張璐

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

一、問題的提出

自從2006年甘肅徽縣鉛污染事件和湖南岳陽(yáng)砷污染事件之后，重金屬污染開始進(jìn)入我國(guó)公眾視野，并逐漸引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2008年以來(lái)，全國(guó)的重金屬污染呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，這一過程中在全國(guó)各地此起彼伏出現(xiàn)的血鉛事件更是成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。重金屬污染尤其是各地頻發(fā)的血鉛事件對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裰饕莾和瘞?lái)了嚴(yán)重的健康損害，后果觸目驚心，令人痛惜。社會(huì)各界也紛紛質(zhì)疑，究竟是何原因?qū)е挛覈?guó)當(dāng)前重金屬污染事件如此高發(fā)？為何各地的血鉛事件往往一波未平一波又起？又該如何防范和遏制重金屬污染在我國(guó)的發(fā)展和蔓延？回顧歷史，重金屬污染并非我國(guó)所特有，世界各國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程中都不可避免遭遇重金屬污染，上世紀(jì)五十年代初發(fā)生在日本的水俁病震驚全球，其在國(guó)內(nèi)的影響到目前為止也沒有完全消除，水俁病實(shí)際上是由于當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期食用含有汞和甲基汞廢水污染的魚、貝造成的，屬于典型的重金屬污染引發(fā)的健康損害。我國(guó)當(dāng)前正處于快速工業(yè)化進(jìn)程中，重金屬污染的出現(xiàn)難以避免，必須給予充分重視，通過加強(qiáng)相關(guān)制度設(shè)計(jì)，進(jìn)行有效防范。

從成因上來(lái)看，重金屬污染往往并非突發(fā)環(huán)境事故所導(dǎo)致，從重金屬被排放到環(huán)境之中直至表現(xiàn)出損害結(jié)果，其過程并非朝夕可以完成，而是要經(jīng)歷幾年、十幾年甚至幾十年的遷移轉(zhuǎn)化和累積的過程，這個(gè)過程既可能發(fā)生在外部環(huán)境，也可生發(fā)生在人體內(nèi)部，或者二者兼而有之。正因?yàn)橐?jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間周期的“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”，所以對(duì)重金屬污染的形成受害者往往難以察覺，而一旦導(dǎo)致對(duì)健康的損害，則后果嚴(yán)重甚至危及生命。所以，當(dāng)前我國(guó)所面臨的重金屬污染事件高發(fā)的態(tài)勢(shì)，實(shí)際上是改革開放三十幾年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中一些污染因素逐漸增長(zhǎng)和積累而形成的產(chǎn)物，換而言之，重金屬污染從類型上看，屬于累積性環(huán)境污染，就發(fā)展階段而言，我國(guó)當(dāng)前已進(jìn)入累積性環(huán)境污染危害的高發(fā)期，其將對(duì)我國(guó)民眾的健康乃至社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不可忽視的影響。從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)說(shuō)，重金屬污染事件近年來(lái)頻發(fā)，也在一定程度上凸顯了我國(guó)環(huán)境相關(guān)立法在防范累積性環(huán)境污染方面的功能局限。因此，有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律資源在累積性環(huán)境污染防范方面的不足進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確問題癥結(jié)，推動(dòng)我國(guó)累積性環(huán)境污染防范法律對(duì)策的逐步完善，以有效應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段所面臨的累積性環(huán)境污染高發(fā)態(tài)勢(shì)。

二、現(xiàn)有法律資源對(duì)累積性環(huán)境污染防范的不足

（一）我國(guó)污染防治立法對(duì)排污行為“過度容忍”的立法傳統(tǒng)

污染防治立法是一個(gè)國(guó)家環(huán)境法最為重要的組成部分，也是與防范累積性環(huán)境污染的形成和出現(xiàn)聯(lián)系最為緊密的法律領(lǐng)域。就當(dāng)前的情況來(lái)看，顯然我國(guó)的污染防治立法對(duì)累積性環(huán)境污染的形成和出現(xiàn)并未起到很好的防范作用。如果針對(duì)該問題對(duì)我國(guó)污染防治立法進(jìn)行一個(gè)整體性評(píng)價(jià)的話，當(dāng)前我國(guó)累積性環(huán)境污染呈現(xiàn)出的高發(fā)態(tài)勢(shì)，在很大程度上與我國(guó)20世紀(jì)80年代以來(lái)污染防治立法針對(duì)排污行為“過度容忍”的立法傳統(tǒng)有關(guān)。

協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，是環(huán)境法最基本的出發(fā)點(diǎn)。因此，污染防治立法的初衷并非禁止排污，而是要通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)把排污控制在必要的限度之內(nèi)，而且建立對(duì)排污者相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而使排放的污染可控、可治，不至于形成有害影響。而我國(guó)的污染防治立法從20世紀(jì)80年代初期起步時(shí)即對(duì)排污行為采取了“過度容忍”的立法思路，在一定程度上偏離了其應(yīng)有的目標(biāo)。這種“過度容忍”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是長(zhǎng)期允許超標(biāo)排污；二是排污者承擔(dān)的義務(wù)及法律責(zé)任過輕；三是總量控制的適用局限。下文分而述之。

我國(guó)1979年公布實(shí)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》第11條規(guī)定：“超過國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)?！痹摲ㄔ?989年修改后正式頒布實(shí)施時(shí)保留了上述規(guī)定，并沿襲至今。上述規(guī)定實(shí)際上是從我國(guó)環(huán)境立法伊始即確立了超標(biāo)排污行為的合法性。在該規(guī)定的影響下，從20世紀(jì)80年代初開始，我國(guó)陸續(xù)頒布的各污染防治單行立法均將超標(biāo)排污行為視為合法行為。比如我國(guó)1984年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第15條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，按照國(guó)家規(guī)定繳納排污費(fèi)；超過國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理?！痹撘?guī)定的言下之意在于，企事業(yè)單位的排污行為是不受限制的，只要交錢就可以隨意排污。而且類似的規(guī)定在這一時(shí)期有關(guān)大氣、海洋等污染防治的單行立法中同樣存在，在實(shí)踐中縱容了企事業(yè)單位的任意排污。直至20世紀(jì)末我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》相繼修改，明確從立法上禁止向大氣和海洋超標(biāo)排污，上述局面才有所扭轉(zhuǎn)。而對(duì)于陸地水體的超標(biāo)排污行為，則一直到2008年《水污染防治法》修改才明確規(guī)定禁止?；仡櫸覈?guó)污染防治立法的發(fā)展進(jìn)程，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期之內(nèi)一直允許超標(biāo)排污，這樣的制度安排實(shí)際加重了一些污染因素增長(zhǎng)和累積程度。

