命。

2.多方位地進(jìn)行災(zāi)害預(yù)測(cè)

在“3·11”之后，日本政府、地方以及專家學(xué)者紛紛開始重新對(duì)災(zāi)害現(xiàn)象進(jìn)行預(yù)測(cè)。2012年3月底，日本內(nèi)閣召集有關(guān)專業(yè)人員對(duì)以往的南海低谷地震預(yù)測(cè)進(jìn)行了重新測(cè)定，專家研究報(bào)告中指出地震源區(qū)域要擴(kuò)大到先前預(yù)測(cè)區(qū)域的兩倍。報(bào)告認(rèn)為在從東海沖到四國(guó)沖的海底有一個(gè)大規(guī)模的地震發(fā)生帶，如南海低谷發(fā)生最大等級(jí)地震的話將給從關(guān)東到四國(guó)太平洋一側(cè)的6都縣23個(gè)市、町、村帶來滿潮時(shí)高達(dá)20米以上的海嘯的侵襲。并認(rèn)為地震7級(jí)以上的區(qū)域?qū)⑸婕暗?0縣153市、町、村，這些預(yù)測(cè)對(duì)日本政府及地方自治體重新預(yù)測(cè)災(zāi)害及制定新的防災(zāi)計(jì)劃起到了積極的指導(dǎo)作用。而這一大尺度的重新預(yù)測(cè)是建立在“東日本大地震”災(zāi)害后的最新科學(xué)總結(jié)基礎(chǔ)上的。

同時(shí)各地方自治體也在進(jìn)行重新預(yù)測(cè)，東京都防災(zāi)會(huì)議地震部于2012年4月發(fā)表了首都直轄市地震災(zāi)害情況預(yù)測(cè)報(bào)告。報(bào)告指出如果東京遇到7級(jí)地震的話，其結(jié)果會(huì)造成9600人死亡，受傷者將達(dá)14.76萬，建筑物損壞將達(dá)到30.4棟，避難者將達(dá)到338.5萬人，由于公共交通癱瘓而無法回家者將達(dá)516.6萬人，而產(chǎn)生廢棄物將達(dá)到4289萬噸。這一預(yù)測(cè)是設(shè)定在冬季的傍晚6時(shí)，風(fēng)速為每秒8米的情況下的。這個(gè)預(yù)測(cè)是與日本文部科學(xué)省研究計(jì)劃小組在3月份時(shí)提出的預(yù)測(cè)震級(jí)報(bào)告的設(shè)定同為7級(jí)地震，比2006年預(yù)測(cè)的設(shè)定要提高了一級(jí)，這當(dāng)然與“東日本大地震”是有關(guān)的。①參見《首都直下地震受災(zāi)預(yù)測(cè)修訂》，《圣教新聞》，2012年4月19日。

另外，不少地方的研究機(jī)構(gòu)也對(duì)地區(qū)的受災(zāi)情況進(jìn)行了預(yù)測(cè)。如靜岡大學(xué)對(duì)本地區(qū)的地震情況進(jìn)行了調(diào)查預(yù)測(cè)，結(jié)果表明富士山西側(cè)南北走向的“富士川河口斷層帶”要比以往預(yù)測(cè)的要長(zhǎng)10公里以上，達(dá)到40公里，這一斷層帶只要有一度的移動(dòng)就有可能引起該地區(qū)8級(jí)以上的地震，而這樣的地震將使鄰近的山梨縣產(chǎn)生強(qiáng)烈的震感，富士山等火山活動(dòng)也會(huì)受到影響。②參見《富士川河口斷層帶調(diào)查，有可能引發(fā)8級(jí)地震的長(zhǎng)度》，《圣教新聞》，2012年4月20日。

三、對(duì)預(yù)測(cè)特大災(zāi)害的防災(zāi)與減災(zāi)