除此之外，在我國(guó)污染防治立法的發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)于排污者義務(wù)及法律責(zé)任的設(shè)定也一直偏輕，并未形成良性的激勵(lì)和約束機(jī)制。在我國(guó)，繳納排污費(fèi)一直是排污者承擔(dān)的主要義務(wù)，對(duì)此，專門立法出臺(tái)也比較早，1982年即出臺(tái)了《排污費(fèi)征收暫行辦法》（下文簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）作為向排污者征收排污費(fèi)最為主要的法律依據(jù)。該《暫行辦法》實(shí)際上主要是征收超標(biāo)排污費(fèi)，而且存在征收方式不科學(xué)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低、排污費(fèi)的列支與使用不合理、征收范圍過窄等問題。①?gòu)堣魈骸段廴緳?quán)交易立法構(gòu)想》，《中國(guó)法學(xué)》1998年第3期。導(dǎo)致環(huán)保部門征收的排污費(fèi)事實(shí)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于排污者應(yīng)承擔(dān)的污染治理成本，權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)稱對(duì)排污者是一種縱容。而且該《暫行辦法》“暫行”二十年，一直到2003年《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施才廢止，其影響不可謂不深遠(yuǎn)。除此之外，我國(guó)的污染防治立法對(duì)于排污者違法行為的法律責(zé)任設(shè)定也一直偏輕，比如在行政處罰中比較常見的罰款，大多在50萬(wàn)元以下，極個(gè)別的情形罰款數(shù)額可到100萬(wàn)元，有時(shí)候罰款的數(shù)額甚至還低于企業(yè)污染治理的成本投入，根本不足以對(duì)一些規(guī)模較大的企業(yè)形成威懾。義務(wù)與責(zé)任設(shè)定偏輕是導(dǎo)致企業(yè)隨意排污行為長(zhǎng)期得不到有效遏制的另一重要原因，也因此對(duì)污染的累積起到了推波助瀾的作用。

從20世紀(jì)80年初開始，我國(guó)的污染防治立法一直將濃度控制作為對(duì)污染排放的主要控制手段。所謂濃度控制，主要是以排污口排放污染物的濃度為主要控制對(duì)象的環(huán)境管理手段。在各國(guó)加強(qiáng)污染防治工作的進(jìn)程中，濃度控制作為一種環(huán)境管理手段確實(shí)有其功能上的優(yōu)越性，“從國(guó)際上看，濃度排放標(biāo)準(zhǔn)是促進(jìn)工業(yè)環(huán)保技術(shù)進(jìn)步的基本動(dòng)力，沒有任何一項(xiàng)其他措施能夠達(dá)到如此廣泛、深刻的作用。濃度控制政策對(duì)中國(guó)也起過很大的作用?！雹谒螄?guó)君：《論中國(guó)污染物排放總量控制和濃度控制》，《環(huán)境保護(hù)》2000年第6期。但濃度控制的局限性也是顯而易見的，其最大的問題在于缺乏對(duì)排放時(shí)間的關(guān)聯(lián)考慮，因此不能控制每個(gè)污染源長(zhǎng)期的排放量。換而言之，濃度控制沒有將污染物的持續(xù)累積因素考慮在內(nèi)，即便污染源的排放都嚴(yán)格遵守濃度控制的管理要求，長(zhǎng)期依然導(dǎo)致累積性環(huán)境污染的出現(xiàn)。為克服濃度控制的功能局限，我國(guó)在1996年“九五”計(jì)劃開始提出總量控制，通過削減污染物排放總量控制環(huán)境污染的累積性影響，以逐步改善環(huán)境質(zhì)量?？偭靠刂铺岢鲋螅覈?guó)大氣、海洋、陸地水體等領(lǐng)域相關(guān)污染防治立法中都有了一定程度的體現(xiàn)。但從覆蓋領(lǐng)域和發(fā)展趨勢(shì)看，總量控制在我國(guó)污染防治立法中的適用依然有很大局限，“從九五時(shí)期的12種，到十五時(shí)期的6種，再到十一五時(shí)期的2種。我國(guó)總量控制的種類和管理的范圍可謂一縮再縮。”③趙繪宇、趙晶晶：《污染總量控制的法律演進(jìn)及趨勢(shì)》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2009年第1期。十二五期間總量控制的種類僅在十一五時(shí)期基礎(chǔ)上新增2種，總體上依然呈現(xiàn)收縮趨勢(shì)。在此暫不探討總量控制在我國(guó)一直難以取得進(jìn)展的原因，這種狀況至少說(shuō)明濃度控制依然在我國(guó)的污染防治立法中占據(jù)有很大的空間，其導(dǎo)致環(huán)境污染累積性的影響依然存在。

（二）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的問題

重金屬污染在我國(guó)引起公眾關(guān)注大概是從2006年甘肅徽縣鉛污染事件和湖南岳陽(yáng)砷污染事件開始，2008年以后該類事件的報(bào)道明顯上升，事件的發(fā)生地點(diǎn)也主要是集中在陜西、內(nèi)蒙、云南、河南等中西部地區(qū)省份。這往往容易給人一種印象，類似累積性環(huán)境污染的發(fā)生主要發(fā)生在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，出現(xiàn)問題一方面與這些地方環(huán)保監(jiān)管能力和水平較低有關(guān)，同時(shí)也和這些地區(qū)相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)方式粗放、技術(shù)含量低有關(guān)。而事實(shí)并非如此，2010年以后類似累積性環(huán)境污染有明顯地向我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)蔓延的趨勢(shì)，比如2011年9月上海浦東康橋地區(qū)的兒童血鉛超標(biāo)事件即為其中典型一例。這就不能說(shuō)和監(jiān)管水平或者生產(chǎn)方式有關(guān)了。上海市的環(huán)保監(jiān)管能力和監(jiān)管水平在全國(guó)名列前茅，對(duì)此應(yīng)該不會(huì)有什么異議。而康橋血鉛事件的主要責(zé)任企業(yè)上海江森自控國(guó)際蓄電池有限公司是美國(guó)江森自控有限公司在中國(guó)的全資子公司，該公司擁有世界一流的汽車用蓄電池生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)，日常環(huán)保管理也非常嚴(yán)格。所以，監(jiān)管水平高低和生產(chǎn)方式是否先進(jìn)，與累積性環(huán)境污染的產(chǎn)生并無(wú)很直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系。根據(jù)上海市政府在2012年2月公布的對(duì)康橋血鉛事件的調(diào)查結(jié)果，僅在事發(fā)區(qū)域康橋地區(qū)，就有涉鉛企業(yè)3家，分別是上海江森自控國(guó)際蓄電池有限公司、上海新明源汽車配件有限公司、上?？荡T廢舊物資利用有限公司，聯(lián)合調(diào)查及專家評(píng)估還認(rèn)定，康橋地區(qū)環(huán)境中鉛含量升高主要是由于江森自控公司、新明源公司等企業(yè)所排放的鉛污染物在環(huán)境中長(zhǎng)期積累所致。①《上海公布康橋地區(qū)49名兒童血鉛超標(biāo)調(diào)查結(jié)果》，資料來(lái)源：http://news.sina.com.cn/c/2012-02-25/162923996119.shtml，訪問時(shí)間2013年3月9日。事實(shí)上，其他省份先后出現(xiàn)的一些血鉛事件和其他類型重金屬污染事件，大多也存在著污染企業(yè)扎堆的情況。非常明顯，類似上?？禈虻貐^(qū)血鉛事件的累積性環(huán)境污染的出現(xiàn)，更主要的原因在于同一區(qū)域多個(gè)相同和相似成分污染源排放而產(chǎn)生的疊加效應(yīng)。換而言之，污染企業(yè)選址的過分集中在一開始就為累積性環(huán)境污染程度形成和出現(xiàn)埋下了伏筆，該問題凸顯了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)方面具有明顯的功能局限。

新建企業(yè)在選址建設(shè)方面必須要經(jīng)過建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核，這是在我國(guó)設(shè)立企業(yè)所必須經(jīng)過的第一道環(huán)保關(guān)口，但顯然現(xiàn)行的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)制度安排并沒有為避免累積性環(huán)境污染的出現(xiàn)把好這個(gè)關(guān)口，導(dǎo)致這種局面形成的原因主要有以下幾個(gè)方面。

首先，現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度只著眼于預(yù)斷性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)范圍過窄。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的一種，環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)一般包括三類：一類是回顧評(píng)價(jià)，即根據(jù)歷史資料，了解一個(gè)地區(qū)過去的環(huán)境質(zhì)量及其演變；其次是現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，即根據(jù)監(jiān)測(cè)、調(diào)查的材料，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀作出評(píng)價(jià)；第三類是預(yù)斷評(píng)價(jià)，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃對(duì)未來(lái)環(huán)境狀況作出評(píng)價(jià)。②金瑞林、汪勁：《20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評(píng)述》，北京大學(xué)出版社2003年版，第208頁(yè)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)屬于預(yù)斷性的評(píng)價(jià)。我國(guó)法律中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是預(yù)斷性評(píng)價(jià)，其重點(diǎn)在于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建成以后對(duì)周圍環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行評(píng)估，并以此為前提進(jìn)行相關(guān)對(duì)策設(shè)計(jì)，以避免或減輕建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的不良影響。所以，當(dāng)前在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程中，對(duì)于項(xiàng)目所處環(huán)境中既有污染因素的由來(lái)、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)并未給予應(yīng)有關(guān)注，缺乏對(duì)該區(qū)域環(huán)境內(nèi)污染物累積性因素的判斷及對(duì)策設(shè)計(jì)。

其次，現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)只著眼于單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，缺乏對(duì)同類型項(xiàng)目整體考量。根據(jù)現(xiàn)行我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是單個(gè)報(bào)批，而且同一環(huán)境區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目基于建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模等不同，還可能是由不同級(jí)別的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。因此，每一個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作都只是著眼于該單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，并不考慮在該區(qū)域環(huán)境中同類建設(shè)項(xiàng)目的情況，或者在該區(qū)域環(huán)境中某一行業(yè)的集中水平。所以，現(xiàn)行對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，如果僅從對(duì)某一個(gè)單個(gè)污染源所可能產(chǎn)生的環(huán)境問題預(yù)防的角度來(lái)說(shuō)，具有一定的合理性，但其并沒有考慮一個(gè)區(qū)域環(huán)境內(nèi)相同或者類似污染源產(chǎn)生的疊加效應(yīng)。就上海康橋兒童血鉛事件為例，僅在康橋并不大的一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)就存在3家涉鉛企業(yè)，而且從政府的調(diào)查報(bào)告中也并未看出這3家企業(yè)存在環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的違法行為，同類型的污染企業(yè)選址如此集中，說(shuō)明現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)制度安排在同類型項(xiàng)目整體考量上存在明顯的不足。