針對(duì)東日本大震災(zāi)所表現(xiàn)出來的問題及上述各類的預(yù)測(cè)，各地方自治體積極采取措施，推進(jìn)防災(zāi)、減災(zāi)的演練與預(yù)防措施，主要有以下幾個(gè)方面。

1.加強(qiáng)災(zāi)害時(shí)城市人口疏散等訓(xùn)練

遇到重大災(zāi)害時(shí)，人口疏散是十分重要的一環(huán)。為了避免“3·11”大地震時(shí)就發(fā)生了主要公共交通場(chǎng)所所出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象，各相關(guān)部門與地方自治組織積極組織人口疏散的預(yù)演。如2012年2月，東京地方政府與民間組織共同組織實(shí)施了以新宿、東京及池袋三個(gè)流動(dòng)人口最多的綜合性交通樞紐為中心的綜合性的人口疏散訓(xùn)練。由日本鐵路、私營(yíng)鐵路、百貨店以及民間企業(yè)的一萬多人參與這次訓(xùn)練。這樣大規(guī)模、多地點(diǎn)、多人數(shù)的疏散訓(xùn)練在日本還是第一次。訓(xùn)練是假定東京灣北部遭遇7.3級(jí)地震導(dǎo)致公共交通癱瘓狀況下實(shí)施的，周邊的千葉、神奈川兩縣及自衛(wèi)隊(duì)等也積極配合演習(xí)，組織自衛(wèi)隊(duì)艦船等的相應(yīng)運(yùn)輸手段將無法回家者運(yùn)送回家。這一演練為組織管理者積累了實(shí)際的指揮經(jīng)驗(yàn)與應(yīng)對(duì)能力。

2.預(yù)測(cè)外災(zāi)害的對(duì)應(yīng)訓(xùn)練

東日本大震災(zāi)中受災(zāi)嚴(yán)重，死亡了將近四千人的石卷市，在大災(zāi)第一年之后也舉行了計(jì)劃15萬人參加的大規(guī)模綜合型防災(zāi)逃生演習(xí)，這次演習(xí)尤其重視對(duì)地震以及迅速發(fā)生海嘯的應(yīng)對(duì)能力。然而，實(shí)際參加演習(xí)的人只占全市人口的12%，約有1.8萬人，還有很多志愿者參與了演習(xí)。演練采用部分告知的實(shí)戰(zhàn)型方式進(jìn)行。預(yù)先發(fā)布的演習(xí)通知只標(biāo)明演習(xí)時(shí)間，具體災(zāi)害情況及避難通知要求聽警報(bào)與防災(zāi)行政無線廣播，同時(shí)，演習(xí)要求參與者根據(jù)實(shí)際所在地的情況，自行選定高地及學(xué)校進(jìn)行避難，這樣就大大增加了演習(xí)的實(shí)用性和對(duì)“不可預(yù)測(cè)”問題的靈活性。不少參加演習(xí)的居民還是住在災(zāi)后臨時(shí)房中的，這次演習(xí)也讓不少災(zāi)民進(jìn)一步熟悉了住地周邊的環(huán)境。在演習(xí)中，組織方還發(fā)放了確認(rèn)事項(xiàng)與提示表，如“火源是否關(guān)閉”，“必要的東西是否已經(jīng)攜帶”及“是否能在預(yù)想海嘯到達(dá)時(shí)間以前完成避難工作”等，以提高避難訓(xùn)練的實(shí)際意義。但是市政府防災(zāi)對(duì)策科認(rèn)為如能有四分之一的居民參加這次演習(xí)效果就會(huì)更好，這顯示出組織方對(duì)這次演習(xí)的民眾支持度和參與度不滿意。盡管如此，參加演習(xí)的居民認(rèn)為，通過演習(xí)，知道了如何應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害①參見《防災(zāi)訓(xùn)練:震災(zāi)後、石巻で初 全市民の12%參加》，《每日新聞》2012年7月9日。，同時(shí)對(duì)自治組織的防災(zāi)能力與行政管理機(jī)能得到了強(qiáng)化。