另外，現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中缺乏對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第17條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的核心在于“建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估”。在“排污—環(huán)境—人”的系統(tǒng)中，現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度只側(cè)重于建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生污染對(duì)環(huán)境的影響，而沒有將受到污染影響的環(huán)境對(duì)于人存在何種健康風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)。而事實(shí)上，污染因素在環(huán)境中增長(zhǎng)和累積的不同階段將對(duì)人的健康產(chǎn)生不同程度的風(fēng)險(xiǎn)，如果缺乏對(duì)污染因素的累積與人的健康風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行評(píng)估和制度設(shè)計(jì)，而僅將評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)放在環(huán)境自身的狀況上，現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度則無(wú)法有效阻斷有損人體健康的污染因素持續(xù)增加，也在根本上難以避免累積性污染出現(xiàn)并導(dǎo)致人體健康的嚴(yán)重?fù)p害。針對(duì)該問題，也有學(xué)者明確指出：“環(huán)境法律制度不合理是造成環(huán)境健康問題的根本原因，……我國(guó)尚未建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也未將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)納入評(píng)價(jià)范圍?！雹賲沃颐罚骸董h(huán)境法學(xué)研究的轉(zhuǎn)身——以環(huán)境與健康法律問題調(diào)查為例》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第4期。

（三）相關(guān)環(huán)境信息公開不足

累積性環(huán)境污染的形成是一個(gè)漸進(jìn)的過程，對(duì)人體健康的損害也非朝夕之力，具有明顯的緩發(fā)性、滯后性等特征。因此，累積性環(huán)境污染不會(huì)像突發(fā)環(huán)境事件以迅雷不及掩耳之勢(shì)突然發(fā)生并即刻造成嚴(yán)重?fù)p害后果，其發(fā)生作用的過程往往經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間周期，從理論上講，可以給采取必要防范措施留有較大的時(shí)間余地。但從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，對(duì)于近些年各地頻發(fā)的鉛污染、砷污染等重金屬污染事件，當(dāng)?shù)卣凸娛孪炔⑽床扇”匾姆婪洞胧际窃诶鄯e性環(huán)境污染形成嚴(yán)重后果之后才引起重視。導(dǎo)致這種局面形成很重要的一個(gè)原因在于，在累積性環(huán)境污染形成過程中相關(guān)環(huán)境信息公開的不足。環(huán)境信息的不對(duì)稱，對(duì)于政府而言，缺乏行動(dòng)的動(dòng)力和外部約束；對(duì)于相關(guān)企業(yè)而言，容易滋生僥幸心理；對(duì)于公眾而言，則缺乏對(duì)所處環(huán)境狀況的正確判斷，不知應(yīng)從何做起。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，政府和企業(yè)都是環(huán)境信息公開的主體，但在實(shí)踐中，無(wú)論是政府環(huán)境信息公開還是企業(yè)環(huán)境信息公開，存在的問題都比較突出。

僅就立法而言，我國(guó)專門的環(huán)境信息公開立法起步較其他社會(huì)管理領(lǐng)域的信息公開立法更早，在2007年4月5日國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府信息公開條例》當(dāng)月，原國(guó)家環(huán)?？偩旨窗l(fā)布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，并于當(dāng)年5月1日起實(shí)施。但事實(shí)上，上述立法的出臺(tái)并沒有對(duì)我國(guó)環(huán)境信息的公開起到明顯的推動(dòng)作用，現(xiàn)實(shí)中政府對(duì)環(huán)境信息的公開在整體上比較籠統(tǒng)概括，針對(duì)性不強(qiáng)，而且往往以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定或保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密為由拒絕公布相關(guān)環(huán)境信息，公眾通過政府獲得相關(guān)環(huán)境信息的渠道并不通暢，對(duì)此滿意程度也非常低。從主觀上看，包括環(huán)保系統(tǒng)在內(nèi)的我國(guó)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)習(xí)慣長(zhǎng)期以來(lái)形成的以與公眾信息不對(duì)稱為前提的管理模式，為維護(hù)自身的主動(dòng)性和權(quán)威性，對(duì)于將信息公之于眾心存顧慮，唯恐因此導(dǎo)致的麻煩，置日常工作于被動(dòng)。從客觀上來(lái)看，環(huán)境信息的公開也需要經(jīng)費(fèi)、人員編制等方面的保障，而大多環(huán)保部門并沒有做好這方面的準(zhǔn)備?；谶@些原因，導(dǎo)致在實(shí)踐中環(huán)保部門對(duì)環(huán)境信息的公開更多地只是為了滿足形式上的需要，對(duì)于那些累積性的污染因素在環(huán)境中的含量水平、發(fā)展趨勢(shì)及其與健康風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)程度等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)基本上閉口不談。在相關(guān)環(huán)境信息方面的嚴(yán)重不對(duì)稱，使公眾平時(shí)對(duì)于累積性環(huán)境污染的存在與發(fā)展基本上一無(wú)所知，而出現(xiàn)問題時(shí)難免驚慌失措，容易導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

除政府外，企業(yè)也是環(huán)境信息披露的重要主體，相對(duì)于政府和公眾而言，企業(yè)在掌握自身生產(chǎn)過程中所形成的各種污染物及排放狀況等信息更具優(yōu)勢(shì)，更具相關(guān)環(huán)境信息披露的必要性和可行性。但在實(shí)踐中，我國(guó)企業(yè)對(duì)相關(guān)環(huán)境信息公開的狀況更為糟糕，令人堪憂。從企業(yè)自身角度來(lái)說(shuō)，當(dāng)然視各種污染物排放信息視為“家丑”，能不公開則不公開，以免給自己帶來(lái)更多的治理成本和外部壓力。而問題的關(guān)鍵在于相關(guān)立法也沒有就此進(jìn)行有效的對(duì)策設(shè)計(jì)。根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，我國(guó)目前對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開的法律規(guī)定總體上以鼓勵(lì)為主，并配之以一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施，引導(dǎo)企業(yè)自愿公開環(huán)境信息，僅對(duì)“污染物排放超過國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)”強(qiáng)制要求公開相關(guān)環(huán)境信息，對(duì)于違反該規(guī)定的企業(yè)，僅處以10萬(wàn)以下罰款。然而在實(shí)踐中，很少有企業(yè)主動(dòng)、完全地對(duì)外公布環(huán)境污染信息，對(duì)于違反《環(huán)境信息公開辦法（試行）》有關(guān)企業(yè)環(huán)境信息公開強(qiáng)制性要求的，也鮮有企業(yè)為此而受到罰款處罰。根據(jù)一項(xiàng)有關(guān)企業(yè)污染物信息公開狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，位列世界500強(qiáng)和中國(guó)100強(qiáng)的18家行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)的25家工廠，因存在向水體排放污染物超標(biāo)的情況而被環(huán)保部門在網(wǎng)上公開，而沒有一家企業(yè)按照《辦法》（指《環(huán)境信息公開辦法（試行）》）在規(guī)定時(shí)限內(nèi)公布污染物排放信息，這無(wú)疑讓這些企業(yè)有嚴(yán)重的違法嫌疑。①綠色和平組織：《“沉默”的大多數(shù)》，資料來(lái)源：http://www.greenpeace.org/china/zh/publications/reports/toxics/2009/silentmajority-rpt/，訪問時(shí)間2013年3月20日。這些知名企業(yè)尚且如此，我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開狀況之差由此可見一斑。不僅如此，在相關(guān)調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)甚至通過一些非正常的手段抵制環(huán)保部門要求公開環(huán)境信息的提示。②王康鵬：《環(huán)境信息公開：企業(yè)不能說(shuō)的秘密》，資料來(lái)源：http://finance.qq.com/a/20091106/000724.htm，訪問時(shí)間2013年4月2日。

（四）企業(yè)市場(chǎng)退出的環(huán)境審核機(jī)制缺乏

概括而言，法律對(duì)企業(yè)的監(jiān)管主要圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)行監(jiān)管以及退出機(jī)制等三個(gè)方面展開。從發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法介入企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入及日常運(yùn)行管理的程度在不斷提高，尤其是在2007年以后隨著我國(guó)綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券等舉措出臺(tái)之后，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定更是進(jìn)一步深入企業(yè)信貸申請(qǐng)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及上市融資和再融資等各個(gè)環(huán)節(jié)，與企業(yè)相關(guān)立法的環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵在不斷增強(qiáng)。然而在這一發(fā)展過程中，與企業(yè)市場(chǎng)退出有關(guān)的環(huán)境審核機(jī)制卻一直沒有引起應(yīng)有的重視，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)基本上處于空白。

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用下，不可避免會(huì)有一部分劣勢(shì)企業(yè)被淘汰從而退出市場(chǎng)。另外，在資本運(yùn)作的過程中，市場(chǎng)退出往往也會(huì)成為優(yōu)化配置資源、進(jìn)入新的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的戰(zhàn)略選擇。因此，企業(yè)的市場(chǎng)退出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中是一種常態(tài)的存在。從對(duì)企業(yè)的監(jiān)管和相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)企業(yè)市場(chǎng)退出的監(jiān)管與對(duì)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的管理同等重要?，F(xiàn)行對(duì)企業(yè)市場(chǎng)退出的法律制度設(shè)計(jì)主要集中于公司、證券、破產(chǎn)等法律領(lǐng)域，規(guī)范的重點(diǎn)在于企業(yè)在市場(chǎng)退出時(shí)如何結(jié)束經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制度設(shè)計(jì)的核心在于加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的投資者、債權(quán)人及企業(yè)員工合法權(quán)益的保障。這些舉措當(dāng)然是必要的，但是并不完整，因?yàn)楝F(xiàn)行對(duì)于企業(yè)市場(chǎng)退出的法律制度只考慮到經(jīng)濟(jì)方面的因素，而并沒有對(duì)其中可能涉及到的環(huán)保因素進(jìn)行應(yīng)有的考量。在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，企業(yè)市場(chǎng)退出時(shí)經(jīng)濟(jì)上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系可能得到了比較妥善的解決，而企業(yè)在存續(xù)期間可能欠下的環(huán)境債務(wù)卻因缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)而不了了之。法律制度設(shè)計(jì)上缺乏對(duì)企業(yè)市場(chǎng)退出時(shí)在環(huán)境方面的審核機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)于企業(yè)存續(xù)期間生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的何種程度的影響、企業(yè)關(guān)閉后對(duì)區(qū)域環(huán)境形成何種類型的遺留問題等情況，都無(wú)從得知。對(duì)于這些問題，可能存在企業(yè)不知情的情況，但大多數(shù)情況下企業(yè)對(duì)自身形成的環(huán)境問題應(yīng)該是心知肚明的，但因?yàn)樵诜缮喜]有對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，企業(yè)當(dāng)然不會(huì)主動(dòng)提及，甚至有企業(yè)會(huì)將市場(chǎng)退出作為逃避環(huán)境責(zé)任的途徑之一。企業(yè)不存在了，而企業(yè)形成的污染卻留了下來(lái)，為累積性環(huán)境污染在將來(lái)的出現(xiàn)埋下了隱患，一旦損害發(fā)生，曾經(jīng)的企業(yè)早已無(wú)處尋覓。類似所謂歷史遺留問題所形成的累積性環(huán)境污染在我國(guó)當(dāng)前數(shù)不勝數(shù)，近幾年來(lái)，毒地在我國(guó)各個(gè)城市涌現(xiàn)，據(jù)業(yè)內(nèi)專家估計(jì)，“各類不同性質(zhì)的全國(guó)污染場(chǎng)地應(yīng)以萬(wàn)計(jì)”。③高勝科、王開：《毒地潛伏》，《財(cái)經(jīng)》2012年第14期。如此數(shù)量驚人的污染場(chǎng)地基本上都是當(dāng)年化工廠、農(nóng)藥廠等高污染工業(yè)企業(yè)的舊址，這些企業(yè)或搬遷或關(guān)閉早就不復(fù)存在了，但留下了嚴(yán)重的環(huán)境污染。如果說(shuō)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)起步的初期并沒有意識(shí)到企業(yè)市場(chǎng)退出可能蘊(yùn)含的環(huán)境問題，時(shí)至今日問題已經(jīng)嚴(yán)重到無(wú)以復(fù)加的程度，盡快建立企業(yè)市場(chǎng)退出的環(huán)境審核機(jī)制迫在眉睫。