3.加緊以木結(jié)構(gòu)為主的舊城區(qū)的改造

東京地方自治體對(duì)城市災(zāi)害受損情況預(yù)測(cè)中指出將有30.4萬余棟建筑遭到毀壞，這個(gè)數(shù)字比2006年的預(yù)測(cè)減少了約17萬棟。這是東京在建筑的耐震化方面做了大量的工作的結(jié)果，但30.4萬依然是一個(gè)十分可怕的數(shù)字。為此，東京都制訂了《東京都耐震改修促進(jìn)計(jì)劃》，計(jì)劃用十年的時(shí)間來做好建筑物的耐震化與耐燃燒修繕工作，并將修善工作作為一種義務(wù)來推進(jìn)，業(yè)主必須要做好這工作，并規(guī)定每三年要進(jìn)行一次檢查，以便根據(jù)執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整計(jì)劃。這一計(jì)劃的主要對(duì)象為住宅、特定建筑物以及其他防災(zāi)上重要的公共建筑及福利設(shè)施等。地方自治體在經(jīng)濟(jì)方面也提出了不少優(yōu)惠政策來推進(jìn)這一工作。實(shí)施這一計(jì)劃的基本方針是在自助、共助及公助的基礎(chǔ)上由建筑物所有者為主進(jìn)行實(shí)施，而東京都主要提供技術(shù)及財(cái)政上的援助，并與區(qū)、市及相關(guān)團(tuán)體相互協(xié)作推進(jìn)計(jì)劃的實(shí)施。其政策主要為：免除工程費(fèi)10%的所得稅；對(duì)改建、重建的住宅減免部分固定資產(chǎn)稅及城市規(guī)劃稅；一些區(qū)還對(duì)1981年以前建造的、柱梁為木結(jié)構(gòu)的建筑物進(jìn)行耐震化改造的話將予以經(jīng)濟(jì)上不同程度的補(bǔ)助，最高的可達(dá)100萬日元。這一計(jì)劃的實(shí)施對(duì)有可能遭遇的地震所帶來的災(zāi)害損失會(huì)得到很大程度上的減輕，尤其是房屋倒塌及火災(zāi)等所帶來的人員傷亡。

四、日本災(zāi)害復(fù)興工作的教訓(xùn)與啟示

綜上所述，兩年多前的東日本大震災(zāi)是人類歷史上最為嚴(yán)重的復(fù)合型災(zāi)害，它給人類留下了一個(gè)大大的警示號(hào)。人類所謂的“安全神話”都是沒有根據(jù)的，于是，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)就顯得尤為重要。而此次大災(zāi)中的福島核電站事故經(jīng)過嚴(yán)密的調(diào)查被確定為是“人禍”，認(rèn)為是政府及東京電力公司缺乏對(duì)生命及社會(huì)責(zé)任感的缺乏所造成的，這一結(jié)果更有必要讓我們引以為戒。②參見《福島原発事故は“人災(zāi)”》，《圣教新聞》，2012年7月6日。通過上述對(duì)日本在災(zāi)后這一年多的時(shí)間內(nèi)所作的努力和復(fù)興工作的回顧，筆者以為至少在以下幾個(gè)方面是值得我們思考的。

1.如何處理中央與地方協(xié)調(diào)溝通是災(zāi)后復(fù)興的重要環(huán)節(jié)

日本是地方民主自治的國(guó)家，從政治管理的角度來看在國(guó)家治理方面是有其優(yōu)越性的，然而在大災(zāi)復(fù)興工作中，各地方之間的配合與通力合作就存在著問題，各地自治政府“我田引水”的現(xiàn)象還是比較嚴(yán)重，尤其是這次復(fù)合型災(zāi)害所造成的核污染問題，各地方自治體都十分謹(jǐn)慎，這在很大程度上影響了災(zāi)后復(fù)興工作的進(jìn)程。如何發(fā)揮政府與各地方自治體間的協(xié)調(diào)合作、統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同指揮的作用依然是日本政府的一個(gè)重要課題。