三、完善累積性環(huán)境污染防范的法律對(duì)策

前文曾提及，累積性環(huán)境污染的形成是一個(gè)國(guó)家在早期工業(yè)化進(jìn)程中難以回避的問題，就我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段而言，累積性環(huán)境污染的出現(xiàn)也確實(shí)有一定的客觀因素在內(nèi)。然而不容回避的是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)相關(guān)立法的防范不足對(duì)累積性環(huán)境污染在我國(guó)當(dāng)前呈現(xiàn)出的高發(fā)態(tài)勢(shì)也起到了推波助瀾的作用。因此，亡羊補(bǔ)牢為時(shí)未晚。在現(xiàn)階段應(yīng)有針對(duì)性地完善相關(guān)立法，在制度設(shè)計(jì)的層面提高對(duì)累積性環(huán)境污染的防范水平，在最大程度上遏制累積性環(huán)境污染在我國(guó)蔓延發(fā)展的趨勢(shì)。

（一）提高對(duì)排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度

對(duì)排污行為監(jiān)管環(huán)境寬松而導(dǎo)致排污行為過于隨意，是最終導(dǎo)致累積性環(huán)境污染的重要原因。因此，加強(qiáng)對(duì)累積性環(huán)境污染的防范，必須首先從提高對(duì)排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度著手。從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)說(shuō)，提高對(duì)排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度涉及多個(gè)方面問題，有些問題伴隨著我國(guó)環(huán)境立法的逐步完善也正處于解決的過程之中，比如前文所提及的長(zhǎng)期存在的超標(biāo)排污合法的問題，在2008年我國(guó)《水污染防治法》修改之后已基本上得到解決。就當(dāng)前的情況來(lái)看，在制度設(shè)計(jì)上提高對(duì)排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度，對(duì)排污收費(fèi)制度和總量控制制度的改進(jìn)應(yīng)作為優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域。

對(duì)排污收費(fèi)制度改進(jìn)的核心在于提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。2003年頒布實(shí)施的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》相對(duì)于1982年的《征收排污費(fèi)暫行辦法》在不少方面都有一定的制度改進(jìn)，但依然存在不少問題，依然存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低、收費(fèi)范圍狹窄、收費(fèi)約束性不強(qiáng)等問題。其中問題最為突出的應(yīng)屬收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，該問題直接影響到排污收費(fèi)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。排污收費(fèi)制度的初衷在于通過讓排污者繳納費(fèi)用，從而內(nèi)化因排污而導(dǎo)致的外部成本，對(duì)排污者形成經(jīng)濟(jì)上的約束與激勵(lì)機(jī)制，不僅合理分配污染治理責(zé)任，同時(shí)也降低污染排放水平。該制度的基本前提是征收的排污費(fèi)必須大于或等于實(shí)際的污染治理成本，否則制度將被扭曲，并對(duì)排污者產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用。然而，“我國(guó)現(xiàn)行的排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是上世紀(jì)80年代制定的，雖然在2003年進(jìn)行了調(diào)整，但依然遠(yuǎn)低于目前的治污成本，僅為污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項(xiàng)目甚至不到污染治理成本的10%?！雹偻趺龋骸段覈?guó)排污費(fèi)制度的局限性及其改革》，《稅務(wù)研究》2009年第7期。如此之低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)顯然無(wú)法對(duì)排污者形成應(yīng)有的約束機(jī)制，排污者往往寧可繳納排污費(fèi)也不愿意加大投入購(gòu)置資金設(shè)備進(jìn)行污染治理，這是當(dāng)前我國(guó)排污收費(fèi)制度設(shè)計(jì)的根本缺陷所在，也是縱容企業(yè)隨意排污的重要原因。因此，必須把提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)作為對(duì)排污收費(fèi)制度進(jìn)行改進(jìn)的核心，要以實(shí)際的污染治理成本作為確定排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，對(duì)排污者形成有效的成本約束，提高對(duì)排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度，從根本上解決因成本倒掛而導(dǎo)致的隨意排污行為長(zhǎng)期存在的情況，也為防范污染因素的累積奠定必要的前提和基礎(chǔ)。

對(duì)總量控制制度的改進(jìn)應(yīng)從改變控制方法和擴(kuò)大控制范圍兩個(gè)主要方面著手。以采用的控制方法不同，總量控制可以區(qū)分為目標(biāo)總量控制和容量總量控制。目標(biāo)總量控制主要是由環(huán)保部門根據(jù)特定階段環(huán)保目標(biāo)的要求，結(jié)合考慮歷史排污狀況以及現(xiàn)有技術(shù)水平，確定區(qū)域污染物排放總量控制指標(biāo)。容量總量控制則是根據(jù)科學(xué)研究所確定的區(qū)域環(huán)境容量為依據(jù)，確定該區(qū)域污染物排放總量控制指標(biāo)。相比之下，容量控制當(dāng)然更具合理性，因?yàn)閺母旧险f(shuō)污染的出現(xiàn)就是因?yàn)槲廴疽蛩氐睦鄯e突破了環(huán)境容量，而通過容量總量控制則可以更為有效地遏制污染因素的過度累積。而我國(guó)當(dāng)前的總量控制則主要是目標(biāo)總量控制，媒體上經(jīng)常提及的“節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制”即為其主要表現(xiàn)方式，對(duì)目標(biāo)總量控制方法的選擇主要原因在于我國(guó)污染物排放歷史積累欠賬。但是，制度設(shè)計(jì)不能一直躺在歷史的欠賬上裹足不前，從制度合理性的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)的總量控制制度還是要盡快實(shí)現(xiàn)由目標(biāo)總量控制向容量總量控制的轉(zhuǎn)變。另外，總量控制的范圍也過窄。十二五期間我國(guó)的總量控制指標(biāo)在十一五的基礎(chǔ)上增加了兩種，總共也只有二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮和氮氧化物四種，而在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致累積性環(huán)境污染多發(fā)的主要污染因素諸如重金屬、某些有機(jī)污染物，則并沒有包含在總量控制的范圍之中。雖說(shuō)在立法中確定總量控制的范圍要受到管理能力、技術(shù)條件等諸多因素限制，但為應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)前各類累積性環(huán)境污染的高發(fā)態(tài)勢(shì)，有必要在一定程度上擴(kuò)大總量控制的范圍，將導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前累積性環(huán)境污染的主要污染因素納入其中。通過總量控制制度，將特定污染因素的累積控制在環(huán)境容量之內(nèi)，是防范累積性環(huán)境污染出現(xiàn)最為有效的途徑。

（二）改進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

為加強(qiáng)對(duì)累積性環(huán)境污染的防范，對(duì)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改進(jìn)至少要著眼于以下三個(gè)方面。

首先，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容中增加回顧性評(píng)價(jià)的內(nèi)容。雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)的初衷在于應(yīng)對(duì)將來(lái)可能出現(xiàn)的環(huán)境損害，然而環(huán)境狀況的發(fā)展變化是一個(gè)連續(xù)動(dòng)態(tài)的過程，對(duì)未來(lái)環(huán)境狀況的預(yù)測(cè)必須以該區(qū)域環(huán)境過去的環(huán)境質(zhì)量發(fā)展趨勢(shì)及其影響因素為基礎(chǔ)，將環(huán)境狀況的演變作為一個(gè)連續(xù)的過程進(jìn)行判斷，對(duì)未來(lái)環(huán)境狀況預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確程度才可能更高。如果缺乏回顧性評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)，對(duì)未來(lái)環(huán)境狀況的預(yù)測(cè)在一定程度上猶如“無(wú)本之木”而降低其預(yù)測(cè)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，尤其是對(duì)環(huán)境中既有污染因素在后續(xù)發(fā)展中疊加效應(yīng)的忽略，將使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效性大打折扣。

其次，要增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的系統(tǒng)性和整體性。當(dāng)前的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅針對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，而且往往以此作為企業(yè)選址依據(jù)，難以遏制同類污染企業(yè)扎堆的情況。實(shí)際上針對(duì)該問題，主要應(yīng)通過對(duì)相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃或相關(guān)區(qū)域開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)來(lái)解決，我國(guó)有關(guān)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法對(duì)此也有明確規(guī)定，但由于我國(guó)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度起步較晚，難以解決在此之前存在的污染企業(yè)在布局上存在的問題。因此，針對(duì)沒有在整體上進(jìn)行過相關(guān)行業(yè)規(guī)劃或者區(qū)域開發(fā)利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，對(duì)于新增企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，立法應(yīng)該明確規(guī)定增加對(duì)該區(qū)域內(nèi)新增企業(yè)所屬行業(yè)污染水平的整體評(píng)價(jià)的內(nèi)容，環(huán)保部門在審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書時(shí)也應(yīng)以此作為是否批準(zhǔn)新增企業(yè)選址的主要依據(jù)，以在整體上控制同類污染企業(yè)在特定區(qū)域的集中水平。

還有，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中增加有關(guān)環(huán)境演變與人體健康風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)評(píng)估的環(huán)節(jié)也至關(guān)重要。累積性環(huán)境污染的形成實(shí)際上是一個(gè)基于污染因素的不斷累積而導(dǎo)致健康風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大的過程，污染因素的累積程度與健康風(fēng)險(xiǎn)之間存在著關(guān)聯(lián)關(guān)系，累積性環(huán)境污染最終之所以引起公眾關(guān)注就是因?yàn)槲廴疽蛩氐睦鄯e達(dá)致人體健康受到嚴(yán)重?fù)p害的程度。因此，為盡可能防范這一問題，必須改變當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中忽略環(huán)境變化對(duì)人體健康影響的做法，應(yīng)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的指標(biāo)中增加有關(guān)環(huán)境演變與人體健康風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)評(píng)估的環(huán)節(jié)，以此為前提形成污染因素累積致人健康損害的預(yù)警機(jī)制。對(duì)此，可以考慮借鑒當(dāng)前《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第8條、第10條關(guān)于水行政主管部門、海洋行政主管部門對(duì)特定類型環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書進(jìn)行事先審查的規(guī)定，對(duì)于涉及環(huán)境影響報(bào)告書中有關(guān)環(huán)境演變與人體健康風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性的評(píng)估，法律可規(guī)定在環(huán)保部門對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審批前由衛(wèi)生行政主管部門對(duì)該部分內(nèi)容進(jìn)行審核。

（三）提高環(huán)境信息公開水平

如前文所述，政府和企業(yè)作為我國(guó)環(huán)境信息公開的主體，在信息公開的過程中都存在較為突出的問題，必須針對(duì)各自問題不同的成因，對(duì)相關(guān)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行改進(jìn)，以提高環(huán)境信息公開的水平。

就當(dāng)前我國(guó)政府環(huán)境信息公開的狀況來(lái)看，其中存在的工作不主動(dòng)、信息公開不全面不及時(shí)、公眾滿意度差等主要問題，雖然有來(lái)自現(xiàn)階段政府部門傳統(tǒng)觀念的影響，但更根本的原因?qū)嶋H上在于在政府部門內(nèi)部環(huán)境信息公開的責(zé)任主體不明確，缺乏組織保障?！案鞯丨h(huán)保部門通常是把信息公開職責(zé)放在辦公室或者宣教中心，絕大多數(shù)地方都沒有專門的信息公開機(jī)構(gòu)?！瓫]有專人管，讓一個(gè)機(jī)構(gòu)代管，沒有增加編制，就等于增加了這個(gè)機(jī)構(gòu)的工作量。該機(jī)構(gòu)缺乏積極性，肯定做不好?！雹偻鯛N發(fā)：《我國(guó)環(huán)境信息公開立法及面臨的挑戰(zhàn)》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第11期。因此，就環(huán)境信息公開的責(zé)任主體問題，應(yīng)對(duì)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)保部門根據(jù)實(shí)際情況自行確定本部門政府環(huán)境信息公開工作的組織機(jī)構(gòu)”的籠統(tǒng)規(guī)定進(jìn)行修改，明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)保部門應(yīng)建立專門的政府環(huán)境信息公開工作的組織機(jī)構(gòu)”。在立法中明確環(huán)境信息公開的責(zé)任主體可能并不能解決所有的問題，但這是解決其他問題的基礎(chǔ)，建立了相應(yīng)組織保障可以使得環(huán)境信息公開工作抓手更具體，工作積極性更高，約束機(jī)制也更明確，為提高政府環(huán)境信息公開水平提供了必要的前提。