2.盡量擺脫對(duì)核能源的依賴

如上所述，東日本震災(zāi)復(fù)興工作中最大障礙就是核電站爆炸所造成的核輻射污染問題。核能源所帶來的廉價(jià)電能確實(shí)為解決電力問題起到了積極作用。但是，一旦發(fā)生事故，那將造成無法挽回的巨大損失和災(zāi)難。不僅受核輻射污染的地區(qū)不能進(jìn)入以外，就連受核輻射影響的瓦礫垃圾的處理都很難順利進(jìn)行，會(huì)造成嚴(yán)重的次生災(zāi)害。因此，人類有必要盡早擺脫對(duì)核能源的依賴，堅(jiān)持新能源的利用與開發(fā)。人們要用科學(xué)來造福人類，而不能用科學(xué)來滅絕人類自身。

3.加強(qiáng)對(duì)于特大災(zāi)難的總結(jié)、預(yù)測(cè)與預(yù)案的調(diào)整

在經(jīng)歷了這次大災(zāi)以后，日本政府及民間機(jī)構(gòu)在加緊復(fù)興工作的同時(shí)，對(duì)已有的各級(jí)防災(zāi)預(yù)案進(jìn)行重新評(píng)估，以避免出現(xiàn)“沒有預(yù)料”到的事故的出現(xiàn)而造成慘重的損失，尤其是總結(jié)這次海嘯與核電站事故的教訓(xùn)。同時(shí)加大了對(duì)災(zāi)害預(yù)測(cè)工作的力度，及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行調(diào)整，這種調(diào)整并不是一味地加大災(zāi)害損失的等級(jí)，而是結(jié)合實(shí)際狀況科學(xué)地進(jìn)行預(yù)測(cè)，以便更有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)的災(zāi)害。

4.加強(qiáng)防災(zāi)訓(xùn)練，提升災(zāi)害防范能力

在推進(jìn)災(zāi)后復(fù)興、加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)測(cè)的同時(shí)，還要積極組織各種形式的避難訓(xùn)練與宣傳。而且這種避難防范演習(xí)要盡可能地接近實(shí)際預(yù)測(cè)災(zāi)害的規(guī)模，這樣才能真正起到避難訓(xùn)練的作用，至少使各部門的管理者、參與訓(xùn)練者及其周邊的人在發(fā)生災(zāi)害時(shí)能及時(shí)判斷災(zāi)害情況，根據(jù)平日的訓(xùn)練，本能地作出反應(yīng)，以便順利地進(jìn)行有組織或自發(fā)的避難行動(dòng)，以減少實(shí)際的經(jīng)濟(jì)損失與生命的犧牲。

5.城市規(guī)劃建設(shè)要重視歷史教訓(xùn)

每一次的災(zāi)害都會(huì)給人們留下歷史的教訓(xùn)，人們通過立碑等方式來警示后人，然而時(shí)間往往會(huì)沖淡人們的記憶，慢慢地滋生起僥幸心理，于是人們便開始無視這種歷史的告誡，而變得我行我素。然而，作為行政管理部門則有責(zé)任重視歷史的教訓(xùn)，尤其是城市規(guī)劃部門要關(guān)注歷史上自然災(zāi)害規(guī)律及教訓(xùn)，在進(jìn)行城市建設(shè)過程中，對(duì)于災(zāi)害多發(fā)地區(qū)更要進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃管理，避免重蹈覆轍。

如上所述，本文圍繞東日本大震災(zāi)的復(fù)興中所出現(xiàn)的問題，尤其就如何做好復(fù)合型、大規(guī)模、長(zhǎng)期性以及超地域性災(zāi)害的預(yù)測(cè)、減災(zāi)及復(fù)興工作進(jìn)行了再思考，總結(jié)了這一年多來災(zāi)后復(fù)興工作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。還有許多問題尚有待于進(jìn)一步的研究與完善。