對(duì)于企業(yè)的環(huán)境信息公開來(lái)說(shuō)，當(dāng)前存在的主要問題是強(qiáng)制性不足，法律責(zé)任約束不力。從《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，主要以鼓勵(lì)為主，強(qiáng)制公開的情形只有一種，而且與之匹配的法律責(zé)任也難以起到威懾作用。選擇這樣的立法模式可能主要因?yàn)椤董h(huán)境信息公開辦法（試行）》僅為部門規(guī)章，位階較低，難以為企業(yè)設(shè)定過多信息公開義務(wù)并設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任。因此，僅著眼《環(huán)境信息公開辦法（試行）》自身的修改完善難以從根本解決問題。為提高對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開的強(qiáng)制程度和擴(kuò)大強(qiáng)制公開范圍，并加大相應(yīng)法律責(zé)任約束力度，應(yīng)從《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等環(huán)境保護(hù)單行立法著手，增加在各相關(guān)領(lǐng)域有關(guān)強(qiáng)制企業(yè)信息公開的范圍和事項(xiàng)的具體規(guī)定，并為之匹配嚴(yán)格的法律責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)不斷提高環(huán)境信息公開的水平。

（四）建立企業(yè)市場(chǎng)退出的環(huán)境審核機(jī)制

企業(yè)在市場(chǎng)退出時(shí)，在清算經(jīng)濟(jì)上債權(quán)債務(wù)的同時(shí)，也必須對(duì)企業(yè)存續(xù)過程中對(duì)環(huán)境造成的影響有所交代，對(duì)于前者已經(jīng)形成比較完善的法律制度設(shè)計(jì)，而對(duì)于后者相關(guān)立法尚處于空白狀態(tài)，企業(yè)市場(chǎng)退出的環(huán)境審核機(jī)制亟待建立。當(dāng)然，多數(shù)人會(huì)認(rèn)為，在企業(yè)市場(chǎng)退出的環(huán)節(jié)增加環(huán)保方面的審核面臨在操作上的困難，比如對(duì)于破產(chǎn)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)債務(wù)的償還已經(jīng)不堪重負(fù)，再增加對(duì)其環(huán)保方面的審核，無(wú)論是相關(guān)信息與數(shù)據(jù)收集還是承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任，恐怕都難以實(shí)現(xiàn)。但如果換一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，破產(chǎn)企業(yè)無(wú)力承擔(dān)市場(chǎng)退出環(huán)境審核的義務(wù)，并不意味著該義務(wù)不應(yīng)存在，況且企業(yè)市場(chǎng)退出存在多種情形而并非破產(chǎn)一種。因此，建立企業(yè)市場(chǎng)退出的環(huán)境審核機(jī)制還是必要的。

對(duì)企業(yè)市場(chǎng)退出的環(huán)境審核應(yīng)該包含兩方面的主要內(nèi)容：一是對(duì)企業(yè)在存續(xù)期間對(duì)環(huán)境造成的影響進(jìn)行評(píng)估；二是根據(jù)評(píng)估的結(jié)果確定企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的治理責(zé)任。該制度類似于在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，只不過其主要著眼于對(duì)企業(yè)存續(xù)期間環(huán)境狀況的回顧性評(píng)價(jià)，并將此作為企業(yè)在市場(chǎng)退出時(shí)承擔(dān)治理責(zé)任的依據(jù)。從涉及到的主體來(lái)看，也應(yīng)該和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的情況類似，由環(huán)保部門作為審核主體，企業(yè)作為審核對(duì)象，具有相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)具體承接評(píng)估工作。從過程上來(lái)看，應(yīng)該由企業(yè)委托有關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)存續(xù)期間造成的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，企業(yè)提出治理方案，環(huán)保部門審查批準(zhǔn)。如果僅就該制度本身而言，其立法構(gòu)架并不復(fù)雜，但由于企業(yè)市場(chǎng)退出同時(shí)還涉及經(jīng)濟(jì)方面?zhèn)鶛?quán)債務(wù)清算問題，二者關(guān)系的協(xié)調(diào)將使問題在一定程度上復(fù)雜化，其核心問題在于在企業(yè)清償能力不足的情況下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)債務(wù)和環(huán)境債務(wù)的清償順序該如何確定。因此，企業(yè)市場(chǎng)退出環(huán)境審核機(jī)制的法律制度設(shè)計(jì)將是一個(gè)系統(tǒng)工程，其不僅需要在環(huán)境立法中形成制度構(gòu)架，更需要與相關(guān)的公司、證券、破產(chǎn)等領(lǐng)域的立法相銜接。在制度建立的過程中，有一個(gè)問題需要優(yōu)先考慮，即不管企業(yè)市場(chǎng)退出時(shí)是否具有落實(shí)環(huán)境治理方案的能力，至少企業(yè)需要提交存續(xù)期間對(duì)環(huán)境影響的評(píng)估報(bào)告，作為環(huán)保部門了解和掌握區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況和發(fā)展趨勢(shì)的依據(jù)。立法應(yīng)將此規(guī)定為企業(yè)市場(chǎng)退出時(shí)的強(qiáng)制義務(wù)，并把其作為企業(yè)最終注銷登記的前置條件。